Commissione Bicamerale D'Alema (1997)

La questione di una riforma istituzionale si faceva sempre più presente e insistente nel dibattito pubblico dopo la grave crisi di credibilità delle istituzioni e della classe dirigente determinata delle inchieste su gravi episodi di corruzione e di concussione, a cui si aggiungeva talora an- che il reato di finanziamento illecito dei partiti e che interesso buona parte dei primi anni del 1990.

In questo scenario, il 24 Luglio 1996, subito dopo l'inizio della XII Le- gislatura e l'insediamento del primo Governo Prodi , veniva presentato al Senato, per iniziativa della maggior parte dei gruppi parlamentari, un progetto di legge costituzionale diretto a costituire una Commissio- ne parlamentare formata da 35 deputati e 35 senatori con il compito di elaborare progetti di revisione della II Parte della Costituzione, in modo particolare su forma di stato, forma di governo, di bicamerali-

74 Cfr. S. PANIZZA, in il procedimento di revisione costituzionale nell'esperienza dell'attuale legislatura, in www.dirittifondamentali.it , 28 Maggio 2014

smo e sistema di garanzie75_{, ognuno di questi temi venne affrontato in}

un apposito comitato costituito in seno alla commissione.

Come è possibile notare, a differenza delle altre commissioni che furo- no istituite in seguito ad atti di indirizzo76_{, la terza commissione su isti-}

tuita attraverso una legge costituzionale: l. cost.n.1/ 1997 .

La Commissione bicamerale, presieduta dall’onorevole Massimo D’A- lema, presentò un progetto di legge (approvato definitivamente il 4 no- vembre 1997, nel testo risultante dalla pronuncia della medesima Com- missione sulla base degli emendamenti presentati dai componenti di Camera e Senato) che andava a riscrivere pressoché integralmente la seconda parte della Costituzione77 _{delineando una forma di governo}

tendenzialmente semi-presidenziale e rafforzando il carattere regionale dell’ordinamento, attraverso una ripartizione della potestà legislativa tra Stato Regioni, fondata sull’individuazione delle materie di compe- tenza statale e sull’attribuzione delle residue alle autonomie locali 78_.

Iniziando l'analisi di tale progetto per ciò che concerne il Parlamento, la commissione portò avanti l'intento di strutturare il bicameralismo in forma differenziata: una 'Camera politica' e una Camera delle garanzie'. Tale differenziazione interessava sia il profilo delle funzioni 75 Cfr. F. CUOCOLO, Bicamerale : atto primo . Il progetto di revisione costituzioan-

le, Giuffrè editore, Milano, 1997. pag 39

76 Ossia, due mozioni parallelamente approvate per la commissione Bozzi, una ri- soluzione alla Camera e un ordine del giorno al Senato per quella presieduta dal- l'onorevole De Mita

77 tanto è vero che si proponeva un nuovo ordine dei titoli e delle materie. Non piu parlamento – presidente –governo – magistratura – regioni ed enti locali – ga- ranzie costituzionali, ma comune,provincia, regione, stato – presidente – governo – Parlamento – P.A. e autorità di garanzia, organi ausiliari – Ue – giustizia – ga- ranzie costituzionale. C. FUSARO, La lunga ricerca di un bicameralismo che abbia senso, in Il governo dei cittadini: referendum elettorali e riforma della po- litica, Rubbettino Editore, 2007, p. 9.

che il profilo della configurazione delle Camere, oltre che riguardo al rapporto fiducia con il Governo, che viene riservato, invece, solo alla Camera dei deputati.

Tale previsione fa si che solo quest'ultima Camera possa essere interes- sata da una crisi irreversibile del rapporto fiduciario e può essere sciol- ta anticipatamente dal Presidente della Repubblica, mentre il Senato continuerà a durare per tutta la legislatura. Determinando temi di legi- slatura diversi e sfalsati.

In tema di funzioni, il Senato in quanto 'Camera delle garanzie' si diffe- renzia dalla Camera dei deputati per i poteri di controllo ad essa attri- buiti. Si prevede che spetta esclusivamente al Senato la facoltà di isti- tuire commissioni si inchiesta provviste dei poteri dell'autorità giudi- ziaria e per le nomine, in tutti i casi in cui siano attribuite ad organi parlamentari della Costituzione o delle leggi ordinarie.

Al Senato viene riservata l'elezione di cinque giudici della Corte Costi- tuzionale ed i componenti di nomina parlamentare dei Consigli supe- riori della magistratura ordinaria e amministrativa.

In conclusione, il Senato è anche competente in via esclusiva ad espri- mere il parere sulle nomine di competenza del Governo.

Con riguardo alla funzione legislativa, il progetto distingue tre tipi di procedimento, con una differenziazione di competenza per materia: ve- nivano distinte materie bicamerali, espressamente indicate79 _{, da quelle}

79 Tra le materie di competenza bicamerali rientravano le leggi attinenti: a) gli orga- ni costituzionali e di rilevanza costituzionale; b) l'istituzione e la disciplina delle autorità di garanzia e vigilanza; c) le elezioni nazionali ed europee, d) i diritti fondamentali civili e politici e le libertà inviolabili della persona; e) l'informazio- ne e la comunicazione radiotelevisiva; f) le norme penali e processuali, le norme sull'ordinamento giudiziario; g) amnistia e indulto; h) la legislazione elettorale,

monocamerali, a carattere residuale e rimesse alla Camera dei Deputa-

ti. Su tali materie il Senato avrebbe potuto solo chiedere di esaminare il testo – attraverso richiesta fatta da un terzo dei suoi componenti entro 10 giorni – e proporre modifiche entro i successivi 30 giorni, spettando però alla Camera bassa la decisione definitiva. Era poi previsto un pro- cedimento 'misto': si trattava delle questioni per le quali la riforma prevedeva il Senato riunito in sessione speciale, integrato con la parte- cipazione dei rappresentanti delle autonomie. I progetti di legge rica- denti in tale ambito sono necessariamente trasmessi ed approvati dal Senato. Qualora il senato integrato introduce modifiche, spetta alla Ca- mera deliberare su di esse in via definitiva qualora riguardino: legisla- zione elettorale, organi di governo, funzioni fondamentali dei comuni e delle Province, tutela imprescindibile degli interessi nazionali nelle materie attribuite di competenza legislativa regionale80_.

Il testo, dal punto di vista della configurazione degli organi, prevedeva l'elezione diretta e universale per entrambe le Camere e lasciando inal- terata la durata delle stesse.

Le maggiori novità riguardano il Senato, a cui si riconosceva una com- posizione 'mista'. Si prevede, anzitutto, una diminuzione del numero dei componenti, da 315 a 200, a cui si aggiungono altri 200 membri rappresentanti delle regioni e degli enti locali, in occasione delle deli- berazioni rilevanti per il sistema delle autonomie81_{. Pertanto, riguarda}

organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni e Province.

80 Per quanto concerne il progetto presentato, si rimanda alla lettura degli atti della Camera in Documentazione e ricerche, il bicameralismo nei progetti di riforma costituzionale, legislatura IX-XVI, 2013.

81 Si prevede, all'art.89, tale composizione integrata del Senato per le deliberazioni concernenti: a) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali

alle leggi che interessano il sistema delle autonomie, il Senato delibera in sessione speciale, integrato da consiglieri comunali, provinciali e re- gionali eletti in ciascuna regione in numero pari a quello dei senatori eletti nella medesima regione.

Per l'elettorato passivo del Senato, si stabiliva che sono eleggibili a se- natori gli elettori che abbiano compiuto il trentacinquesimo anno di età nel giorno delle elezioni. I seggi senatoriali erano ripartiti in proporzio- ne alla popolazione regionale, garantendo comunque, ad ogni Regione, l'attribuzione di quattro senatori ( Valle D'Aosta e Molise hanno diritto rispettivamente ad uno e due Senatori). Furono previsti dei principi in base ai quali procedere all'elezione dei rappresentanti delle autonomie - eletti in ciascuna regione in numero pari a quelli dei relativi senatori – e non, dunque, una diretta disciplina elettorale.

Tali principi sono:

• garanzia dell'equilibrio nella rappresentanza degli enti interes- sati;

• elezione, in ciascuna Regione, dei rappresentanti da inviare al Senato, da parte di tre collegi espressi rispettivamente dai con- siglieri comunali, provinciali e regionali della Regione. Le rap- presentanze erano formate sulla base «dei voti espressi per l’e- lezione dei consigli»: non quindi in proporzione agli effettivi componenti di tali organi (che a norma delle leggi vigenti sono

di comuni e Province; b) coordinamento informativo, statistico e informatico dei dti dell'amministrazione statale, regionale e locale; c) tutela di imprescindibile in- teressi nazionali nelle materie attribuite alla competenza legislativa delle Regioni; d) autonomia finanziaria di Comuni, Province e Regioni e conferimento dei beni demaniali alle Province, alle Regioni e allo Stato.

determinati sulla base del premio di maggioranza), ma in pro- porzione ai voti espressi per le diverse formazioni politiche; • estensione ai membri «esterni» dell'insindacabilità ex art. 68

Cost., primo comma.

Infine, passando alla Camera dei Deputati, il testo prevede un numero minimo ( 400 ) e massimo ( 500) di componenti, entro questi limiti la determinazione del numero dei deputati veniva rinviata alla legge. Il testo stabiliva anche l'abbassamento dell'età prevista per essere candi- dati al compimento del ventunesimo anno di età entro il giorno delle elezioni.

Le proposte avanzate dalla terza commissione non trovarono concre- tezza a causa delle disamine tra la maggiora e l'opposizione-giunte al- l'esame in Parlamento, furono accantonate a causa del ritiro del soste- gno di Forza Italia, annunciato da Silvio Berlusconi-, nonostante que- sto i lavori della commissione ebbero una funzione preliminare rispetto a quella futura riforma del titolo v.

2.5 Progetto di riforma all'avvio della XV Legislatura: la c.d Bozza