La previsione di una specifica base giuridica in materia di protezione civile.

La nuova competenza dell’Unione in materia di protezione civile è precisamente declinata nel Titolo XXIII del TFUE, intitolato “protezione civile” e nel relativo articolo 196. Precisamente, l’art. 196 TFUE stabilisce che:

1.L’Unione incoraggia la cooperazione tra gli Stati membri al fine di rafforzare l’efficacia dei sistemi di prevenzione e di protezione dalle calamità naturali o provocate dall’uomo. L’azione dell’Unione è intesa a:

a) sostenere e completare l’azione degli Stati membri a livello nazionale, regionale e locale concernente la prevenzione dei rischi, la preparazione degli attori della

43Vedi BRITISH INSTITUTE OF INTERNATIONAL AND COMPARATIVE LAW, Analysis of law in the European Union pertaining to cross-border disaster relief. Report prepared for the International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, Geneva, 2010, p. 18.

78

protezione civile negli Stati membri e l’intervento in caso di calamità naturali o provocate dall’uomo all’interno dell’Unione;

b) promuovere una cooperazione operativa rapida ed efficace all’interno dell’Unione tra i servizi di protezione civile nazionali;

c) favorire la coerenza delle azioni intraprese a livello internazionale in materia di protezione civile.

2.Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, stabiliscono le misure necessarie per contribuire alla realizzazione degli obiettivi di cui al paragrafo 1, ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri.

Una delle novità introdotte dal Trattato di Lisbona è stata, quindi, la creazione di un’apposita base giuridica per la disciplina comune del settore della protezione civile.

L’art. 196 TFUE sancisce che l’Unione deve incoraggiare azioni concertate tra gli Stati membri, precisando che queste sono destinate ad avere luogo sia a scopi preventivi, quindi prima che un eventuale disastro avvenga, sia a posteriori per far fronte alle devastazioni prodotte dalle calamità44_.

A differenza delle prime Risoluzioni adottate dal Consiglio e della Decisione 2001/79245_{, che limitavano l’intervento}

44Vedi SILVESTRI, “Art. 196”, in CURTI GIALDINO (a cura di), Codice dell’Unione europea, Napoli, 2012, p. 1482 e ss.

45 Decisione del Consiglio 2001/792/CE, in GUCE L 297 del 15 novembre 2001.

79

comune alle sole emergenze naturali, il TFUE, riprendendo la Decisione 2007/77946_{, attribuisce competenza all’UE anche}

per le calamità provocate dall’uomo.

In particolare, rientrano nella nozione di catastrofe antropica gli atti di terrorismo, i disastri tecnologici, radiologici e ambientali, l’inquinamento marino e le emergenze sanitarie gravi47_{. La previsione, poi, copre la cooperazione in materia}

di protezione civile tanto riguardo alle calamità insorte all’interno dell’Unione quanto riguardo a quelle in Paesi terzi48_.

La competenza prevista dall’art. 196 TFUE è, quindi, solo complementare: l’UE può svolgere esclusivamente azioni di sostegno, coordinamento e completamento rispetto agli interventi degli Stati (lett. a-b con riferimento alle catastrofi intra-UE) e delle organizzazioni internazionali (lett. c con riguardo alle emergenze nei paesi terzi), i quali mantengono poteri e piena autonomia decisionale in materia.

Inoltre, il paragrafo 2 dell’art. 196 TFUE, rafforzando il disposto del paragrafo precedente, prevede che l’intervento comune non potrà mai concernere l’adozione di misure

46 Decisione del Consiglio 2007/779/CE, in GUUE L 314, del 1° dicembre 2007.

47CRESPI, “Art. 196”, in POCAR, BARUFFI (a cura di), Commentario Breve ai Trattati dell’Unione europea, II ed., Padova, 2014, p. 1130. 48 Sugli aspetti esterni della cooperazione civile europea, vedi CASOLARI, La dimensione esterna dell’azione dell’Unione europea nella risposta a disastri naturali ed antropici: quale coerenza?, in GESTRI (a cura di), Disastri, protezione civile e diritto: nuove prospettive nell’Unione europea e in ambito penale, Milano, Giuffrè, 2016, p. 63.

80

d’armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari nazionali così da evitare eccessive ingerenze dell’UE in un settore che, volto principalmente alla protezione delle persone, è considerato parte della sicurezza nazionale e quindi prerogativa esclusiva degli Stati, e caratterizzato dall’estrema diversificazione dei sistemi nazionali.

Tale eterogeneità è determinata non solo dalla tipologia di catastrofi alle quali ciascun paese è esposto in funzione della sua collocazione geografica, ma anche dalla struttura dei singoli ordinamenti interni49_{. Anche la ripartizione della}

materia tra i vari livelli di governo all’interno degli Stati membri risulta assai variabile, essendo in molti casi le relative competenze demandate ad enti regionali o locali50_.

Un’altra importante innovazione derivante dalla nuova previsione in materia di protezione civile consiste nel fatto che, ai sensi del paragrafo 2 dell’art. 196 TFUE, le misure necessarie debbono essere adottate secondo la procedura legislativa ordinaria, prevista dall’art. 294 TFUE. Di conseguenza, i relativi atti sono emanati, su proposta della Commissione, con decisione congiunta di Parlamento

49La protezione civile è, ad esempio, gestita dal Ministero dell’interno in Francia, Belgio, Cipro, Paesi Bassi, Grecia, Spagna, Finlandia, Repubblica Ceca, Slovacchia e Austria, da quello della difesa in Irlanda, Svezia, Lituania e Danimarca, direttamente dal Primo Ministro in Gran Bretagna e Italia. Vedi, CRESPI, “Art. 196”, in POCAR, BARUFFI (a cura di), Commentario Breve, cit., p. 1129.

50GESTRI, “La risposta alle catastrofi nell’Unione europea: protezione civile e clausola di solidarietà”, in GESTRI (a cura di), Disastri, protezione civile e diritto: nuove prospettive nell’unione europea e in ambito penale, Milano, Giuffrè, 2016, p. 14.

81

europeo e Consiglio, quest’ultimo deliberando a maggioranza qualificata.

Si tratta di un importante novità rispetto al quadro giuridico previgente, nel quale gli atti di natura generale nella materia erano adottati in base alla clausola di flessibilità, che richiedeva un voto all’unanimità nel Consiglio.

Per cui, la nuova procedura non può che rendere più agevole l’adozione di provvedimenti ai fini dello sviluppo della cooperazione civile europea; ed inoltre, in virtù della stessa, il Parlamento europeo viene ad assumere un peso determinante, poiché esplica il ruolo di co-legislatore.

Occorre precisare che, gli atti adottati in tale materia mediante la descritta procedura risultano avere natura di “atti legislativi”51_.

L’art. 196 TFUE, in realtà, si riferisce genericamente all’adozione di “misure”; per cui, ciò dovrebbe rimettere al legislatore la scelta del tipo di atto da adottare, potendosi configurare in astratto l’emanazione di uno qualsiasi degli atti previsti dall’art. 288 TFUE (regolamenti, direttive o decisioni).

La scelta deve comunque rispettare il principio di sussidiarietà e di proporzionalità52_.

51Vedi l’art. 289, par. 3, TFUE e, in dottrina, ADAM, TIZZANO, op. cit., p. 159.

52 Vedi l’art. 296, par. 1, TFUE. Cfr. in dottrina, AMALFITANO, CONDINANZI, Unione europea: fonti, adattamento e rapporti tra ordinamenti, Torino, 2015, p. 46.

82

Occorre, a tal proposito, ricordare che l’art. 196 TFUE esclude l’adozione nella materia di misure di armonizzazione; per cui questo dovrebbe limitare la possibilità di adozione, in riferimento alla materia della cooperazione civile, di regolamenti e direttive, dato che tali atti risultano volti, prevalentemente, all’uniformazione (regolamenti) e all’armonizzazione (direttive) delle normative statali; con la conseguenza che dovrebbe essere la Decisione lo strumento vincolante utilizzato a titolo principale dalle istituzioni europee per definire le azioni in materia di protezione civile53_.

L’art. 196 TFUE, inoltre, fa espresso riferimento alle diverse fasi, nel processo di gestione dei rischi, della prevenzione, della preparazione e dell’intervento o risposta in caso di calamità naturali o provocate dall’uomo.

L’importanza della prevenzione delle catastrofi54_{, quale}

strumento per salvare vite umane e ridurre i costi di ripristino delle condizioni di vita antecedenti le emergenze, era stata già in precedenza percepita dalle istituzioni dell’UE55_.

Nonostante ciò, la maggior parte degli strumenti predisposti dall’Europa ha affrontato per lo più aspetti diversi connessi a preparazione, risposta o ripristino in caso di calamità,

53GESTRI, op. cit., p. 15 e 16.

54Vedi al riguardo, CRESPI, op. cit., p. 1131.

55 _{La Risoluzione adottata dal Consiglio il 31 ottobre 1994 poneva} l’accento sull’opportunità di dedicare azioni specifiche a questa fase del ciclo di gestione delle crisi e il 1° programma d’azione biennale in materia di protezione civile, nel fissare i criteri guida per la selezione delle attività degne di finanziamento, aveva individuato quelle relative allo studio delle cause delle catastrofi, perno del settore della prevenzione, tra le azioni meritevoli.

83

rivenendosi misure preventive solo in iniziative specifiche riguardanti alluvioni56_{, disastri tecnologici}57 _{e sversamenti di}

petrolio58_.

In effetti, pur se le istituzioni avevano da tempo sottolineato l’importanza dell’adozione di misure preventive, la portata di quelle adottate sul piano europeo risultava limitata.

Un nuovo accento sulla necessità di affrontare la prevenzione delle catastrofi a livello dell’Unione era venuto in particolare dalla Comunicazione della Commissione del 23 febbraio 2009 “Un approccio comunitario alla prevenzione delle catastrofi naturali e di origine umana”59_{, cui hanno fatto}

seguito le conclusioni del Consiglio, del 30 novembre 2009, relative a un quadro comunitario sulla prevenzione delle catastrofi all’interno dell’Unione60_.

Avvalendosi delle nuove competenze risultanti dal Trattato di Lisbona, la Commissione ha, inoltre, pubblicato nel 2010 la Comunicazione “Potenziare la reazione europea alle catastrofi: il ruolo della protezione civile e l’assistenza umanitaria”61_{, la quale ha avviato una revisione del quadro}

normativo esistente. La Commissione auspica, infatti, che la protezione civile e il settore dell’umanitario operino insieme,

56Dir. 2007/60, in GUUE, L 288/07. 57Dir. 96/82, in GUCE, L 10/97. 58Reg. 1726/2003, GUUE, L 249/03. 59COM (2009) definitivo.

60Doc. 15394/09. Vedi le conclusioni del Consiglio, del 16 giugno 2008, sul potenziamento delle capacità di reazione dell’Unione europea alle catastrofi – Verso un approccio integrato alla gestione delle catastrofi, doc. 10128/2008.

84

come braccia dello stesso corpo, in nome dell’interesse generale europeo, ovvero allo scopo di rendere l’azione dell’Unione europea più rapida ed efficiente e di permetterle di operare anche all’esterno del territorio dei suoi Stati membri in maniera unitaria, coerente e quindi più efficace62_.

Successivamente, in considerazione dell’aumento significativo del numero e della gravità delle catastrofi, a delineare una serie articolata di misure in materia di prevenzione è la Decisione 1313/2013, adottata dal Parlamento europeo e dal Consiglio nel dicembre del 201363_.