LA PROTEZIONE CIVILE ITALIANA E IL NUOVO SISTEMA EUROPEO DI PROTEZIONE CIVILE.
2. La legislazione statale: l’evoluzione storica.
Il percorso che ha dato origine all’attuale configurazione della Protezione Civile Italiana è caratterizzato anche da numerosi cambiamenti legislativi.
Nel settembre del 1919, a dare un primo assetto normativo ai servizi del pronto soccorso in caso di calamità naturali, anche se limitato ai soli terremoti, è il R.D.L. del 2 settembre 1919, n. 1915194.
Nello specifico, il r.d.l. stabilisce che il Ministero dei lavori pubblici è tenuto ad assumere sul posto la responsabilità della direzione e del coordinamento dei soccorsi; inoltre, da esso dipendono anche tutte le autorità (civili, militari e locali) presenti nelle località danneggiate195.
Successivamente, anche, la legge del 17 aprile 1925 n. 473, con la quale viene dettata la prima disciplina organica della materia196, individua nel Ministero dei Lavori Pubblici e nel
193 Vedi, GANDINI, MONTAGNI, La protezione civile. Profili costituzionali e amministrativi, riflessi penali, Milano, Giuffrè, 2007, p. 31.
194R.d.l. n. 1915 del 2 settembre 1919: ordinamento dei servizi di pronto soccorso in occasione di terremoti, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 255 del 27 ottobre 1919.
195Art. 2 del r.d.l. n. 1915 del 2 settembre 1919.
196Sulla legislazione precedente, ed in particolare sulle leggi del 1909 emanate in seguito al disastroso terremoto di Messina del 1908, si veda PEPE, Protezione civile e pianificazione del territorio, Padova, 2006, p. 33-35.
151
suo braccio operativo, il Genio Civile, gli organi fondamentali per il soccorso, con il concorso delle strutture sanitarie. In seguito, il R.D.L. del 9 dicembre 1926, n. 2389197, definisce
ulteriormente l’organizzazione dei soccorsi e conferma la responsabilità, attribuita al Ministero dei lavori pubblici, nel dirigere e coordinare gli interventi anche delle altre amministrazioni ed enti dello Stato, come i Vigili del Fuoco, le Ferrovie dello Stato, la Croce Rossa ecc. Ancora una volta, l’attività risulta limitata al solo soccorso delle popolazioni colpite dal disastro198.
Nello specifico, a seguito del verificarsi di un evento calamitoso e in attesa dell’arrivo sul luogo del disastro del Ministro dei Lavori Pubblici, o del Sottosegretario di Stato, la legge di conversione del R.d.l. n. 2389/1926, attribuisce ai Prefetti, rappresentanti del Governo nella Provincia, il potere di gestire gli interventi immediati e necessari subito dopo il verificarsi dell’evento.
Eguali compiti vengono previsti anche per i Sindaci con riferimento al territorio comunale; questi, venuti a conoscenza dell’evento, hanno infatti il compito di inviare sul luogo i pompieri e il personale a loro disposizione, dandone immediata notizia al Prefetto. Il personale di soccorso e gli
197R.D.L. del 9 dicembre 1926, n. 2389, “Disposizioni per i servizi di pronto soccorso in caso di disastri tellurici o di altra natura”, convertito nella Legge n. 833 del 15 marzo 1928, pubblicata nella G.U. 28 aprile 1928, n. 100.
198 Vedi, GANDINI, MONTAGNI, La protezione civile. Profili costituzionali e amministrativi, riflessi penali, Milano, Giuffrè, 2007, p. 32.
152
scavi delle macerie vengono, invece, coordinati dal Genio Civile.
Non si può ancora parlare di vera e propria protezione civile, ma ci si riferisce già a precisi aggregati pubblici (forze armate, pompieri, ecc.) per lo svolgimento di attività di protezione civile.
Nel dopoguerra, sull’onda del clima di rinnovamento post conflitto mondiale, si cerca di giungere ad una legislazione organica in materia di protezione civile: per questo motivo negli anni 1950, 1962 e 1967 vengono presentati alcuni progetti di legge199, anche se nessuno dei quali perviene, poi,
a conclusione positiva. Sono, infatti, gli eventi calamitosi, in particolare l’alluvione di Firenze del 1966 e il terremoto del Belice del 1968, ad evidenziare l’inadeguatezza della struttura centrale dei soccorsi; rendendo, quindi, non più dilazionabile la predisposizione e l’approvazione di nuovi e più idonei strumenti legislativi.
199L’esigenza di una nuova regolamentazione della materia fu avvertita sin da subito; il Governo nel 1950 presentò al Parlamento un Disegno di legge che, dopo l’approvazione della Camera, non superò l’esame del Senato. Due altri Disegni furono presentati nelle successive legislature, nel 1962 e nel 1967, ma nessuno dei due pervenne a conclusione positiva. Uno dei motivi più rilevanti del faticoso cammino parlamentare della Legge è individuabile nella tenace opposizione delle sinistre, che accusavano i sostenitori del provvedimento di voler fornire al Governo uno strumento che gli avrebbe potuto permettere l’assunzione di pieni poteri e la limitazione delle garanzie costituzionali. Vedi: La legislazione italiana. Cenno alla legislazione straniera, in A. LOVATI (a cura di), Guida alla tematiche di base della Protezione civile, Fondazione “Emanuela Zancan, Padova, p. 109.
153
A presentare un quadro complessivo delle attività di protezione civile è la Legge n. 996/1970200, approvata dal
Parlamento l’8 Dicembre del 1970.
Con la legge n. 996/70, oltre ad essere recepito per la prima volta nel nostro ordinamento il concetto di Protezione Civile201, si provvede a precisare la nozione di calamità
naturale e di catastrofe, definite come “l’insorgenza di situazioni che comportano grave danno e pericolo di danno all’incolumità delle persone e dei beni e che per la loro natura ed estensione devono essere fronteggiate con interventi tecnici straordinari”202. Viene mantenuta la struttura
centralizzata, anche se la direzione e il coordinamento di tutte le attività passano dal Ministero dei Lavori Pubblici al Ministero dell’Interno; al quale viene affidato, inoltre, un ruolo fondamentale nella gestione dell’emergenza.
Nello specifico, al Ministro dell’Interno viene affidato il compito di provvedere all’organizzazione della protezione civile, predisponendo i servizi di emergenza, di soccorso e di assistenza in favore delle popolazioni colpite da calamità naturali o catastrofe203.
200 La legge n. 996/1970, “Norme sul soccorso e l’assistenza alla popolazioni colpite da calamità. Protezione civile”, pubblicata nella G.U. n. 317 del 16 dicembre 1970.
201 La protezione civile veniva definita come attività volta alla predisposizione, in tempo di normalità, dei servizi di emergenza, di soccorso e di assistenza, e a predisporre, al verificarsi della calamità, in forma coordinata ed unitaria, tutti gli interventi delle amministrazioni dello Stato, delle Regioni, degli enti locali territoriali e degli altri enti pubblici istituzionali”.
202Art. 1, della legge n. 996/1970. 203Art. 2, della legge n. 996/1970.
154
Mentre, per un miglior coordinamento dell’attività viene istituito, presso il Ministero dell’Interno, il Comitato Interministeriale della Protezione Civile, con il compito di promuovere lo studio di provvedimenti atti ad evitare o ridurre le probabilità dell'insorgere di una possibile e prevedibile calamità naturale o catastrofe; il coordinamento dei piani di emergenza per l'attuazione dei provvedimenti immediati da assumersi al verificarsi dell'evento; gli studi relativi alla predisposizione degli interventi governativi da adottare durante le operazioni di soccorso nonché quelli occorrenti dopo la cessazione dello stato di emergenza; la raccolta e la divulgazione di ogni informazione utile ai fini della protezione della popolazione civile204.
Inoltre, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri si provvede, poi, alla nomina di un Commissario per le emergenze, che sul luogo del disastro assume il compito di dirigere e coordinare i soccorsi205; viene, poi, istituita una
prima forma di coordinamento tra le amministrazioni coinvolte nei soccorsi per mezzo del comitato regionale della protezione civile, da istituirsi in ogni Regione206.
204Art. 3, della legge 1970 n. 996.
205Art. 5, comma 3, della legge 1970 n. 996.
206Art. 7, della legge 1970 n. 996. La partecipazione delle regioni e degli enti locali alla organizzazione della protezione civile, delineata come concorso (art. 2, comma 1), non implicava il conferimento o l’esercizio di alcuna funzione amministrativa.
155
La legge dedica particolare importanza all’organismo del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco; attraverso quest’ultimo il Ministero dell’Interno provvede ad attuare i provvedimenti necessari per assicurare, in caso di calamità naturale o catastrofe, interventi tecnici urgenti e assistenza di primo soccorso alle popolazioni colpite ed, inoltre, a curare l'istruzione, l'addestramento e l'equipaggiamento in materia di protezione civile di cittadini che volontariamente offrono la prestazione della loro opera nei servizi di protezione civile. In questo modo, per la prima volta, viene riconosciuta l’attività del Volontariato di Protezione Civile.
La legge n. 996/1970 privilegia il momento dell’emergenza e, di conseguenza, l’attività di assistenza resta limitata ai soli soccorsi207 da mettere in campo nell’immediatezza
dell’evento.
I limiti del modello di protezione civile delineato dalla legge n. 996/1970 emergono drammaticamente in occasione del terremoto che colpisce l’Irpinia nel novembre del 1980. Per effetto del terremoto, ma anche per la necessità di prevedere un meccanismo volto a coordinare in modo efficace le attività di soccorso prestate dalle amministrazioni pubbliche e dai privati, vengono accelerate le procedure per l’adozione del regolamento di esecuzione della legge n. 996/1970.
207 Si veda DE LEONARDIS, Coordinamento e sussidiarietà per l’amministrazione dell’emergenza, in Foro amm., 2005, 3122.
156
Il D.P.R. del 6 febbraio 1981, n. 66208 introduce, nello
specifico, quattro fondamentali novità: comprende tra le attività di protezione civile la “prevenzione degli eventi calamitosi mediante l’individuazione e lo studio delle loro cause”209; istituzionalizza l’attività di pianificazione,
prevedendo l’obbligatoria adozione del piano provinciale di protezione civile, adottato dal Prefetto210 con la
collaborazione degli enti locali interessati211; riconosce la
natura di organo locale di protezione civile al Sindaco, “quale ufficiale del Governo”212; detta una prima regolamentazione
in merito alla attuazione delle misure di protezione civile, la quale risulta fondata sul dovere di segnalazione, da parte di enti pubblici e di privati, dell’insorgere di situazioni di pericolo o di eventi calamitosi213 e su un corrispondente
dovere di attuazione, posto in capo al Prefetto, delle misure previste dal piano provinciale di protezione civile214, tra le
208D.P.R. 6 febbraio 1981, n. 66, pubblicato nel supplemento ordinario alla G.U. n. 74 del 16 marzo 1981.
209Vedi l’art. 1, n.1, del D.P.R. n. 66/1981. Si tratta di un’importante novità poiché si comincia a parlare di protezione civile non solo come soccorso, ma anche come previsione e prevenzione.
210Il regolamento d’esecuzione della Legge n. 996 del 1970 individua per la prima volta gli organi ordinari (Ministro dell’Interno, Prefetto, Commissario di Governo nella Regione, Sindaco) e straordinari di protezione civile (Commissario straordinario), e ne disciplina le rispettive competenze. Sono gli organi statali, Prefetto e Commissario di Governo, a svolgere il ruolo più importante nella gestione dell’emergenza.
211Vediart. 20. 212Vedi art. 3 e 16. 213Vedi art. 32. 214Vedi art. 34.
157
quali vengono ricomprese anche gli avvertimenti alla popolazione215.
La legge n. 996/1970 e il D.P.R n. 66/1981 hanno, in questo modo, delineato un sistema fortemente centralizzato, attribuendo un ruolo predominante al Ministro dell’Interno e ai Prefetti, ai quali viene affidata la direzione unitaria dei servizi di soccorso ed il coordinamento di tutte le amministrazioni coinvolte216.
Successivamente, con il D.l. 22 febbraio 1982 n. 57217 viene
formalizzata la figura del Ministro per il Coordinamento della Protezione Civile, una sorta di “commissario permanente” pronto ad intervenire in caso di emergenza.
Il Ministro per il Coordinamento della Protezione Civile si avvale nelle esercizio delle sue funzioni del Dipartimento della Protezione Civile, istituito sempre nel 1982 nell’ambito della Presidenza del Consiglio218.
Nello specifico, il Dipartimento della Protezione Civile raccoglie informazioni e dati in materia di previsione e
215Vedi art. 36.
216Vedi, GANDINI, MONTAGNI, op. cit., p. 33 e ss.
217DECRETO-LEGGE 27 febbraio 1982, n. 57, Disciplina per la
gestione stralcio dell’attività del commissario per le zone terremotate della Campania e della Basilicata. (GU Serie Generale n.59 del 2-3- 1982). Decreto-Legge convertito con modificazioni dalla L. 29 aprile 1982, n. 187, in G.U. 30 aprile 1982, n.118. I poteri del Ministro venivano successivamente incrementati per mezzo della legge 23 dicembre 1982, n. 938.(Pubblicata nella G.U. del 29 dicembre 1982 n. 356)
218 Istituito con Ordine di Servizio del 29 aprile 1982. Vedi: GANDINI, MONTAGNI, La Protezione civile. Profili costituzionali e amministrativi, riflessi penali, Milano, Giuffrè, 2007, p. 34.
158
prevenzione delle emergenze, predispone l’attuazione dei piani nazionali e territoriali di protezione civile, organizza il coordinamento e la direzione dei servizi di soccorso, promuove le iniziative di volontariato e coordina la pianificazione d’emergenza, ai fini della difesa civile.
Viene alla luce, in sostanza, una nuova coscienza di Protezione Civile, in funzione della necessità di dare incisivo risalto alla previsione e prevenzione delle emergenze, all'organizzazione dei soccorsi e al ripristino della normalità.