Il Servizio Nazionale di Protezione Civile.

Un cambiamento decisivo si deve alla Legge del 24 febbraio 1992, n. 225219_{, la quale istituisce il Servizio Nazionale di}

Protezione Civile in Italia, con l’importante compito di “tutelare l’integrità della vita, i beni, gli insediamenti e l’ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi e altri eventi calamitosi”. Con la legge del 24 febbraio 1992, n. 225, la struttura della protezione civile viene profondamente riorganizzata.

La nuova protezione civile viene, infatti, configurata come “Servizio Nazionale”, come sistema coordinato di

219Legge n. 225 del 24 febbraio 1992: istituzione del Servizio Nazionale della Protezione Civile, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 64 del 17 marzo 1992.

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competenze220 _{al quale concorrono le amministrazioni dello}

Stato, le Regioni, le Province, i Comuni e gli altri enti locali, gli enti pubblici, nazionali e territoriali, nonché ogni altra istituzione ed organizzazione, anche privata, interessata221_.

La legge n. 225/1992 modifica il modello delineato dalla legge n. 996/1970222_{, provvedendo non solo a definire e}

descrivere le fattispecie in presenza delle quali l’attività di protezione civile può essere esercitata ma anche attribuendo tali competenze a determinati soggetti componenti l’organizzazione della protezione civile.

Alle categorie delle calamità naturali o delle catastrofi viene, inoltre, aggiunto quello degli “altri eventi calamitosi” connessi con l’attività dell’uomo; ed ancora, l’ambito delle attività di protezione civile viene esteso anche a quegli eventi

220 L’abbandono della organizzazione centralizzata in favore di una organizzazione diffusa sul territorio sembrava scaturire anche “dalla attuazione, nel campo dell’organizzazione e dell’attività amministrativa, dello slancio e dell’impegno solidaristico (art. 2 Cost.)”. GIAMPAOLINO, Il servizio nazionale di protezione civile. Commento alla legge 24 febbraio 1992, n. 225, Milano, 1993, p. 3. Di particolare interesse, a questo proposito, le considerazioni svolte nella relazione al disegno di legge AC 878 della IX legislatura, laddove si afferma che la attività di protezione civile “è lasciata, come si conviene ad una società pluralista e ad una amministrazione partecipativa, alla cura di più organi e di varie autorità nonché degli stessi privati cittadini che, attualmente, in varie guise vi provvedono”. 221 Sulle caratteristiche tipiche del “Servizio nazionale”, si veda S. CASSESE, Le trasformazioni dell’organizzazione amministrativa, Riv. trim. dir. pubbl., 1985, p. 380.

222 Nel modello delineato dalla legge n. 996/1970, la definizione di evento aveva solo la funzione di legittimazione dell’intervento e non di distribuzione delle competenze.

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che, per intensità ed estensione, richiedono per essere fronteggiati mezzi e poteri straordinari223_.

La distinzione tra i tre tipi di eventi delineati dall’art. 2 della legge n. 225/1992 non appare fondata sulla pericolosità dell’evento quanto, piuttosto, sul modulo organizzativo previsto per affrontarlo224_{. Quindi, ai fini della qualificazione}

dell’evento concreto, risulta decisivo il criterio di disponibilità dei mezzi necessari per fronteggiare tali eventi. Per cui, l’art. 2 della legge n. 225/1992, costituisce una concreta applicazione del principio di adeguatezza, inteso come idoneità dell’amministrazione a garantire, anche in forma associata con altri enti, l’esercizio delle funzioni; idoneità che si traduce nella disponibilità di uomini, mezzi e strutture sufficienti per assicurare la gestione della protezione civile225_.

La legge 225/92 provvede, inoltre, ad indicare le attività di protezione civile, ovvero quelle attività volte alla previsione226 _{e prevenzione}227 _{delle varie ipotesi di rischio, al}

223Art. 2, della legge n. 225/1992

224MEOLI, La protezione civile, in CASSESE (a cura di), Trattato di diritto amministrativo. Diritto amministrativo speciale, Tomo II, Milano, 2000, p. 1610.

225 _{Vedi: GANDINI, MONTAGNI, La Protezione civile. Profili} costituzionali e amministrativi, riflessi penali, Milano, Giuffrè, 2007, p. 58 e ss.

226 La previsione consiste nelle attività dirette allo studio ed alla determinazione delle cause dei fenomeni calamitosi, alla identificazione dei rischi ed alla individuazione delle zone del territorio soggette ai rischi stessi.

227La prevenzione consiste nelle attività volte ad evitare o ridurre al minimo la possibilità che si verifichino danni conseguenti agli eventi di

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soccorso228 _{delle popolazioni sinistrate ed ogni altra attività}

necessaria e diretta a superare l'emergenza229_.

La direzione e il coordinamento delle attività di previsione, prevenzione e soccorso vengono affidate al Presidente del Consiglio dei Ministri o, per sua delega, al Ministro per il coordinamento della protezione civile.

Per lo svolgimento delle finalità del Servizio Nazionale di Protezione Civile, il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro delegato, si avvalgono del Dipartimento della protezione civile230_{; al quale vengono attribuite le funzioni di}

predisporre, sulla base degli indirizzi approvati dal Consiglio dei Ministri e in conformità ai criteri determinati dal Consiglio nazionale della protezione civile231_{, i programmi}

nazionali di previsione e prevenzione in relazione alle varie ipotesi di rischio, i programmi nazionali di soccorso ed i piani per l'attuazione delle conseguenti misure di emergenza232_.

cui all'articolo 2 della legge n. 225/1992 anche sulla base delle conoscenze acquisite per effetto delle attività di previsione.

228 Il soccorso consiste nell’attuazione degli interventi diretti ad assicurare alle popolazioni colpite dagli eventi ogni forma di prima assistenza

229Il superamento dell'emergenza consiste unicamente nell'attuazione, coordinata con gli organi istituzionali competenti, delle iniziative necessarie e indilazionabili volte a rimuovere gli ostacoli alla ripresa delle normali condizioni di vita.

230Il Dipartimento della protezione civile, è stato istituito nell'ambito della Presidenza del Consiglio dei ministri, ai sensi dell'articolo 21 della legge 23 agosto 1988, n. 400.

231Vedi l'articolo 8 della legge n. 225/1992. 232Vedi l'articolo 4, della legge n. 225/1992.

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Oltre a dettare una compiuta disciplina dello stato di emergenza e del connesso potere di ordinanza233_{, la legge n.}

225/1992 provvede, poi, a stabilire le componenti e le strutture operative del servizio nazionale di protezione civile. L’art. 6 della legge n. 225/1992 distingue i soggetti componenti dai soggetti concorrenti del servizio nazionale della protezione civile.

Fanno parte della prima categoria, in quanto membri stabili e indefettibili del servizio, le amministrazioni dello Stato, le Regioni234_{, le Province}235_{, i Comuni}236 _{e le Comunità}

montane. Nella seconda categoria, poiché il loro apporto è

233Vedi l'articolo 5 e 14, comma 3, della legge n. 225/1992, relativo ai poteri del prefetto.

234Ai sensi dell'articolo 12, della legge n. 225/1992, “Le regioni - fatte salve le competenze legislative ed i poteri amministrativi delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano in materia di enti locali, di servizi antincendi e di assistenza e soccorso alle popolazioni colpite da calamità, previsti dai rispettivi statuti e dalle relative norme di attuazione - partecipano all'organizzazione e all'attuazione delle attività di protezione civile indicate nell’articolo 3, assicurando, nei limiti delle competenze proprie o delegate dallo Stato e nel rispetto dei principi stabiliti dalla presente legge, lo svolgimento delle attività di protezione civile.

235L'articolo 12, della legge n. 225/1992 ha stabilito che: “Le province, sulla base delle competenze ad esse attribuite dagli articoli 14 e 15 della legge 8 giugno 1990, n. 142, partecipano all'organizzazione ed all'attuazione del Servizio nazionale della protezione civile, assicurando lo svolgimento dei compiti relativi alla rilevazione, alla raccolta ed alla elaborazione dei dati interessanti la protezione civile, alla predisposizione di programmi provinciali di previsione e prevenzione e alla loro realizzazione, in armonia con i programmi nazionali e regionali.

236L’articolo 15 della legge n. 225/1992 ha stabilito che: “Nell'ambito del quadro ordinamentale di cui alla legge 8 giugno 1990, n. 142, in materia di autonomie locali, ogni comune può dotarsi di una struttura di protezione civile.

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solo eventuale, rientrano invece gli enti pubblici, gli istituti ed i gruppi di ricerca scientifica con finalità di protezione civile, nonché ogni altra istituzione ed organizzazione anche privata. All’attività di protezione civile possono poi concorrere i cittadini ed i gruppi associati di volontariato civile, nonché gli ordini ed i collegi professionali.

Le strutture operative del Servizio nazionale della protezione civile sono, invece, costituite dal Corpo nazionale dei vigili del fuoco, quale componente fondamentale della protezione civile; dalle Forze armate; dalle Forze di polizia; dal Corpo forestale dello Stato; dai Servizi tecnici nazionali; dai gruppi nazionali di ricerca scientifica, l'Istituto nazionale di geofisica ed altre istituzioni di ricerca; dalla Croce rossa italiana; dalle strutture del Servizio sanitario nazionale; dalle organizzazioni di volontariato; ed, infine, dal Corpo nazionale soccorso alpino-CNSA (CAI)237_{. Alle strutture operative del servizio,}

vengono attribuiti compiti esecutivi, di attuazione delle attività disposte dai componenti/concorrenti.

Inoltre, tra le strutture, meritano particolare attenzione le organizzazioni di volontariato e i servizi tecnici nazionali. L’art. 18 della suddetta legge detta disposizioni generali in materia di volontariato, attribuendo al servizio nazionale il compito di assicurare la più ampia partecipazione dei cittadini alle attività di protezione civile, favorendo lo sviluppo di una vera e propria coscienza di protezione civile. Per cui, a tale

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scopo, il Servizio provvede anche a riconoscere e stimolare le iniziative di volontariato civile e ne assicura il coordinamento. I servizi tecnici nazionali238 _{sono, invece, strutture operative}

di supporto e consulenza. Tra le funzioni attribuite a tali servizi vengono in considerazione lo svolgimento dell’attività conoscitiva del territorio, dell’ambiente e delle loro trasformazioni e la realizzazione e la gestione di un sistema informativo unico e di una rete nazionale integrati di rilevamento e sorveglianza; si crea in questo modo una sinergia tra difesa del suolo e protezione civile, soprattutto con riferimento alle attività di previsione e prevenzione dei rischi.

Nel sistema di protezione civile si possono, quindi, distinguere due livelli: quello centrale e quello periferico. A livello centrale vengono istituiti presso il Dipartimento della protezione civile, il Consiglio nazionale della protezione civile239_{, la Commissione nazionale per la previsione e la}

prevenzione dei grandi rischi240 _{ed il Comitato operativo della}

protezione civile241_{. A livello periferico viene confermata la}

238Previsti dall’art. 9 della legge 18 maggio 1989, n. 183 “Norme per il riassetto organizzativo e funzionale delle difesa del suolo”, pubblicata nella G.U. n. 120 del 25 maggio 1989.

239Art. 8 della legge n. 225/1992, con funzione di determinare i criteri di massima in ordine ai programmi di previsione e prevenzione delle calamità e dei piani di emergenza e di soccorso.

240Art. 9 della legge n. 225/1992, con funzione di organo consultivo e propositivo del servizio nazionale di protezione civile su tutte le attività volte alla previsione e prevenzione delle varie ipotesi di rischio.

241 Art. 10 della legge n. 225/1992, con funzione di assicurare la direzione unitaria ed il coordinamento delle attività di emergenza. Di particolare rilievo, la funzione di coordinamento, in un quadro unitario, degli interventi di tutte le amministrazioni ed enti interessati al soccorso.

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diarchia prefetto-sindaco, già tratteggiata dal sistema previgente242_{; anche se la legge n. 225/1992 provvede, poi, ad}

ampliare i poteri di quest’ultimo, attribuendogli la direzione e il coordinamento dei servizi di soccorso e di emergenza per quegli eventi che possono essere fronteggiati con mezzi a disposizione del Comune243_.

Il sistema non si limita al solo soccorso e all’assistenza alla popolazione, ma si occupa anche di definire le cause delle calamità naturali, individuare i rischi presenti sul territorio e di mettere in campo tutte le azioni necessarie ad evitare o ridurre al minimo i danni che le calamità naturali possono provocare.244

La legge n. 225/1992 sembra, quindi, trovare il proprio fondamento in due esigenze fondamentali, ovvero la necessità di evitare il disordine, l’accavallamento e la dispersione degli interventi, che in passato hanno inciso in modo negativo sulla efficacia e sulla prontezza dei soccorsi e l’esigenza di assicurare l’estensione dei compiti della protezione civile alla previsione e alla prevenzione degli eventi calamitosi245_.

242A differenza del sistema previsto dalla legge n. 996/1970 e dal d.p.r. n. 66/1981, al Sindaco non era riconosciuto solo il potere di provvedere agli interventi immediati, nel caso di emergenza.

243Vedi l'articolo 15, comma 2, della legge n. 225/1992. 244Vedi l'articolo 3, della legge n. 225/1992.

245 In questi termini, Corte cost. n. 418/1992. Si tratta della prima sentenza della Corte che ha per oggetto la legittimità costituzionale di talune disposizioni della legge n. 225/1992. Sulla portata innovativa della legge n. 225/1992, con riferimento alle attività di previsione si veda anche GIAMPAOLINO, Il servizio nazionale di protezione civile. Commento alla legge 24 febbraio 1992, n. 225, Milano, 1993, p. 42.

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4. La ripartizione delle competenze tra Stato ed enti