Il comitato Speroni

E' bene ricordare che le elezioni politiche del 27-28 Marzo 1994 che portarono all'inizio della XII legislatura segnarono la fine della c.d Prima Repubblica. Tali elezioni si svolsero con la nuova,e prima, legge elettorale che prevedeva un sistema elettorale misto45 _{tra proporzionale}

maggioritario. Queste elezioni segnarono la fine della Prima Repubbli- ca distinta sul finire da una profonda crisi di legittimazione del sistema dei partiti, e dalla nascita della 'Seconda Repubblica che portò con sé la definizione, e la speranza, del bipolarismo in Italia nonché l’emersione prorompente della Lega Nord sulla scena politica e istituzionale. Come è stato già riportato in questa ricerca, le proposte di riforma isti- tuzionali sono state frutto di diversi approcci metodologici, ne è un 44 P. CALAMANDREI, Come nasce la nuova costituzione, 1947.

45 Legge elettorale 'Mattarellum approvata a seguito del referendum del 18 aprile 1993, con l'approvazione delle Leggi del 4 agosto 1993 n. 276 e n. 277, che in- trodussero in Italia, per l'elezione del Senato e della Camera dei Deputati, sistema elettorale misto tra proporzionale e maggioritario.

esempio il gruppo di studio costituito in questa legislatura, in quanto per la prima volta venne istituito su iniziativa governativa.

Il 14 Luglio del 1994, il Presidente del Consiglio dei Ministri, Silvio Berlusconi, emanò un decreto attraverso per la costituzione di un appo- sito comitato di studio, con la funzione di organo consultivo del Go- verno e con il compito di elaborare proposte di riforme istituzionali ed elettorali nonché di revisione costituzionale. Il decreto nominava Presi- dente del comitato il Ministro per le riforme istituzionali Speroni46 _e

fissava, inoltre, il termine del 31 dicembre 1994 per la presentazione della relazione conclusiva del comitato e la successiva promozione dei conseguenti disegni di legge da sottoporre all'esame del Parlamento da parte del Presidente del Consiglio e d'intesa con il ministro per le rifor- me istituzionali 47_.

Il comitato nel progetto di riforma, in ragione della propria tendenza federalistica, propose un modello di bicameralismo differenziato in cui le due Camere si differenziano sia per funzioni che per composizio- ne.

Per quanto riguarda la composizione, mentre la Camera dei Deputati continua ad essere eletta a suffragio universale e diretto, il Senato della Repubblica diventava espressione delle autonomi territoriali, passando

46 Al comitato presero parte anche i Professori Ettore A. Albertoni, Giovanni Bo- gnetti, Romano Cajelli, Gian Franco Ciaurro, Vittorio Di Ciolo, Giuseppe Franco Ferrari, Serio Galeotti, Francesco Gentile, Massimo Severo Giannini, Pietro Grilli di Cortona, Aldo Loiodice, Alberto Martinelli, Carlo Mezzanotte, Sergio Ortino, Ettore Rotelli, Nazareno Saitta.

47 Cfr. Il Comitato di studio sulle riforme istituzionali, elettorali e costituzionali no- minato nella XII legislatura (c.d. Comitato Speroni) da Atti della commissione parlamentare per le riforme costituzionali. Per la relazione completa si rimanda al sito http://piattaformacostituzione.camera.it/

da una visione regionalistica presente nella costituzione ad una visione di base federale.

Furono disposte due ipotesi: la prima prevede che metà dei membri del Senato siano rappresentanti delle Regioni e l'altra metà rappresentati dei comuni e delle province eletti in modo indiretto secondo le modali- tà stabilite con legge statale, tale ipotesi prevedeva in più il rinnovo del Senato ogni due anni; nella seconda ipotesi, invece, il Senato è compo- sto da membri dei governi regionali, ricalcando in parte il modello te- desco del Bundesrat: il Senato concepito come Camera permanente composta da membri delegati dei governi regionali, che li nominano e revocano, per questo vincolati alle istruzioni del Governo regionale48_.

I membri indicati dalle singole regioni sono delegati dai Governi regio- nali, pertanto i voti di una Regione nel Senato possono essere dati sol- tanto unitariamente e soltanto dai membri presenti o da loro sostituiti. In questo modello, i componenti hanno diritto di assistere alle sedute della camera e delle sue commissioni e di essere sentiti ogni volta che lo richiedono49_.

In entrambe le configurazioni del Senato, veniva soppressa la categoria dei Senatori a vita prevista dall’attuale articolo 59 della Costituzione. Per quanto riguarda la composizione della Camera Dei Deputati, inve- ce, l'art. 56 non fu oggetto della proposta di revisione.

48 Il numero dei membri è il risultato del rapporto tra il principio di eguaglianza tra tutte le regioni e il principio di attribuzione dei delegati in base alla popolazione. 49 Cfr. la forma di Governo nei progetti di riforma costituzionale, legislature IX-

In tale prospettiva, l'unica Camera a cui era concesso il potere di dare e revocare la fiducia rimaneva la Camera dei Deputati in quanto organo espressivo della volontà popolare e, quindi, propriamente politica. Con la diversa composizione delle due Camere a cui vennero attribuite di conseguenza, funzioni diverse, anche il procedimento legislativo ne- cessitava di modifiche: si prevedeva a tal punto un procedimento legi-

slativo bicamerale per i disegni di legge costituzionale ed elettorale,

quelli concernenti l'organizzazione ed il funzionamento delle istituzio- ni costituzionali; quelli che prevedono misure i disegni di legge costi- tuzionale ed elettorale, quelli concernenti misure restrittive della libertà personale, quelli relativi alla tutela delle minoranze linguistiche, quelli di attuazione degli articoli 7 e 8 della Costituzione; quelli di autorizza- zione a ratificare trattati internazionali e quelli recanti misure anticon- giunturali per il riequilibrio economico generale dello Stato e per la concessione di aiuti finanziari alle regioni.

La funzione legislativa rimane, invece, esclusiva per la Camera dei De- putati per le leggi diverse da quelle sopra elencate. Nonostante questo il Governo o un quinto dei componenti del Senato possono chiedere, antro quindici giorni dall'approvazione di un disegno di legge da parte della Camera dei Deputati, che questo sia sottoposto ad esame da parte del Senato. In questo caso, il Senato, entro trenta giorni deve rinviare il disegno di legge alla Camera con osservazioni e proposte. Quest'ultima ha poi altri trenta giorni per pronunciarsi definitivamente. Solo in caso di provvedimenti urgenti i tempi sono ridotti alla metà.

Infine, il progetto prevedeva l'attribuzione esclusiva per il Senato della funzione ispettiva e di vigilanza sull'attività di indirizzo e coordina- mento nei confronti delle Regioni e degli antri enti territoriali, nonché sulla attuazione delle politiche comunitarie; sull'attuazione e l'efficacia delle leggi; sulle nomine degli enti pubblici; sull'andamento della spesa pubblica in raccordo funzionale con la Corte dei Conti; mentre, per la Camera dei Deputati era prevista la funzione di inchiesta in via esclusi- va.

A conclusione dei lavori fu presentata un relazione finale in cui venne esposto il progetto di revisione costituzionale. Lo stesso Presidente del Comitato, il Min. Speroni, in una lettera indirizza al Presidente del Consiglio dei Ministri e allegata alla relazione andava ad esporre sche- maticamente i punti del progetto. Innanzitutto, il progetto si compiva di 50 articoli e l'aggiunta di due proposte diverse, ma non contrappo- ste, sull'organo di vertice dell'esecutivo: un modello di tipo semi-presi- denziale alla 'francese' (su proposta del Prof. Ciaurro) e l'elezione di- retta del Primo Ministro ( su proposta del Prof. Galeotti).50

Una prima traduzione pratica dei principi ispirati al rafforzamento de- gli esecutivi si era già avuta con la legge 81/93 che introdusse l'elezio- ne diretta dei sindaci e del presidente della Provincia, rappresentando un grosso punto di svolta nella vicenda degli enti locali del nostro Pae- se. L'indubbio contributo che tale legge dette alla stabilità delle mag- gioranze di governo locali ( accanto al non trascurabile effetto di per- sonalizzazione della politica) riaprì il dibattito sul rapporto tra esecuti- 50 v. Relazione finale del Comitato di Studio sulle riforme istituzionali, elettorali e

costituzionali, Roma: Ist. Pol. E Zecca dello Stato, 1995. - Lettera al Presidente del Consiglio dei Ministri_ pag, 11-12.

vo e assemblee rappresentative, facendo tornare in auge uno dei punti del 'Decalogo Spadolini' (quello relativo al semi-presidenzialismo) che come vedremo nel corso di questo lavoro sarà destinato a diventare uno degli elementi più frequentemente ricorrenti nei diversi progetti di riforma sviluppati da allora.

Per concludere, la successiva crisi di governo e le conseguenti dimis- sioni da parte del Presidente del Consiglio impedirono qualsiasi segui- to al progetto.

1. 3 Il Governo Berlusconi

La XVI Legislatura (2001-2009) si apre con un importante appunta- mento referendario che sancisce la conferma della riforma del titolo V della Costituzione51_{. Tale riforma segna un passaggio politico e istitu-}

zionale che condizionerà tutti i successivi progetti di riforma per il su- peramento del bicameralismo paritario.

A partire dall'estate del 2003, i partiti di maggioranza decisero di pre- sentare un'ampia riforma della parte seconda della Costituzione, intesa a formulare un nuovo assetto statale; furono elaborati tre progetti di ri- forma: il “Progetto Bossi”, il “Progetto La Loggia” e il disegno di leg- ge costituzionale n. 2544, conosciuta come 'Bozza di Lorenzago'. Per la prima volta si decise di non coinvolgere l'opposizione nella ste- sura del progetto, e considerato il fatto che con tale progetto - presenta- to nell'ottobre del 2003 – si procedeva alla modifica di ben 53 articoli,

può essere considerato il primo caso di revisione costituzionale di am- pia portata promossa per iniziativa governativa52_.

Per ciò che concerne questa ricerca è utile soffermarsi sul progetto di riforma ddl AS-2544, - 'Bozza di Lorenzago' - , che prende il nome dal luogo ove si incontravano per la stesura del testo di riforma i quattro tra i più autorevoli esponenti della Casa delle Libertà, i Senatori Calde- roli (Lega Nord), D’Onofrio (UdC), Nania (AN) e Pastore (FI)53 _.

Il progetto di riforma aveva come intento principale quello di radicare un ordinamento di carattere federale e di rafforzare la figura del presi- dente del Consiglio dei Ministri, ma disponeva anche modifiche ri- guardo al superamento del bicameralismo paritario (dall’art. 55 Cost. all’art. 82 Cost. solo cinque articoli non venivano modificati); alla for- ma di governo (artt. 88, 92, 94 e 95 Cost.); alle attribuzioni alle Regio- ni ed agli enti locali (in particolare dall’art. 114 all’art. 118 Cost. e dal- l’art. 126 all’art. 127-ter Cost.) e su alcuni aspetti degli organi di ga- ranzia (Presidente della Repubblica, Consiglio Superiore della Magi- stratura, Corte costituzionale).

Le modifiche apportate concernenti il superamento del bicameralismo paritario introducevano significative differenze tra le due Camere con riguardo sia alle funzioni che alla composizione. Dunque, il sistema ri- maneva bicamerale formato da due camere di eguale legittimazione ed

52 C. FUSARO, La lunga ricerca di un bicameralismo che abbia senso, in Il gover- no dei cittadini: referendum elettorali e riforma della politica, Rubbettino Edito- re, 2007,

entrambe partecipanti al procedimento legislativo e si introduceva per il Senato la denominazione “Senato federale della Repubblica”54_.

Solo la Camera, eletta per cinque anni, è titolare del rapporto di fiducia con il Governo, in particolare con il Primo Ministro, il quale ha anche il potere di sceglierla anticipatamente.

Inoltre, per ciò che riguarda l'organizzazione del Parlamento, viene in- trodotta 'l'Assemblea della Repubblica', che si presenta come un orga- no diverso e nuovo – per composizione e funzione - rispetto alla riu- nione in seduta comune delle due Camere 55_{, rappresentando un'evolu-}

zione in senso federalista giacché integrato dei delegati regionali, ai fini dell'elezione del Presidente della Repubblica.

Il «Senato federale della Repubblica», effettivamente, connotava la scelta in senso federalista del progetto di riforma, realizzando il raccor- do tra le potestà legislative e normative delle autonomie e dello Stato, e assicurando la partecipazione del sistema politico territoriale alle fun- zioni «alte» dell’ordinamento costituzionale56

Il nuovo testo dell’art. 57 Cost. stabilisce che il Senato federale è com- posto di 252 senatori (in luogo degli attuali 315). Non è più prevista, in

quanto non ritenuta conforme alla nuova natura dell’organo, l’elezione

54 Il testo utilizza l'aggettivo 'federale' solo in una sola occasione: per qualificare un principio unificante del nuovo assetto costituzionale, l'unità federale della Re- pubblica della quale è garante il Presidente della Repubblica ( nel testo novellato dell'art.87, primo comma, Cost.) vedi. 'il Bicameralismo nei progetti di riforma costituzionale ' legislatura IX-XVI , in Documenti e Ricerche.

55 Che resta immutata nella sua disciplina e come prevista all'art.55 Cost. 56 L. CASTELLI, Il Senato delle autonomie: ragioni, modelli, vicende, CEDAM

di senatori nella circoscrizione Estero, né l’esistenza di senatori a vita, ma una disposizione transitoria (art. 53, comma 15 della legge) assicu- ra comunque la permanenza in carica presso il Senato federale di tutti i Senatori a vita presenti alla data di costituzione di quest’ultimo. Il Se- nato federale è dunque interamente composto da senatori eletti a suf- fragio universale e diretto, “su base regionale”57_{: si conferma, a riguar-}

do, la scelta effettuata dal vigente art. 57 Cost.

In ciascuna Regione, i senatori sono eletti contestualmente all'elezione del rispettivo consiglio regionale ( o provinciale, per le Province auto- nome di Trento e di Bolzano). In questo modo il Senato non aveva più una durata predefinita, ma diveniva soggetto a rinnovi parziali, più o meno ampi, in occasione del rinnovo dei singoli Consigli regionali (o, nel caso, delle Province autonome). Il tradizionale concetto di “Legi- slatura” non sembrava pertanto più applicabile al Senato federale, che -non essendo oltretutto suscettibile di scioglimento per volontà del Pri- mo ministro o del Presidente della Repubblica- assumeva in sostanza l’aspetto di un organo permanente.

57 Il Senato è eletto su base regionale, il che equivale a dire che ciascuna Regione costituisce una circoscrizione elettorale, e che gli elettori di ciascuna Regione eleggo- no i rispettivi senatori. Incidendo sull’elettorato attivo, il nuovo testo dell’art. 58 Cost. sopprime inoltre la differenza rispetto all’altra Camera fondata sulla soglia di età anagrafica del corpo elettorale (oggi fissata a 25 anni). Ne consegue che il corpo elettorale che elegge i senatori del Senato federale verrà a coincidere con quello che elegge il consiglio regionale e il presidente della giunta regionale (nelle Regioni che conservano o scelgono questa forma di governo); tutti gli elettori della Regione sa- ranno dunque chiamati ad eleggere, in una contestualità temporale, i senatori federali e gli organi della Regione. Gli attuali criteri per la ripartizione dei 252 seggi fra le Regioni sono sostanzialmente confermati dal novellato art. 57: a ciascuna Regione è preventivamente assegnato un numero minimo di senatori; i restanti sono ripartiti fra le Regioni secondo il principio ed il metodo della rappresentanza proporzionale della popolazione residente (art. 57, quarto e quinto comma,Cost.). Alla Regione Valle d’Aosta è assegnato un senatore; due alla Regione Molise; nessun’altra Regione può avere un numero di senatori inferiore a sei (la Costituzione vigente ne prevede sette).

La disciplina dell'elettorato passivo e taluni principi imposti alla futura legge elettorale miravano a determinare nell'elezione dei senatori una connessione tra il sistema politico nazionale, che il progetto di revisio- ne sintetizza nel terzo comma del nuovo art.57 Cost., ove dispone che ' l'elezione del Senato Federale della Repubblica è disciplinata con legge dello Stato, che garantisce la rappresentanza territoriale da parte dei se- natori”.

Per quanto riguarda l'elettorato passivo, in ciascuna Regione sono eleg- gibili a senatori gli elettori che abbiamo compiuto i 25 ( non più 40 ) anni di età e che abbiano ricoperto o ricoprano cariche pubbliche elet- tive in enti territoriali locali o regionali, all’interno della Regione, op- pure siano stati eletti senatori o deputati nella Regione o che risiedano nella Regione al momento delle elezioni. Partecipano ai lavori dello Senato federale, ma senza diritto di voto, i rappresentanti delle Regioni e delle autonomie locali, scelti all'inizio di ogni legislatura regionale in numero di due per ogni Regione o Provincia autonoma: un rappresen- tante eletto dal consiglio regionale o provinciale e un sindaco o presi- dente di provincia o di città metropolitana eletto dal Consiglio delle au- tonomie locali.

Il Senato federale è, per altro verso, integrato dai Presidenti delle Giun- te delle Regioni e delle Province autonome in occasione dell’elezione di quattro giudici della Corte costituzionale (nuovo art. 135, primo comma, Cost.)

Contestualmente scompare dalla Costituzione il riferimento alla Com- missione parlamentare per le questioni regionali.

Passando alla disciplina della Camera dei Deputati, questa non subisce stravolgimenti. La prima modifica si ha con la riduzione del numero dei componenti che passa da 630 a 518 – di cui 500 eletti nella circo- scrizione del territorio nazionale e 18 eletti nelle Circoscrizione estero- . La composizione della Camera era integrata, inoltre, dalla nuova figu- ra dei deputati di diritto e a vita, che andavano a sostituire gli attuali senatori di diritto e a vita58 _{, l’unica differenza rispetto agli attuali sena-}

tori a vita consisteva nel numero massimo complessivo dei deputati di nomina presidenziale, limitato a tre.

Non veniva invece modificata la disciplina dell’elettorato attivo, per il quale restava il “suffragio universale e diretto”; quanto all’elettorato passivo, l’età minima per essere eletti si abbassava da 25 a 21 anni la durata della Camera restava confermata in cinque anni ed è confer- mato anche il principio secondo il quale tale durata può subire una pro- roga solo con legge e in caso di guerra.

Riguardo alle disposizione sulla forma di governo, vine modificato la denominazione del Presidente del Consiglio dei Ministri in Primo Mi- nistro. Tale modifica incarna perfettamente l'intenzione da parte del Governo promotore del progetto, ossia introdurre una nuova forma di governo caratterizzata dal rafforzamento del potere esecutivo.

Inoltre, il nuovo art. 92 Cost., rinviando alla legge ordinaria la defini- zione del sistema elettorale in linea con la nuova forma di governo, sta- bilisce che essa “disciplina l’elezione dei deputati in modo da favorire 58 Si trattava, come nell’attuale art. 59 Cost.: degli ex Presidenti della Repubblica

(deputati di diritto e a vita, salvo rinunzia); degli ex Presidenti della Repubblica (deputati di diritto e a vita, salvo rinunzia); dei deputati a vita nominati dal Presi- dente della Repubblica in quanto “cittadini che hanno illustrato la Patria per altis- simi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario”.

la formazione di una maggioranza, collegata al candidato alla carica di Primo ministro”.

Al fine di completare il superamento del bicameralismo perfetto, il te- sto di riforma costituzionale individua più procedimenti di legislazione ordinaria. L'approvazione dei disegni di legge sarebbero attribuita alla Camera dei deputati, se concernenti le materie di competenza legislati- va esclusiva dello Stato (art.117, comma 2, Cost.) , oppure al Senato federale, se relativi alla disciplina di principio delle materie rimesse alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni (art.117, comma 3, Cost.). Il Senato nel primo caso e la Camera dei deputati nel secondo potrebbero proporre modifiche, ma la decisione definitiva spetterebbe comunque all'altra Camera59_{. A seguito dell'entrata in vigo-}

re della riforma, si configurerebbero leggi statali:

• approvate con procedimento monocamerale, a seguito cioè di esame da parte di uno solo dei due rami del Parlamento (quello al quale è attribuita la competenza sulla relativa materia); • approvate con procedimento a prevalenza monocamerale, a se-

guito dell’esercizio, da parte dell’altro ramo del Parlamento, della facoltà di richiamare presso di sé il progetto di legge e di proporvi modifiche (ferma restando la prevalenza della Camera competente in via primaria);

• approvate con procedimento bicamerale, procedimento per al- cuni versi semplificato, per altri più articolato rispetto a quello vigente, e comunque con ambito di applicazione limitato a de- 59 Cfr. A. PERTICI, R. ROMBOLI, La nuova costituzione? La modifica della se-

conda parte in attesa del referendum. EDIZIONI PLU, UNIVERSITA' DI PISA, 2006, pag. 10

terminate materie, alle quali è riconosciuta una peculiare rile- vanza.

Soltanto in alcuni casi indicati espressamente all'art.70, comma 3 Cost – del testo in esame - , la funzione legislativa continuerebbe ad essere esercitata collettivamente dalle due Camere. Anche in questo caso si indica la strada per evitare l'infinito rimbalzo del progetto di legge tra le due, stabilendo che: “ se un disegno di legge non è approvato dalle due Camere nel medesimo testo i Presidenti delle due Camere possono convocare, d'intesa tra di loro, una commissione, composta da trenta deputati e trenta senatori [..], incaricata di proporre un testo unificato da sottoporre al voto finale delle due Camere”.

Resta poi fermo il procedimento di revisione costituzionale previsto al- l'art.138 Cost.

La legge costituzionale pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, n.269 del