LA PROTEZIONE CIVILE ITALIANA E IL NUOVO SISTEMA EUROPEO DI PROTEZIONE CIVILE.
5. Segue: la riforma del Titolo V della Costituzione.
Il sistema delle fonti di produzione del diritto della protezione civile subisce una radicale innovazione per effetto della modifica del titolo V della Costituzione, ad opera della legge costituzionale n. 3 del 2001282.
L’art. 1 della legge in esame modifica l’art. 114 Cost.: la prima novità è quella di riconoscere la distinzione tra Repubblica e Stato, ponendo quest’ultimo sullo stesso piano, dal punto di vista istituzionale, di Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni.
La riformulazione del 1° comma ridefinisce la struttura dell’ordinamento repubblicano, poiché inverte il precedente ordine degli enti territoriali indicati ed evidenzia il rilevante ruolo riconosciuto al Comune inteso quale ente di base, più
281 Vedi, GANDINI, MONTAGNI, La protezione civile. Profili costituzionali e amministrativi, riflessi penali, Milano, Giuffrè, 2007, p. 63 e ss.
Secondo MARZUOLI, Il diritto amministrativo dell’emergenza: fonti e poteri, relazione al convegno il diritto amministrativo dell’emergenza, Roma, 6-7 ottobre 2005, la legislazione ha dilatato l’evento tipico della protezione civile: “fino a renderlo sostanzialmente indeterminato, perché troppo rimesso a valutazioni dell’amministrazione, cosicché l’ambito del fenomeno rischia di perdere nettezza di contorni”.
282 Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 "Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione" pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 248 del 24 ottobre 2001.
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vicino ai cittadini, chiamato in via primaria a soddisfare i loro interessi, nel rispetto del principio di sussidiarietà.
Rilevante è la espressa previsione costituzionale delle Città metropolitane283, introdotte dalla Legge n. 142/90 e
successivamente riconfermate e regolamentate dal Testo Unico degli Enti Locali284.
Il 2° comma sancisce l’autonomia statutaria285 degli enti
locali, assoggettandola ai soli principi fissati dalla Costituzione.
Va, tuttavia, osservato che anche nel novellato testo costituzionale spetta al legislatore statale disciplinare le funzioni fondamentali, gli organi di governo e i sistemi elettorali degli enti locali286, mentre la competenza legislativa
283Le città metropolitane sono enti territoriali destinati a soddisfare le esigenze di ampliamento dell’ambito amministrativo di agglomerati in cui i centri periferici si saldano con i Comuni capoluogo dando vita a nuove realtà urbane. Nelle Aree metropolitane (in base all’art. 22 del Testo unico degli enti locali) sono considerate tali le zone comprendenti i Comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli e gli altri Comuni i cui insediamenti abbiano con essi rapporti di stretta integrazione territoriale e in ordine alle attività economiche, ai servizi essenziali alla vita sociale, nonché alle relazioni culturali e alle caratteristiche territoriali. I Comuni che ne fanno parte possono istituire le Città metropolitane come enti locali esponenziali dei rispettivi territori e rappresentativi delle relative comunità.
284Vedi: artt. 23 ss. del D.lgs. n. 267 del 2001.
285 L’art. 114 Cost. riconosce per la prima volta esplicitamente l’autonomia statutaria degli enti locali assoggettandola ai soli principi fissati dalla Costituzione. Si tratta di affermazione potenzialmente rivoluzionaria, se si considera che sotto il vigore delle previgenti disposizioni costituzionali l’autonomia statutaria degli enti locali trovava il suo fondamento implicito nell’art, 128(ora abrogato), ma la sua effettiva disciplina in una legge generale dello Stato (la legge 142/1990, e dopo nel Testo unico del enti locali).
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regionale è destinata a coprire molte materie di interesse locale.
Lo statuto dell’ente locale, quindi, pur soggetto ai soli principi costituzionali, dovrà comunque coordinarsi con la legislazione statale e regionale.
L’art. 2 della legge costituzionale n. 3/2001, introduce il terzo comma dell’art. 116 Cost., prevedendo la possibilità di concedere alle Regioni a statuto ordinario, attraverso la legge dello Stato, quelle forme e condizioni particolari di autonomia, proprie delle Regioni a statuto speciale287 in virtù
delle previsioni del 1° comma dello stesso articolo288. Tale
disposizione si riferisce alle materie espressamente
287Le funzioni, l’organizzazione e l’ordinamento delle Regioni speciali non sono direttamente disciplinati dalla Costituzione, ma da leggi di rango costituzionale, che si propongono come microcostituzioni, in quanto sviluppano, riferendoli e adeguandoli alle diverse realtà regionali, i principi della Costituzione repubblicana garantendo forme e condizioni particolari di autonomia.
288Art. 116, comma 1, Cost., “il Friuli Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Sudtirol e la Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale. Il riconoscimento di forme e condizioni particolari di autonomia a cinque delle Regioni individuate dalla Costituzione è giustificato dalla specificità storica, politica e geografica di ciascuna di esse.
Per la Sicilia e la Sardegna furono le loro spiccate tendenze separatiste e le conseguenti rivendicazioni autonomistiche a rendere necessaria l’instaurazione di forme speciali di amministrazione. Per le restanti Regioni (Friuli Venezia Giulia, Trentino-Alto Adige, Valle d’Aosta), il conferimento di una maggiore autonomia obbediva a differenti presupposti. Infatti la posizione geografica di confine ha favorito in quelle Regioni la presenza di consistenti minoranze linguistiche (slovena nel Friuli Venezia Giulia, tedesca nel Trentino-Alto Adige, francese in Valle d’Aosta), per tutelare le quali si è reso necessario offrire a quelle Regioni larghe autonomie e maggiori possibilità di autogoverno.
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individuate ai commi 2 e 3 dell’art. 117 (ovvero quelle di competenza esclusiva dello Stato e di competenza concorrente Stato-Regioni); inoltre, il nuovo testo dell’art. 116 Cost., introduce ulteriori elementi di differenziazione fra le Regioni, consentendo anche alle Regioni a statuto ordinario di negoziare con lo Stato ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia in alcune materie tassativamente determinate289, c.d. regionalismo differenziato.
L’intervento più importante della riforma è rappresentato dalla nuova formulazione dell’art. 117 Cost., il quale disciplina la distinzione tra potestà legislativa dello Stato e potestà legislativa delle Regioni.
La nuova formulazione ribalta completamente l’impostazione precedente dove erano indicate tassativamente le materie nelle quali le Regioni potevano legiferare, in concorrenza con lo Stato, mentre in tutte le altre vi era potestà legislativa esclusiva dello Stato. Nel nuovo testo sono, infatti, elencate le materie attribuite alla legislazione esclusiva dello Stato290 e
289 L’organizzazione della giustizia di pace, le norme generali sull’istruzione (la disciplina di dettaglio è infatti riservata agli istituti scolastici che godono di autonomia didattica e organizzativa), la tutela dell’ambiente, dell’economia e dei beni culturali, tutte le materie di legislazione concorrente. La Regione che prende l’iniziativa assume il parere obbligatorio ma non vincolante degli enti locali, nel rispetto dei principi dell’autonomia finanziaria di cui all’art 119 e formula un progetto di legge statale che deve essere approvato dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti sulla base di un’intesa tra Stato e Regione che ne definisca i contenuti.
290Art. 117, comma 2°, Cost. “Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea; b)
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alla legislazione concorrente Stato – Regioni291, mentre si
afferma che spetta alle Regioni la potestà legislativa in
immigrazione; c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose; d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo; g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale; i) cittadinanza, stato civile e anagrafi; l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; n) norme generali sull'istruzione; o) previdenza sociale; p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane; q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale; r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno; s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali”.
291Art. 117, comma 3, Cost. “Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato”.
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riferimento ad ogni materia non espressamente riservata in base ai commi precedenti292.
Per quanto riguarda la potestà regolamentare, il 6° comma dell’art. 117 Cost. provvede a regolarne la distribuzione fra i diversi livelli di governo. Lo Stato potrà emanare regolamenti soltanto nelle materie oggetto di legislazione esclusiva, tranne nei casi in cui decida di delegare tale potere alle Regioni; queste ultime hanno potestà regolamentare in tutte le altre materie, mentre agli enti locali è garantita la disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite293.
Importante è, poi, il riconoscimento alle Regioni della possibilità di entrare a diretto contatto con altri Stati o enti di altri Stati: il 9° comma del nuovo art. 117, prevede che nell’ambito delle loro competenze, le Regioni possono concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato294.
292Art. 117, comma 4, Cost. “Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”.
293 Vedi: La riforma del Titolo V della Costituzione (Analisi delle principali
novità) Dott. Francesco Nesta,
http://www.umbrialex.it/wApprofondimenti/La%20MIA%20riforma%20del %20Titolo%20V%20della%20Costituzione.htm.
294Viene per la prima volta riconosciuto a livello costituzionale il c.d. potere estero delle Regioni, vale a dire la possibilità di stipulare, nelle materie di propria competenza, accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi statali.
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Modificato risulta, anche, l’art. 118 Cost., in tema di funzioni amministrative.
La nuova disposizione attribuisce funzioni amministrative ai Comuni295 salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario,
siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e
295La norma definisce i principi in base ai quali le funzioni e i compiti amministrativi vengono distribuiti fra i diversi livelli di governo. Destinatario di tutte le attribuzioni è tendenzialmente il Comune (il c.d. municipalismo d’esecuzione), l’ente originario più vicino ai cittadini, fatta accezione per le funzioni che richiedono un esercizio unitario a livello sovracomunale, sia esso provinciale, regionale o statale. Gli enti locali sono, invece, titolari di funzioni proprie e di quelle conferite da legge statale o regionale secondo i principi espressi nell’art. 118, comma 1, Cost.
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Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà296,
differenziazione297 ed adeguatezza298.
Si tratta di una delle poche norme del nuovo testo costituzionale che prevede esplicitamente forme di raccordo fra due diversi livelli di governo, quello statale e quello regionale.
In sostanza, la modifica costituzionale operata dalla legge cost. n. 3/2001 introduce un nuovo criterio di riparto delle
296Principio di sussidiarietà: criterio di allocazione delle competenze fra livelli di governo differenti (sussidiarietà verticale) e fra le pubbliche amministrazioni e i soggetti privati (sussidiarietà orizzontale). In base a tale principio la generalità delle competenze e delle funzioni deve essere attribuita alle autorità territorialmente più vicine ai cittadini interessati e affidata ai poteri pubblici soltanto quando individui e formazioni sociali non sono in grado di assolvere ai propri compiti sociali. Il principio di sussidiarietà verticale trova una compiuta espressione nel Trattato della Comunità europea, il cui articolo 5, comma 2 sancisce che “Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono, dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario”.
Nell’ordinamento italiano, il principio di sussidiarietà ha trovato una sua collocazione, a livello di legislazione ordinaria, nell’art. 4 della legge n. 59/1997 per quanto riguarda la sussidiarietà verticale e nella legge n. 265/1999 (adesso T.U. enti locali) per quanto riguarda la sussidiarietà orizzontale.
Nel testo dell’art. 118 Cost. è richiamato sia il principio di sussidiarietà verticale (comma 1) sia quello di sussidiarietà orizzontale ( comma 4). 297 Principio di differenziazione: nell’allocazione delle funzioni si devono tenere nell’opportuno conto le diverse caratteristiche (strutturali, organizzative, demografiche, associative) dei vari livelli di governo. Tramonta il principio di omogeneità della pubblica amministrazione, anche a causa delle possibili variazioni nell’ordinamento delle Regioni e della diversa attuazione del principio di sussidiarietà verticale e orizzontale.
298Principio di adeguatezza: l’amministrazione cui vengono conferiti compiti e funzioni deve essere idonea organizzativamente a garantirne l’esercizio.
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competenze legislative fra Stato e Regioni, attribuendo a quest’ultime la competenza residuale299.
La protezione civile viene qualificata come materia di legislazione concorrente tra Stato e Regioni; ed inoltre, la modifica del sistema delle fonti (art. 117 Cost.) e la modifica del sistema di ripartizione delle funzioni amministrative tra Stato, Regioni ed enti locali (art. 118 Cost.) sembrano aver agito in modo sinergico sul sistema di protezione civile, determinando la nascita di un sistema fondato su moduli regionali o locali300.
Di fatto, il modello costituzionale vigente implica la realizzazione di una pluralità di sistemi regionali di protezione civile, disciplinati per mezzo della legislazione regionale e delle fonti di rango secondario301. Il sistema regionale delle
299Allo Stato non spetta più una generale potestà normativa, bensì un potere legislativo esercitabile in alcune materie tassativamente determinate. In tutti gli altri casi si apre lo spazio d’intervento del legislatore regionale, in concorrenza con il legislatore nazionale o in via esclusiva.
300Secondo Corte cost., sent. 7 ottobre 2002, n. 422, in Giur. cost., 2002: “le norme che definiscono le competenze legislative statali e regionali contenute nel nuovo titolo V della Parte II della Costituzione potranno, di norma, trovare applicazione nel giudizio di costituzionalità promosso dallo Stato contro leggi regionali e dalle Regioni contro leggi statali soltanto in riferimento ad atti di esercizio delle rispettive potestà legislative, successivi alla loro nuova definizione costituzionale”. Si vedano le osservazioni di GRASSO, La Corte salva la continuità dell’ordinamento giuridico (di fonti di grado legislativo), ma indebolisce la forza delle (nuove) norme costituzionali di modifica del Titolo V. Brevi note sulla sentenza 7-18 ottobre 2002, n. 422, in http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/dibattiti/riforma/grasso. html.
301L’art. 117, comma 6, Cost. riconosce a Regioni , Comuni, Provincie e Città metropolitane la potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.
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autonomie locali, disegnato dall’art. 4 del T.u.e.l.302, si
traduce in un sistema regionale di protezione civile. Anche se, la discrezionalità del legislatore regionale, nel dare forma al sistema regionale di protezione civile, non è assoluta; le Regioni dovranno esercitare tale potestà nel rispetto della Costituzione, dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali nonché dei principi fondamentali in materia di protezione civile stabiliti dalla legislazione statale303.
La legge regionale, oltre a ripartire le funzioni amministrative in materia di protezione civile tra le Regioni e gli altri enti locali304, dovrà provvedere all’attribuzione delle competenze
Potestà che consiste nella potestà statutaria ed in quella regolamentare (art. 4, comma 1, legge n. 131/2003). Allo statuto spetta di stabilire i principi di organizzazione e di funzionamento dell’ente, in armonia con la Costituzione e con i principi fondamentali in materia di organizzazione pubblica. Ai regolamenti spetta la disciplina della organizzazione dell’ente e la disciplina dell’organizzazione, dello svolgimento e della gestione delle funzioni delle quali l’ente è titolare, nei limiti stabiliti dalla legislazione statale e regionale.
302 D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”, in S.O. n. 162/L alla G.U. n. 227 del 28 settembre 2000. Art. 4, del T.u.e.l., “Sistema regionale delle autonomie locali”, comma 1, “Ai sensi dell'articolo 117, primo e secondo comma, e dell'articolo 118, primo comma, della Costituzione, le Regioni, ferme restando le funzioni che attengono ad esigenze di carattere unitario nei rispettivi territori, organizzano l'esercizio delle funzioni amministrative a livello locale attraverso i Comuni e le Province”.
303 Quest’ultimo vincolo, in particolare, dovrebbe garantire la coerenza e la compatibilità dei singoli sistemi regionali di protezione civile con il servizio nazionale.
304 Lo statuto e la legge regionale dovranno disciplinare sia il conferimento delle funzioni, sia l’esercizio delle funzioni conferite. Il conferimento dovrà fare salvo un principio generale: l’allocazione di una funzione amministrativa a livello diverso da quello comunale si giustifica in quanto è necessario ad assicurare l’esercizio unitario delle
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in materia di programmazione e pianificazione e delle funzioni operative, ossia di quelle funzioni dirette a dare attuazione ai piani di emergenza o comunque dirette alla direzione e/o al coordinamento dei soccorsi nell’emergenza. Nello specifico, occorre determinare le forme e i modi della partecipazione degli enti locali alla formazione dei piani e dei programmi regionali in materia di protezione civile305; i criteri
e le procedure per gli atti della pianificazione dei Comuni e delle Provincie rilevanti ai fini dell’attuazione dei programmi regionali in materia di protezione civile306; i modi e
procedimenti per la verifica della compatibilità fra gli strumenti di pianificazione degli enti locali ed i programmi regionali307.
Il conferimento delle funzioni dovrà essere accompagnato dall’attribuzione agli enti locali delle risorse umane, finanziarie, organizzative e strumentali in maniera tale da garantire la copertura degli oneri derivanti dall’esercizio delle funzioni e dei compiti trasferiti, nel rispetto dell’autonomia organizzativa e regolamentare degli enti locali308.
funzioni, per motivi di buon andamento, efficienza o efficacia dell’azione amministrativa ovvero per motivi funzionali o economici o per esigenze di programmazione o di omogeneità territoriale (art. 7, comma 1, legge 131/2003).
305Arg. Ex art. 5, comma 3, t.u.e.l. 306Arg. Ex art. 5, comma 4, t.u.e.l. 307Arg. Ex art. 5, comma 5, t.u.e.l. 308Art. 3, comma 3, d.lgs. n. 112/1998.
Vedi: Vedi, GANDINI, MONTAGNI, La protezione civile. Profili costituzionali e amministrativi, riflessi penali, Milano, Giuffrè, 2007, p. 49 e ss.
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Successivamente, anche la legge n. 131 del 2003309 incide
sull’organizzazione della protezione civile, dettando disposizioni di attuazione con riferimento:
-alla potestà normativa degli enti locali310; e
-al conferimento di funzioni amministrative da parte dello Stato e delle Regioni, secondo la disciplina dell’art. 118 Cost.311.
Inoltre, prevede che in ogni Regione a statuto ordinario il Prefetto preposto all’ufficio territoriale del Governo avente sede nel capoluogo della Regione, svolge le funzioni di rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle
309 Legge 5 giugno 2003, n. 131 “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 132 del 10 giugno 2003.
310Art. 4, della legge n. 131/2003, “Attuazione dell’articolo 114, comma 2, e dell’articolo 117, comma 6, della Costituzione in materia di potestà normativa degli enti locali”.
311Art. 7, della legge n. 131/2003, “Attuazione dell’articolo 118 della Costituzione in materia di esercizio delle funzioni amministrative”.
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autonomie312. In sostanza, una funzione di raccordo ed
armonizzazione tra lo Stato, le Regioni e gli altri enti locali313.
Un ulteriore e importante passaggio dal punto di vista normativo è rappresentato dal D.l. del 31 maggio 2005, n. 90314, il quale nel dettare “Disposizioni urgenti in materia di
protezione civile”, procede ad un riordino degli organi centrali del servizio di protezione civile, ultimando l’opera iniziata dal D.lgs. n. 300/1999 e dal D.l n. 343/2001.
A seguito del D.l. del 31 maggio 2005, n. 90, la titolarità della funzione di protezione civile viene espressamente attribuita al Presidente del Consiglio dei Ministri315, fatta salva la
312Art. 10, della legge n. 131/2003, “Rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie”.
Il rappresentante dello Stato, tra gli altri compiti, cura in sede regionale: le attività dirette ad assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione, nonché il raccordo tra le istituzioni dello Stato presenti sul territorio, anche attraverso le conferenze di cui all’articolo 11 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, al fine di garantire la rispondenza dell’azione amministrativa all’interesse generale, il miglioramento della qualità dei servizi resi al cittadino e di favorire e rendere più agevole il rapporto con il sistema delle autonomie; la promozione dell’attuazione delle intese e del coordinamento tra Stato e Regione previsti da leggi statali nelle materie indicate dall’articolo 118, terzo comma, della Costituzione, nonché delle misure di