La XVII Legislatura si apre con un singolare tentativo da parte del Pre- sidente della Repubblica Napolitano in materia di riforme istituzionali. IL 30 Marzo 2013 il Presidente della Repubblica istituisce un ristretto gruppo di esperti ( dieci complessivamente), divisi in due commissioni, allo scopo di elaborare proposte programmatiche per il Governo che avrebbe dovuto costituirsi. Una di queste commissioni ha avuto il com- pito di elaborare proposte in materia di riforme costituzionali: compo- sta da quattro persone - Valerio Onida, Mario Mauro, Gaetano Qua- gliariello e Luciano Violate-90.
Il 12 Aprile, la commissione consegna la relazione finale al Presidente della Repubblica.
Le materie oggetto del lavoro e della relazione della commissione poli- tico- istituzionale sono le seguenti: diritti dei cittadini e partecipazione 89 Per quanto concerne il progetto presentato, si rimanda alla lettura degli atti del-
la Camera in Documentazione e ricerche, il bicameralismo nei progetti di rifor- ma costituzionale, legislatura IX-XVI, 2013.
90 E. ROSSI, Una costituzione migliore? Contenuti e limiti della riforma costituzio- nale. Pisa University Press, Pisa, 2016, pag.19.
democratica; metodo per le riforme costituzionali; Parlamento e Go- verno; rapporto Stato-Regioni; amministrazione della giustizia ed infi- ne regole per l'attività politica ed il suo finanziamento.
Per ciò che concerne questo lavoro, verranno analizzate le parti relative al metodo per le riforme costituzionali e le proposte relative al parla- mento e al Governo.
Il componenti del gruppo di lavoro sostengono, innanzitutto, che il processo di revisione costituzionale dovrebbe essere tenuto lontano dalle tensione politiche riferite sia ai partiti che alla loro manifestazio- ne in Parlamento e che tale revisione debba essere compiuta attraverso una commissione redigente mista costituita su base proporzionale da parlamentari e non parlamentari, giacché solo in questo modo si può soddisfare il principio di coesione di cui necessita una riforma costitu- zionale. Per l'organizzazione di tale commissione si prevede un tempo limitato a pochi mesi, mentre il lavoro dovrebbe svilupparsi in base a documenti parlamentari che indichino i punti oggetto di revisione. Contestualmente alla presentazione delle mozioni dovrebbe essere pre- sentata una legge costituzionale per formalizzare il lavoro della com- missione. I componenti, tranne Luciano Violante, ipotizzano che tali mozioni potrebbero demandare la scelta fra più opzioni su alcune que- stioni significative ad un referendum di indirizzo rigorosamente disci- plinato dalla Commissione. Infine, la Commissione di concerto con la Commissione Affari costituzionali della Camera e del Senato, redigerà un testo di riforma e lo presenterà al Parlamento che lo voterà articolo per articolo senza emendamenti91. In ogni caso viene comunque previ-
91 Esclusi gli emendamenti, il Parlamento prima di votare può approvare ordini del giorno vincolanti per la Commissione al fine di ottenere la correzione del testo.
sto il referendum confermativo del teso approvato dal Parlamento, di- stinto per singole parti omogenee.
Passando alla parte relativa a Parlamento e Governo, la prima questio- ne affrontata dalla Commissione riguarda la forma di governo. Sono state messe sul tavolo della discussione due opzioni: la prima prevede una forma parlamentare razionalizzata, la seconda invece prevede l'e- lezione diretta del Presidente della Repubblica secondo il modello se- mi-presidenziale. La discussione su queste due opzioni si è sviluppata tra chi sosteneva che la crisi istituzionale che da anni attanaglia il no- stro Paese, diventando ormai una delle cause di fragilità e di instabilità, potesse essere superata mantenendo la forma di governo parlamentare in quanto si ritiene necessaria la figura del Presidente della Repubblica quale garante dell'equilibrio costituzionale; dall'altra parte, i compo- nenti a sostegno della opzione semi-presidenziale sostenevano che la crisi istituzionale poteva, invece, essere superata con l'elezione diretta del Presidente, affinché possa garantire una forte legittimazione demo- cratica e adeguata capacità di decisione.
Naturalmente, il comitato di studio ha all'unanimità espresso la neces- sità del superamento del bicameralismo paritario, disponendo anche in tal senso diverse proposte. In primo luogo si prevede che il rapporto di fiducia dovrà intercorrere esclusivamente tra il Governo e la Camera dei Deputati; giuramento e il successivo insediamento avvengono dopo aver ottenuta la fiducia della Camera. A questa si aggiunge una impor- tante innovazione ossia si prevede che il Presidente del Consiglio che abbia avuto e conservi la fiducia della Camera, spetterebbe il potere di
proporre al Capo dello Stato la nomina e la revoca dei ministri. Si ag- giunge, sempre nel rapporto tra Camera dei Deputati e Governo, il si- stema della c.d 'sfiducia costruttiva': il Presidente del Consiglio può es- sere sfiduciato solo con l’approvazione a maggioranza assoluta, da par- te della Camera comprendente l'indicazione del nuovo Presidente del Consiglio. Inoltre, al il Presidente del Consiglio in carica si riserva il potere di chiedere al Presidente della Repubblica lo scioglimento anti- cipato della Camera dei deputati, ma solo se non è già stata presentata una mozione di sfiducia costruttiva.
Continuando in materia di superamento del bicameralismo paritario il gruppo di studio ritiene indispensabile a tal fine che ci sia una sola Ca- mera politica ed una seconda Camera rappresentativa delle autonomie regionali (Senato delle Regioni). La Camera dei Deputati, eletta a suf- fragio universale e diretto, è titolare dell’indirizzo politico, ha compe- tenza esclusiva sul rapporto fiduciario ed esprime il voto definitivo sui disegni di legge. Il Senato delle Regioni è costituito da tutti i Presidenti di Regione e da rappresentanti delle Regioni, eletti da ciascun Consi- glio Regionale in misura proporzionale al numero degli abitanti della Regione. Si potrà prevedere che il Consiglio Regionale debba eleggere, nella propria quota, uno o più sindaci. Questo Senato assorbe le funzio- ni della Conferenza Stato Regioni e partecipa al procedimento legisla- tivo. Salve le eccezioni più avanti indicate, le leggi saranno discusse e approvate dalla Camera. Il Senato potrà, entro un termine predetermi- nato e breve, decidere di esaminare le leggi approvate dalla Camera e proporre a questa emendamenti. Spetterà alla Camera, entro un termine altrettanto breve, decidere sulle modifiche proposte dal Senato, poten-
dosi prevedere per alcune categorie di leggi che il voto finale della Ca- mera sia espresso a maggioranza assoluta. Il bicameralismo resterebbe paritario per: le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi co- stituzionali; le leggi elettorali (tranne la legge elettorale per la Camera); le leggi in materia di organi di governo e funzioni fondamen- tali dei Comuni, delle Province e delle città metropolitane; la legge su Roma capitale; le leggi sul regionalismo differenziato (art. 116.3 Cost.); le norme di procedura per partecipazione delle Regioni e delle Province di Trento e Bolzano alla formazione di normative comunitarie (art. 117.5 Cost.); le leggi sui principi per le leggi elettorali regionali (art. 122.1 Cost.); l’ordinamento della finanza regionale e locale. Con riguardo all'attività legislativa, che è una delle questioni costanti di ogni progetto di revisione costituzionale, è necessario notare il fatto che questo comitato di studio richiede inoltre un intervento di modifica dei regolamenti delle due Camere, al fine di migliorare l'organizzazio- ne del lavoro dei due rami e di migliorare, velocizzandolo, il procedi- mento legislativo ordinario e, sempre con tale finalità, la costituziona- lizzazione dei limiti della decretazione di urgenza contenuti nella legge 400/198892.
Questa commissione viene istituzioni in un momento particolarmente delicato della vita istituzionale del nostro Paese: a distanza di un mese dalle elezione del 24 e 25 Febbraio è chiara la difficoltà di non riuscire nella formazione dell'Esecutivo. Proprio per questo motivo, Il presi- dente della Repubblica Napolitano, a scadere del suo mandato - nel 92 Relazione finale della commissione politica-istituzioni, consegnata il 12 Aprile
pieno del semestre bianco- , decide di istituire questo gruppo di studio. La particolarità del lavoro di questa commissione è nel fatto che non sarà un semplice comitato di studio, come molti si sono succeduti nel tempo - come si è avuto modo di costare- , in quanto si richiede che le soluzioni che emergeranno debbano diventare precise proposte pro- grammatiche oggetto di condivisione da parte delle forze politiche e materiale utile anche per i compiti che spetteranno al successivo Presi- dente della Repubblica nella pienezza dei suoi poteri93.
Il 22 Aprile per la prima volta nella storia repubblicana, Giorgio Napo- litano viene rieletto Presidente della Repubblica e nel suo discorso di insediamento coglie l'occasione per ribadire la necessità di una riforma della legge elettorale e soprattutto definisce 'imperdonabile il nulla di
fatto in materia di sia pur limitate riforme della seconda parte della costituzione' - e continua - 'mai giunte a infrangere il tabù del bicame- ralismo paritario. L'accettazione di Napolitano al secondo mandato,
dunque, era subordinata non tanto ad un generico impegno, quanto alla condivisa determinazione della gran parte delle Camere a fare quelle riforme (elettorali e costituzionali) di urgente necessità94
Sebbene non sia la prima volta che un Presidente della Repubblica di- mostri interesse nel compimento di una riforma costituzionale, tant'è vero che anche Cossiga nel suo messaggio alle Camere il 26 Giugno del 1991, sottolinea la necessità di una riforma al fine di garantire 'una
democrazia compiuta e governate' e che 'la richiesta di nuovi, moderni
93 Dichiarazione del Presidente della Repubblica, Giorgio Napolitano, Palazzo del Quirinale, 30/03/2013. www.presidenti.quirinale.it
94 v. C.FUSARO, in Aggiornare la Costituzione. Storia e ragioni di una riforma. Di G. CRAINZ- C. FUSARO, Donzelli Editore, Roma 2016, pag. 53.
e più efficienti ordinamenti e procedure, non è una richiesta solo poli- tica o di ingegneria costituzionale, ma una richiesta civile morale e sociale di governo, di libertà, di ordine, di progresso da parte delle gente comune95', tuttavia solo il Presidente Napolitano per primo si è
concretamente adoperato per avviare un percorso in tale direzione.
95 Messaggio alle Camere del Presidente della Repubblica Francesco Cossiga il 26 Giugno 1991. www.senato.it e da ' I suggerimenti di quel Messaggio di Cossiga datato 1991, di Paolo Savona, ilSole24Ore 17 Agosto 2014