In merito al procedimento legislativo una parte della dottrina ha solle- vato delle perplessità in ragione della classificazione, per cui risulta difficile ricostruire una ratio sicura e definita. Per quanto riguarda il procedimento bicamerale, ad esempio, mancherebbero all'appello alcu- ne leggi fondamentale oltre al fatto che l'elenco mancherebbe di coe- renza nella classificazione di alcuni tipi189 a questo procedimento con
l'intenzione di aver un Senato rappresentativo delle istituzioni territo- riali In effetti, la lettura dell’elenco di cui al nuovo art. 70, comma 1, Cost., ne mostra l’aspetto eterogeneo, trattandosi di ben sedici ambiti materiali190, alcuni dei quali indicati in modo piuttosto indeterminato, e
dunque esposti ad una certa discrezionalità interpretativa. Non è certa- mente facile individuare una ratio unitaria sottesa ai casi di legislazio- ne bicamerale, e ciò rappresenta la conseguenza dell’incertezza di fon- do circa il ruolo stesso del Senato riformato. Un esempio riguardo a 188 R. ZACCARIA, in Un “Senato delle autonomie” richiede autonomie forti, in,
www.osservatoriosullefonti.it, fasc,2/2014
189 Per M.LUCIANI, in La riforma del bicameralismo, oggi, in Rivista AIC, n. 2/2014, 11, qualunque distribuzione di competenza dovrebbe prescindere «dalla suddivisione per materie, che si è rivelata imprecisa e fonte di inesauribili contro- versie. Soluzione ben più efficace è quella dell’articolazione per “tipi” di legge, identificati – dunque – per caratteristiche puramente formali».
190 G.PICCIRILLI, L’«oggetto proprio» delle leggi ex art. 70, primo comma, Cost. Primi appunti sul potenziale sviluppo del contenzioso costituzionale sui vizi for- mali (23 ottobre 2015), in www.gruppodipisa.it, 6.
quest'ultima questione è l'aver sistemato le leggi costituzionale e di re- visione costituzionale nel procedimento bicamerale, che vede la parifi- cazione del ruolo del Senato inadeguata191. Sul piano delle leggi riguar-
danti l’ordinamento statale, dunque, è difficile comprendere la ragione ultima per cui si vuole bicamerale la legge sui referendum e non quella – ad esempio – che proroga la durata della Camera dei deputati in caso di guerra (art. 60, secondo comma), o quella che concede l’amnistia e l’indulto (art. 79)192: leggi che hanno una rilevanza costituzionale forse
superiore, o almeno pari, a quelle riguardanti i referendum o le mino- ranze linguistiche. Così come si poteva considerare la necessità di sta- bilire la natura bicamerale sia della legge che disciplina l’ordinamento della Presidenza del consiglio e l’organizzazione dei ministeri (art. 95, terzo comma), come di quella che stabilisce i criteri per l’organizzazio- ne degli uffici pubblici (art. 97, secondo comma), data la loro inciden- za sulle funzioni e sull’organizzazione delle Regioni193.
191 Secondo AUGUSTO BARBERA, in Note sul disegno di legge costituzionale n.1429 (Riforma del bicameralismo e del titolo V), Audizione presso la Commis- sione Affari costituzionali del Senato, Seduta del 27 Maggio 2014, ore 14.00, in
www.forumcostituzionale.it, “la natura bicamerale delle leggi costituzionali e di revisione costituzionale si tratta di un residuo federalista presente in altri ordina- menti che in Italia potrebbe portare a un mutamento degli equilibri fissati dall'art.138 Cost, rendendo decisivo il voto di una assemblea non eletta diretta- mente (…). Negli stati federali la seconda Camera – rappresentativa degli Stati – normalmente compartecipa in situazione di parità alle modifiche della Costituzio- ne. Ma questo è la conseguenza del fatto che la Costituzione è innanzitutto un patto tra quei pre-esistenti Stati i quali quindi vogliono mantenere potere rispetto alle successive modifiche.
192 M. LUCIANI, in La riforma del bicameralismo, oggi, in Rivista A.I.C., n. 2/2014, 11, le leggi di amnistia e di indulto dovrebbero essere bicamerali, mentre non lo dovrebbero essere tutte quelle il cui criterio di identificazione è dato dalla riserva della fiducia alla sola Camera (leggi di conversione dei decreti-legge, leg- gi di delegazione legislativa, leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati inter- nazionali e leggi di bilancio).
193 A. Pace, Quei punti critici della riforma costituzionale, in La Repubblica, 29 agosto 2014, 30, tra le leggi bicamerali dovrebbero essere incluse anche le leggi
Altre incertezze potrebbero poi derivare dai casi di disegni di legge a contenuto misto, spesso dovuti ad una cattiva tecnica legislativa, ma talora pressoché inevitabili quando si perseguano, attraverso la legge, politiche pubbliche di ampio respiro. E proprio a ciò intende porre ri- medio la previsione dell’art. 70, primo comma, ultimo periodo, ove si afferma che le leggi bicamerali, «ciascuna con oggetto proprio, posso- no essere abrogate, modificate o derogate solo in forma espressa e da leggi approvate a norma del presente comma»194. E’ evidente che una
previsione di questo tipo contenuta nel testo della Costituzione genera un parametro utilizzabile dal giudice costituzionale per verificare il ca- rattere omogeneo della legge bicamerale in questione195.
Altro punto poco chiaro sarebbe inerente alle modalità di intervento del Senato rispetto al procedimento monocamerale: devono essere in- terventi puntuali ai singoli articoli oppure potranno avere la forma di proposte di integrazioni o di coordinamento, o ancora di semplici pare- ri, e così via? Ci si è chiesti, inoltre, se in sede di riesame della propo- di conversione dei decreti-legge e le leggi di conferimento al governo dei poteri necessari in caso di guerra, nonché quelle sulla cittadinanza e sull’istruzione sco- lastica e universitaria.
194 Si tratta di un precetto che trova un modello nei vigenti regolamenti parlamenta- ri, con specifico riferimento alle nozioni di «oggetto proprio della legge finanzia- ria e della legge di bilancio», di «oggetto, così come definito dalla legislazione vi- gente in materia di bilancio e contabilità dello Stato» dei progetti di legge colle- gati alla manovra di finanza pubblica, di «oggetto proprio della legge comunita- ria», ai fini della dichiarazione presidenziale di inammissibilità degli emendamen- ti ad esso estranei. Per i riferimenti normativi: art. 121, comma 5, R.C.; l’art. 128, comma 6, R.S. parla di «oggetto della legge finanziaria o della legge di bilancio, come definito dalla legislazione vigente». Art. 123-bis, R.C.; art. 126-bis, R.S. Art. 126-ter, comma 4, R.C.; art. 144-bis, comma 4, R.S. (oggi, legge di delega- zione europea e legge europea).
195 G. BRUNELLI, in La funzione legislativa bicamerale nel testo di revisione co- stituzionale:profili problematici, Relazione al Convegno “Costruire il nuovo Se- nato”, Roma, 2 Dicembre, in www.italiachedecide.it
sta rinviata dal Senato, la Camera debba limitarsi a intervenire sulle parti oggetto di proposte di modifica da parte del Senato o no, e se in quest'ultimo caso, il Senato dovrebbe poter intervenire a propria volta (sulle parti nuove e quelle sulle quali le novità non producono effetti consequenziali).
Seguendo lo schema del nuovo procedimento legislativo, rimarrebbe da analizzare il procedimento monocamerale con intervento rafforzato del Senato. Abbiamo visto in cosa consiste questo procedimento e le materie a cui si applica, ossia le leggi di attuazione del nuovo art.117, quarto comma. Ebbene, senza richiamare la disciplina, la questione sollevata attiene alla previsione in base alla quale la Camere possa non conformarsi alle modifiche proposte dal Senato a maggioranza assoluta dei suoi componenti soltanto nel caso in cui si pronunci, nella votazio- ne finale, a propria volta a maggioranza assoluta dei suoi componenti. Nella proposta iniziale del governo, il carattere rinforzato consisteva proprio nel pretendere la maggioranza assoluta della Camera nel caso avesse voluto discostarsi. La previsione definitiva è frutto del primo passaggio alla camera, che ha introdotto la previsione per cui la camera si pronuncia a maggioranza assoluta soltanto se il senato a propria vol- ta ha deliberato in maggioranza assoluta, depotenziando in tal modo il ruolo della seconda Camera. Infine, l'incertezza resta sulla conclusione di questo passaggio nell'ipotesi in cui, il Senato avendo deliberato a maggioranza assoluta, la Camera non respingesse le modifiche a mag- gioranza assoluta, in quanto non si prevede se questo esito comporti l'approvazione del testo con le modifiche introdotte dal Senato, oppure la mancata approvazione del legge.
Altro destino incerto, secondo parte della dottrina, si ha nel caso del procedimento previsto per le leggi di bilancio, quando chiamato il Se- nato ad esaminare il testo entro 15 giorni, questo non rispetti tale ter- mine determini la promulgazione del testo oppure, citando la norma “sono esaminati” si deve aspettare che il Senato concluda l'esame. Da un'interpretazione sistematica si ritine che se non sono state proposte modifiche la legge può essere promulgata, mentre se queste sono state proposte deve pronunciarsi in via definitiva la Camera dei Deputati196.
Il tentativo di superare il bicameralismo paritario, mantenendo però una competenza legislativa in capo al senato, ha determinato la previ- sione di tutta una serie di differenti procedimenti, rispetto ai quali si è parlato di un vero e proprio “ginepraio197”.
La riforma porterebbe alla creazione di nove procedimenti: quello bi- camerale; quello monocamerale, con possibilità per il Senato di richie- dere modifiche o integrazioni; quello monocamerale con ruolo raffor- zato del Senato, nel caso di leggi espressive della c.d clausola di supre- mazia; quello particolare relativo alle leggi di bilancio; quello abbre- viato per ragioni di urgenza; quello “a data certa”; quello relativo a leg- gi di conversione di iniziativa popolare e infine quello conseguente alla richiesta del Senato, ai sensi dell'art.71, comma2, Cost.
La previsione di materie riservate alla legge bicamerale e della compe- tenza della legge monocamerale per tutte le altre pone, inoltre, un pro- blema di interpretazione della disposizione costituzionale al fine di in- dividuare in concreto quale sia la competenza considerato che il proce- dimento dovrà seguire in base a determinate materia, si riposta, quindi 196 A. PERTICI, in op. cit,pag. 111
l'esempio in materia di agriturismo: si dovrà considerare in materia di agricoltura o turismo? In base a quale procedimento bisogno procede- re? Per questo problema si è pensato di affidare ai Presidenti delle due Camere d'intesa tra loro la decisione circa le eventuali questioni di competenza sollevate secondo le norme dei rispettivi regolamenti, an- ziché prevedere un organismo bicamerale in grado di intervenire, ad un certo punto, per favorire un accordo tra le due Camere198.
In aggiunta a queste questioni, se si considera che per quanto riguarda le leggi monocamerali il procedimento normale prevede in ogni caso che il disegno di legge venga trasmesso al Senato per eventuali modifi- che o integrazioni, se richieste da almeno un terzo dalla stessa, appare del tutto improprio sostenere che, per quanto riguarda il procedimento legislativo, la riforma avrebbe eliminato il sistema bicamerale, in quanto per la maggior parte rimane lo stesso identico procedimento, mentre per le altre si realizza solo un bicameralismo differenziato: con l'intervento delle due camere in posizione differenziata.
In base a quanto detto, si ritene che la classificazione e ripartizione prevista dalla riforma non comporterà affatto una semplificazione del sistema. Una proposta in linea con l'intento di semplificazione poteva essere quella di attribuire al Senato un potere di richiamo eventuale delle leggi approvate alla Camera, quest'ultima avrebbe deciso in via definitiva199.
Se queste sono le considerazioni critiche verso la riforma, una parte della dottrina, invece, considera che la proposta di un procedimenti per tipi distinti, seppur implica una complicazione sintassi del testo, cerca 198 R.ROMBOLI, in Le riforme e la funzione legislativa, www.rivistaaic.it, n.3/2015 199 G.ZAGREBELSKY, in op. cit, pag.69
di risolvere alcuni dei problemi che la semplicità dell'attuale testo na- scondeva: da una parte, la imprevedibile durata del procedimento legi- slativo; dall'altra la confusione dell'ordinamento giuridico.
Per quanto riguardo il primo problema, la lunghezza dei termini di ap- provazione è minimo rispetto al fatto che nei vari passaggi tra le com- missioni e l'aula e tra un ramo e l'altro del Parlamento, ogni piccolo e “vergognoso interesse”200corporativo possa infilarsi e chiedere di vede-
re infilata nella legge la norma che interessa. I base a questo, il bicame- ralismo non sarebbe affatto garanzia di serietà e controllo. Per quanto riguarda il secondo problema, innanzitutto anche l'attuale sistema pre- vede differenti procedimenti legislativi: alcune leggi possono essere approvate solo in assemblea e non in commissione; per alcune sono ri- chieste maggioranze particolari; per altre ci vuole un'iniziativa del go- verno preceduta da accordi o intese o addirittura la consultazione della popolazione interessata. Per cui dei nove procedimenti che la dottrina critica fa menzione, in realtà si tratterebbe, come questi appena citati, di sub-procedimenti.
Tale sistema andrebbe, invece, ad incidere ed eliminare la confusione attuale dovuta dal fatto che ad oggi in ogni legge possa disporre in qualsiasi materia, senza alcuna limitazione: come ad esempio norme penali per l'uso di stupefacenti in leggi che finanziano gli impianti sportivi.
Infine, le materie che seguiranno i diversi procedimenti, sono determi- nate e richiamate dall'art.70 di modo tale che non si potrà avere un contenzioso.
200 R.BIN, in Perché sì. Le ragioni della riforma costituzionale. Editori Laterza, Ro- ma-bari, 2016.Pag 22,