Il Meccanismo unionale di Protezione Civile.

Al fine di potenziare la reazione dell’UE alle catastrofi secondo le priorità indicate dall’art. 196 TFUE, il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea hanno adottato, sulla scorta della nuova base giuridica, la Decisione 1313/2013/UE64 _{sul nuovo Meccanismo unionale di}

protezione civile, la quale ha sostituito la Decisione 2007/779 sul CPM e la Decisione 2007/162 sullo strumento finanziario per la protezione civile, per anni perno del sistema europeo di protezione civile65_.

62Vedi SILVESTRI, op. cit., p. 1490. 63GESTRI, op. cit., p. 13.

64 Decisione 1313/2013/UE del 13 dicembre 2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, su un meccanismo unionale di protezione civile, in GUUE L 347, del 20 dicembre 2013, p. 924 e ss.

85

Occorre sin da subito precisare che la normativa di base delineata dalla Decisione 1313/2013 è stata, poi, integrata nel 2014 mediante l’adozione da parte della Commissione di una Decisione di esecuzione66_{, alla stregua del meccanismo}

contemplato all’art. 291 TFUE e in virtù del conferimento di competenza ex art. 32 della Decisione 1313/2013.

In armonia con l’ampia portata dell’art 196 TFUE, la Decisione 1313/2013 mira allo sviluppo di un approccio integrato alla gestione dei disastri, che includa misure di prevenzione, preparazione e risposta.

L’obiettivo del Meccanismo unionale di protezione civile è, infatti, quello di rafforzare la cooperazione tra l’Unione e gli Stati membri e facilitare il coordinamento nel settore della protezione civile al fine di migliorare l’efficacia dei sistemi di prevenzione, preparazione e risposta alle catastrofi naturali e provocate dall’uomo. Inoltre, mira a garantire la protezione delle persone, ma anche dell’ambiente e dei beni, compreso il patrimonio culturale, da ogni tipo di catastrofi naturali o provocate dall’uomo, tra cui le conseguenze del terrorismo, le catastrofi tecnologiche, radiologiche o ambientali, l’inquinamento marino e le emergenze sanitarie gravi che si verificano all’interno e al di fuori dell’Unione67_.

66 Decisione 2014/762/UE di esecuzione della Commissione del 16 ottobre 2014 recante modalità di esecuzione della Decisione n. 1313/2013/EU del Parlamento europeo e del Consiglio su un meccanismo unionale di protezione civile e che abroga le decisioni 2004/277/CE, Euratom e 2007/606/CE, Euratom, in GUUE L 320, del 6 novembre 2014, p. 1 e ss.

86

Ai sensi dell’art. 4 della presente Decisione, occorre precisare che per “catastrofe” si intende qualsiasi situazione che abbia o possa avere conseguenze gravi sulle persone, l’ambiente o i beni, compreso il patrimonio culturale; dunque la Decisione 1313/2013, in concordanza con l’art. 196 TFUE, adotta un’impostazione ampia in materia, comprendendo non solo i disastri naturali ma anche le calamità provocate dall’uomo68_;

inoltre, si può trattare sia di eventi provocati intenzionalmente quanto di eventi derivanti da negligenza o da cause al di là del controllo umano. Sul punto, sostanzialmente, la Decisione 1313/2013 riprende la definizione di cui alla Decisione 2007/779, introducendo alcuni miglioramenti sul piano della forma e della coerenza sistematica69_.

Per quanto riguarda, invece, l’ambito di applicazione, l’art. 2 ha stabilito che la presente Decisione si applica alla cooperazione nel settore della protezione civile.

Tale cooperazione comprende:

a) le azioni di prevenzione e preparazione all’interno e anche al di fuori dell’Unione;

68GESTRI, “La risposta alle catastrofi nell’Unione europea: protezione civile e clausola di solidarietà, in GESTRI (a cura di), Disastri, protezione civile e diritto: nuove prospettive nell’Unione europea e in ambito penale, Milano, Giuffrè, 2016, p. 18.

69 Ai sensi della Decisione 2001/792, il CPM trovava letteralmente applicazione “in caso di emergenza grave, ovvero catastrofi naturali, tecnologiche, radiologiche o ambientali, che si verifichino all’interno o all’esterno della Comunità compreso l’inquinamento marino dovute a cause accidentali”. Da notare, l’assenza di un riferimento alle conseguenze di atti di terrorismo. Quanto all’inclusione anche di questi ultimi nel meccanismo comunitario si era peraltro delineato un consenso tra gli Stati membri.

87

b) le azioni di assistenza in risposta alle conseguenze negative immediate di una catastrofe, all’interno e al di fuori dell’Unione a seguito di una richiesta di assistenza presentata mediante il meccanismo.

La presente Decisione tiene conto delle esigenze specifiche delle Regioni isolate, ultraperiferiche o di altre Regioni o isole dell’Unione in termini di prevenzione, preparazione e risposta alle catastrofi e delle esigenze specifiche dei paesi e dei territori d’Oltremare nella risposta alle catastrofi.

Il nuovo Meccanismo, quindi, sostiene, integra e facilita il coordinamento dell’azione degli Stati membri per:

a) conseguire un livello elevato di protezione contro le catastrofi prevenendone o riducendone gli effetti potenziali, promuovendo una cultura di prevenzione e migliorando la cooperazione tra la protezione civile e gli altri servizi competenti;

b) migliorare la preparazione a livello di Stato membro e dell’Unione in risposta alle catastrofi;

c) facilitare una risposta rapida ed efficace in caso di catastrofi in atto o imminenti;

d) rafforzare la consapevolezza e la preparazione dei cittadini nei confronti delle catastrofi70_.

Il Capo II della nuova Decisione 1313/2013 è dedicato alla prevenzione, ovvero alle azioni intese a ridurre i rischi o a

88

mitigare gli effetti negativi di una catastrofe per le persone, l'ambiente e i beni, compreso il patrimonio culturale71_.

In particolare, per conseguire gli obiettivi e condurre le azioni di prevenzione, ai sensi dell’art. 5 della Decisione 1313/2013, vengono affidati alla Commissione compiti di sostegno e promozione delle attività di valutazione e mappatura dei rischi e di gestione degli stessi da parte degli Stati membri, mediante la condivisione di buone prassi e facilitando l’accesso alle conoscenze e competenze specifiche su questioni di comune interesse. La Commissione, inoltre, elabora e aggiorna una panoramica e una mappatura dei rischi di catastrofi cui può essere esposta l’Unione.

Gli Stati membri, in base all’art. 6 della nuova Decisione, sono tenuti ad effettuare valutazioni del rischio a livello nazionale o al livello subnazionale e a mettere a disposizione della Commissione una sintesi degli stessi nonché ad elaborare e fornire alla Commissione una valutazione su base triennale della rispettiva capacità di gestione dei rischi a livello nazionale o al livello subnazionale. La condivisione di informazioni tra gli Stati membri e tra questi e la Commissione incontra un limite nel principio di cui all’art. 346 TFUE, per il quale nessuno Stato membro è tenuto a fornire informazioni la cui divulgazione sia dallo stesso considerata contraria agli interessi essenziali della propria sicurezza72_{. Inoltre, la mancata elaborazione e comunicazione}

71Art. 4, della Decisione 1313/2013.

89

nei termini di tali valutazioni potrebbe portare all’avvio di procedure di infrazione contro gli Stati membri73_.

Occorre anche notare che, la valutazione delle capacità di gestione del rischio ad opera degli Stati dovrà avvenire sulla base di linee guida comuni elaborate dalla Commissione, di concerto con gli Stati membri, con indicazioni su contenuto, metodologia e struttura delle valutazioni; si tratta di un aspetto essenziale, dato che le valutazioni svolte dai singoli Stati risultano spesso di difficile comparazione, a causa della diversità di metodi e parametri utilizzati74_.

La Decisione prevede, inoltre, che le autorità competenti degli Stati membri partecipano, su base volontaria, a un esame inter pares della valutazione della capacità di gestione dei rischi75_.

Per quanto riguarda, invece, la preparazione76 _{ai disastri, la}

Decisione 1313/2013 ha previsto l’istituzione di un Centro di coordinamento della risposta alle emergenze (ERCC). L'ERCC garantisce la capacità operativa 24 ore su 24, sette giorni su sette ed è al servizio degli Stati membri e della Commissione nel perseguimento degli obiettivi del

73CRESPI, “Art. 196”, in POCAR, BARUFFI (a cura di), Commentario Breve ai Trattati dell’Unione europea, II ed., Padova, 2014, p. 1131. 74GESTRI, “La risposta alle catastrofi nell’Unione europea: protezione civile e clausola di solidarietà, in GESTRI (a cura di), Disastri, protezione civile e diritto: nuove prospettive nell’Unione europea e in ambito penale, Milano, Giuffrè, 2016, p. 21.

75Decisione 1313/2013, art. 6, lett. d).

76 _{La preparazione è definita dall’art. 4 della Decisione 1313/2013 come} lo “stato di prontezza e capacità di mezzi umani e materiali, strutture, comunità e organizzazioni ottenuto da un'attività condotta in anticipo, in virtù del quale è possibile garantire una risposta rapida ed efficace a una catastrofe”.

90

meccanismo unionale. Si tratta, quindi, di un elemento essenziale del meccanismo unionale di protezione civile, situato a Bruxelles e gestito dalla Commissione.

L’ERCC agisce in stretto collegamento con i punti di contatto nazionali degli Stati membri, che quest’ultimi sono tenuti a designare e a rendere parimenti disponibili 24 ore su 24, sette giorni su sette77_{. Inoltre, l’ERCC raccoglie, analizza e}

diffonde informazioni agli Stati partecipanti e più in generale ai soggetti interessati, sia nel quadro di situazioni di emergenza che in via ordinaria78_.

Ai sensi dell’art. 8 della nuova Decisione, la Commissione ha il compito di svolgere diverse azioni di preparazione; in particolare, gestisce l'ERCC ed un sistema comune di comunicazione e di informazione in caso di emergenza (CECIS)79_{, che assicura la comunicazione e lo scambio di}

informazioni tra l'ERCC e i punti di contatto degli Stati membri. Mediante tale sistema, considerato anch’esso un elemento essenziale del meccanismo unionale, sono trasmesse le richieste di assistenza dello Stato vittima di una catastrofe cosi come le offerte di assistenza da parte degli altri

77 Vedi l’art. 3 della Decisione 2014/762/UE di esecuzione della Commissione.

78In tale contesto si colloca la diffusione di messaggi di allerta rapida riguardo ai disastri naturali e la pubblicazione di continui aggiornamenti riguardo alle emergenze in corso e agli interventi del meccanismo unionale.

79 Si tratta di una piattaforma informatica, gestita dall’ERCC, che permette un dialogo immediato ed efficace tra l’ERCC e i punti di contatto degli Stati membri, garantendo uno scambio di informazioni autenticate in via riservata. Vedi anche, gli art. 4 e 9 della Decisione di 2014/762/UE di esecuzione della Commissione.

91

Stati. Nel sistema sono, anche, inserite le informazioni rilevanti riguardo alla gestione di una data emergenza80_.

La Commissione contribuisce, poi, allo sviluppo e alla migliore integrazione di sistemi transnazionali di rilevamento, allerta rapida e allarme di interesse europeo per consentire una risposta rapida, nonché per promuovere l'interconnessione tra sistemi nazionali di allerta rapida e di allarme e il loro collegamento con l'ERCC e il CECIS. Tali sistemi tengono conto e si basano sulle fonti e sui sistemi di informazione, monitoraggio e rilevamento esistenti e futuri; predispone e gestisce la capacità di mobilitare e inviare squadre di esperti incaricate di: a) valutare le necessità che possono eventualmente essere soddisfatte nell'ambito del meccanismo unionale nello Stato che chiede assistenza; b) facilitare, se necessario, il coordinamento sul posto dell'assistenza fornita in risposta alle catastrofi e relazionarsi con le competenti autorità dello Stato che chiede assistenza; c) fornire consulenza allo Stato richiedente sulle azioni di prevenzione, preparazione o risposta.

La Commissione, ancora, predispone e mantiene la capacità di fornire supporto logistico alle suddette squadre di esperti; sviluppa e mantiene una rete di esperti formati provenienti dagli Stati membri che, con breve preavviso, possano rendersi disponibili per assistere l'ERCC nel monitoraggio, nelle

80GESTRI, “La risposta alle catastrofi nell’Unione europea: protezione civile e clausola di solidarietà, in GESTRI (a cura di), Disastri, protezione civile e diritto: nuove prospettive nell’Unione europea e in ambito penale, Milano, Giuffrè, 2016, p. 22 e ss.

92

azioni di informazione e nella facilitazione del coordinamento; facilita il coordinamento del preposizionamento da parte degli Stati membri dei mezzi di risposta alle catastrofi all'interno dell'Unione; sostiene gli sforzi intesi a migliorare l'interoperabilità dei moduli e di altri mezzi di risposta, tenendo conto delle migliori prassi a livello degli Stati membri e a livello internazionale; adotta, nei limiti delle sue competenze, le misure necessarie per facilitare il supporto della nazione ospitante, anche tramite l'elaborazione e l'aggiornamento, in cooperazione con gli Stati membri, di linee guida sul supporto della nazione ospitante basati sull'esperienza operativa; sostiene l'istituzione di programmi di valutazione volontaria inter pares delle strategie di preparazione degli Stati membri, sulla base di criteri predefiniti che consentano di formulare raccomandazioni per rafforzare il livello di preparazione dell'Unione; e in stretta consultazione con gli Stati membri, intraprende altre necessarie azioni di preparazione complementari e di supporto al fine di migliorare la preparazione a livello di Stato membro e dell’Unione in risposta alle catastrofi81_.

Per quanto riguarda, invece, le azioni di preparazione degli Stati membri, l’art. 9 della Decisione 1313/2013 ha previsto, nello specifico, che gli Stati membri si adoperano, su base volontaria, per costituire moduli, in particolare al fine di rispondere alle necessità prioritarie di intervento o di supporto

81Decisione 1313/2013, art. 8.

93

nell'ambito del meccanismo unionale. Il modulo consiste in un insieme di mezzi degli Stati membri predefinito in base allo svolgimento di specifici compiti82_.

I moduli sono costituiti dalle risorse di uno o più Stati membri e sono in grado di svolgere compiti predefiniti nei settori d'intervento conformemente alle linee guida internazionalmente riconosciute; pertanto, sono idonei ad essere inviati in tempi molto brevi in seguito a una richiesta di assistenza inoltrata tramite l'ERCC e ad operare in modo autosufficiente e autonomo per un periodo di tempo determinato (generalmente almeno 96 ore)83_{. Inoltre, i moduli}

sono interoperabili con altri moduli; svolgono formazioni e esercitazioni per garantire il requisito di interoperabilità; sono posti sotto l'autorità di una persona responsabile del funzionamento di moduli; e sono in grado di cooperare con altri organi dell'Unione e/o istituzioni internazionali, in particolare le Nazioni Unite, se del caso.

È anche prevista la costituzione, mediante le risorse di uno o più Stati membri, di “squadre di supporto e assistenza tecnica” (TAST); queste hanno il compito di fornire supporto e assistenza tecnica ai moduli di protezione civile o ad altre

82 Precisamente, secondo la definizione dell’art. 4 della Decisione 1313/2013, per "modulo" si intende un “insieme autosufficiente e autonomo di mezzi degli Stati membri predefinito in base ai compiti e alle necessità o una squadra mobile operativa degli Stati membri costituita da un insieme di mezzi umani e materiali, che si può descrivere in termini di capacità di intervento o di compiti che è in grado di svolgere”. L’Allegato II della Decisione di esecuzione individua 17 tipologie di moduli.

94

unità, in materia di gestione amministrativa, di telecomunicazioni, di sussistenza e di trasporto in loco84_.

Sempre in base all’art. 9, gli Stati membri individuano in anticipo, su base volontaria, gli esperti che potrebbero essere impiegati in missioni europee.

Inoltre, gli Stati membri, dopo aver individuato gli esperti, i moduli e gli altri mezzi di risposta che essi mettono a disposizione per l'assistenza tramite il meccanismo unionale, sono tenuti alla loro registrazione nella banca dati del CECIS85_.

La Commissione e gli Stati membri, infine, collaborano per migliorare la pianificazione delle operazioni di risposta alle catastrofi nell'ambito del meccanismo unionale, anche tramite l'elaborazione di scenari di risposta alle catastrofi, la mappatura delle risorse e l'elaborazione di piani per la mobilitazione dei mezzi di risposta.

Ed ancora, nel pianificare le operazioni di risposta a crisi umanitarie al di fuori dell'Unione, la Commissione e gli Stati membri individuano e favoriscono le sinergie tra l'assistenza di protezione civile e i finanziamenti destinati agli aiuti umanitari erogati dall'Unione e dagli Stati membri86_.

84GESTRI, “La risposta alle catastrofi nell’Unione europea: protezione civile e clausola di solidarietà, in GESTRI (a cura di), Disastri, protezione civile e diritto: nuove prospettive nell’Unione europea e in ambito penale, Milano, Giuffrè, 2016, p. 23.

85Vedi l’art. 10 della Decisione di esecuzione. 86Vedi l’art. 10 della Decisione 1313/2013.

95

3. Lo sviluppo di una Capacità europea di risposta