1.3 Il diritto d'asilo in Germania
1.3.4 La commissione Süssmuth, le misure d’integrazione e la dimensione europea
Nonostante il cambio di Governo non porti a nessun miglioramento nelle politiche d'asilo del Paese, si assiste in questi anni ad un'importante svolta nelle politiche migratorie che sembrano finalmente prendere le distanze dalla precedente gestione ventennale basata sul paradigma «Deutschland ist kein Einwanderungsland», ossia «la Germania non è un paese d'immigrazione».
La “società multiculturale”, risultato imprevisto di una politica d’immigrazione concepita come temporanea168 diventa degna di nuove attenzioni; il Ministro dell'Interno promuove una riforma
del diritto dell'immigrazione e istituisce una commissione indipendente per questo scopo. La
165 Inoltre questi paesi avrebbero dovuto adeguarsi alle normative europee per poter rientrare nella Convenzione di
Schengen.
166 BOSSWICK W., (2000), Op. cit., p. 55. 167 Governo SPD in coalizione con i verdi. 168 KAMMER P., (2003), Op. cit., p. 176.
commissione Süssmuth169, formata da politici, esperti e rappresentanti d'istituzioni importanti
quali le chiese, gli industriali, i sindacati, nel luglio 2001 mostra, nel report conclusivo dei suoi lavori, che l'immigrazione è diventata necessaria al Paese per motivi demografici ed economici. Poco dopo la presentazione del report, Schily, allora Ministro dell'Interno, avanza una proposta di legge in materia d'immigrazione. Questa segue solo parzialmente le raccomandazioni della commissione e si rivela un peggioramento per alcuni aspetti, tra cui le politiche d'asilo: «it fell behind in several areas (especially in the field of asylum and concerning the age limit for children to immigrate within the family reunion scheme)»170. In questo modo il Governo spera di
ottenere il consenso dei conservatori all'opposizione che nella seconda camera, il Bundesrat, detengono la maggioranza. L'opposizione però ugualmente non approva il disegno di legge e dopo aver raggiunto un impasse nel 2004 il cancelliere Schröder negozia la proposta di legge direttamente con i capi dei partiti avversari. A luglio si raggiunge un nuovo compromesso e la legge viene approvata da entrambe le camere per entrare in vigore a gennaio 2005 con il nome “Legge sulla gestione e la limitazione dell'immigrazione e sulla regolamentazione del soggiorno e dell'integrazione dei cittadini dell'Unione Europea e degli stranieri171”.
«Dopo un lungo e sofferto iter parlamentare la “svolta” [della politica migratoria], più volte annunciata, è stata svuotata. Questa legge non modifica il quadro, ma ne migliora alcuni aspetti e ne peggiora altri. La tendenza è quella di “favorire” gli immigrati ad alta qualificazione professionale e scoraggiare la massa degli immigrati a bassa qualificazione»172; pur introducendo
nuove possibilità per entrare in Germania, tra cui la cosiddetta “green card” per specialisti dell'informatica, si accentua la selezione della forza lavoro in nome dell'interesse nazionale.
169 La commissione prende il nome da Rita Süssmuth, rappresentante del CDU (democristiani) ed ex presidente
della camera parlamentare del Bundestag.
170 BORKERT M. - BOSSWICK W., (2011), Op. cit., p. 102.
171 Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration
von Unionsbürgern und Ausländern.
Cadono alcune norme che impedivano l'accesso al mercato del lavoro ai richiedenti asilo così come ai familiari “ricongiunti”, pur rimanendo un accesso suscettibile di alcune restrizioni quale il famoso “principio di priorità” (Vorrangprinzip) accordato ai lavoratori tedeschi e a quelli appartenenti all'Unione Europea.
In seguito all'11 settembre 2001, si assiste ad uno spostamento delle “misure d'integrazione” che passano dalle politiche di welfare a quelle di controllo e sicurezza; la nuova legge estende le competenze dei servizi d'informazione e le possibilità d'intervento della polizia, facilitando l'espulsione degli stranieri considerati “sospetti”.
La nuova legge si riferisce ai rifugiati e ai richiedenti asilo parlando di “immigrazione umanitaria” per non usare termini quali “diritto d'asilo” che avrebbero richiamato i lunghi dibattiti riguardo all'Asylkompromiss.
«In the early 2000s, Germany was under pressure in EU negotiations to introduce a number of more liberal provisions, such as a broader interpretation of the concept of “refugee” to include those with a well-founded fear of persecution on grounds of gender, or by non-state actors»173. In
conformità con le direttive europee, viene introdotto il riconoscimento dello status di rifugiato in caso di persecuzioni fondate su motivi di genere, così come per quelle attuate da agenti non statali. Inoltre, viene equiparato lo status dei titolari di protezione secondo la costituzione tedesca con quelli riconosciuti secondo la Convenzione di Ginevra.
Un'importante novità della legge consiste nell'introduzione di “misure d'integrazione” fino a quel momento ignorate dal livello politico nazionale. Fin dagli anni '70 l'integrazione sociale degli immigranti era stata favorita da numerose organizzazioni così come dalle amministrazioni e dalle comunità locali ma l'argomento è assente nei discorsi pubblici di un Paese che non si considera paese d'immigrazione. Con la legge del 2005 il BAMF, Bundesamt
für Migration und Flüchtlinge174, assume il compito di gestire le misure d'integrazione
collaborando con le istituzioni locali. Questo consiste principalmente nell'istituzione di
Integrationskurse, “corsi d'integrazione” per gli immigrati, corsi di lingua e cultura tedesca la cui
partecipazione, in alcuni casi, è obbligatoria per ottenere o rinnovare il permesso di soggiorno. In questi anni parallelamente all'investimento in questi corsi si assiste ad un taglio dei fondi destinati all'assistenza sociale per i migranti175.
Il BAMF inoltre avvia diversi progetti a livello locale, collaborando con gli enti locali e le ong con lunga esperienza nel campo dell’integrazione176.
Nonostante la diversa coalizione al Governo lasciasse sperare in un cambiamento di direzione, la tendenza della Germania a ridurre l'entrata di ulteriori immigrati e a rimpatriare gli stranieri nei loro paesi d'origine non sembra cambiare. Si perpetua dunque una logica “brutalmente selettiva” che controbilancia l’ampliamento dei diritti per alcuni con nuovi ostacoli per altri177.
In questo periodo l'arrivo dei richiedenti asilo in Germania continua a diminuire fino a raggiungere un minimo storico nel 2007 con poco più di 19000 richieste d'asilo. Le motivazioni di questo calo sono molteplici: da un lato pesano le conseguenze nel lungo termine dell'Asylkompromiss e la situazione economica tedesca, dall'altro la stabilizzazione degli stati dell'Est e la loro adesione, proprio in questi anni, all'UE; inoltre influisce anche la distanza geografica dalle situazioni politiche conflittuali. Il sistema d'accoglienza di conseguenza, originariamente concepito per alloggiare oltre un milione di richiedenti asilo, viene drasticamente ridotto178.
174 Il BAMF è l'Ufficio federale per l'immigrazione e i rifugiati prendendo il posto del BAFI nato nel 1953 con la
convenzione di Ginevra.
175 In modo particolare vengono tagliati i fondi al Migrationssozialberatung. 176 BORKERT M. - BOSSWICK W., (2011), Op. cit., p. 109.
177 KAMMER P., (2003), Op. cit., p. 186.
178 PIEPER T., Germania: i campi come strumenti variabili di controllo delle migrazioni, in AA.VV., (2010),
Nel 2007 la Germania recepisce le direttive europee in materia d'asilo con il
Richtlinienumsetzungsgesetz (legge di attuazione delle direttive) modificando parzialmente la
legge del 2005. Oltre ad implementare le direttive dell'Unione Europea la legge sottolinea anche la necessità di una vera lotta al terrorismo attraverso l'espulsione immediata dei “predicatori d'odio” e mette in guardia dal potenziale abuso che i migranti potrebbero fare dell'istituto del ricongiungimento familiare.
La Germania, anche a causa della diminuzione delle domande d'asilo, sembra essere in questo periodo più scettica a riguardo delle politiche comuni dell'Unione, «Germany managed to play a clever “two-level game” on these provisions, using the EU as an excuse to introduce a broader definition of refugee at home, and using domestic constraints as a reason to tighten proposed EU measures on safe third countries. Thus elements of Germany's domestic asylum policy were Europeanized, while aspects of EU policy became “Germanized”»179.
Il 2007 è anche l'anno della Gesetzliche Altfallregelung, una disposizione di legge che mira a regolarizzare la situazione di chi per tanti anni non ha avuto un titolo di soggiorno ma solo la Duldung. Lo scopo principale è quello di togliere, tramite questa “sanatoria” un grosso fardello dal sistema di welfare nazionale permettendo a queste persone di lavorare. Il proposito però è stato un parziale fallimento perché solo 22900 persone presentano domanda di regolarizzazione a fronte di circa 100000 potenziali candidati, inoltre solo la metà delle richieste ha un esito positivo.
Dal 2008 le domande d'asilo cominciano ad aumentare nuovamente e cambia inoltre la provenienza dei richiedenti asilo rispecchiando i cambiamenti geopolitici in atto: se fino a quel momento avevano giocato un ruolo fondamentale i paesi balcanici e dell'ex Jugoslavia ora si aggiungono anche i paesi asiatici e del medio oriente.
179 BOSWELL C. - GEDDES A., (2011), Op. cit., p. 165. Lo stesso processo di “germanizzazione” delle politiche
Nel 2012 la Siria rappresenta, a causa dell'inizio della guerra, il terzo Paese d'origine dei richiedenti asilo e la Germania in questi anni, oltre a rimanere meta dei paesi dell'ex-Jugoslavia diventa la destinazione principale dei rifugiati provenienti da numerosi paesi asiatici: Afghanistan, Iraq, Iran e Pakistan.
Sempre nel 2012 con circa 65000 domande d'asilo la Germania si aggiudica, per la prima volta dopo il 2001, il numero più alto di richieste di protezione internazionale presentate nell'UE 180.
I dati degli anni successivi hanno continuato ad aumentare sensibilmente e ad oggi il paese rimane la meta privilegiata dalla maggior parte dei richiedenti asilo che riescono ad arrivare in Europa. Oltre alle opportunità lavorative e al sistema di welfare, la presenza di numerose comunità straniere rappresenta un forte elemento di attrazione.
Nel 2015 il numero degli arrivi aumenta ulteriormente e di fronte al numero crescente dei richiedenti asilo che giungono tramite la rotta balcanica la Germania decide, a fine agosto, di sospendere temporaneamente il regolamento di Dublino per i rifugiati siriani avvalendosi della “clausola di sovranità”. Essa rappresenta la possibilità per uno Stato membro di assumersi la responsabilità per l'esame della domanda di protezione internazionale nonostante non sia tenuto a farlo ai sensi dei criteri di competenza indicati dal Regolamento Dublino181.
Anche se la decisione viene revocata già nel mese di ottobre il numero di richiedenti asilo che entrano in Germania nel 2015 supera il milione182.
Il dato, per stessa ammissione della Germania, non è del tutto attendibile: si pensa infatti che in quella situazione caotica tante persone siano state contate più volte e che alcuni rifugiati abbiano presentato richieste multiple nella speranza di essere assegnati ad una diversa zona della
180 Nel 2012 la Germania riceve circa il 23% delle richieste presentate nell'Europa a 27, mentre nel 2001
rappresentavano il 20%.
181 BRAMBILLA A. - MORANDI N., (2015), Op. cit., p. 65.
182 Ufficialmente la sospensione del regolamento Dublino rimane in vigore dal 21 agosto al 21 ottobre 2015. I dati
Germania183. Il numero delle richieste d'asilo presentate nel paese diverge considerevolmente
rispetto al numero degli ingressi: a dicembre 2015 infatti il numero di richieste di protezione internazionale si attestava a circa 477000. Anche se in parte la divergenza è giustificata dalla lentezza nella registrazione delle domande d'asilo, i dati indicano che quasi la metà dei rifugiati è transitato in Germania cercando di raggiungere altri paesi.
La difficoltà di gestione di numeri così alti ha causato un aumento della tensione politica, la reazione quasi immediata è stata quella di adottare due Asylpakete contenenti diverse misure restrittive in materia d'asilo allo scopo di scoraggiare l'arrivo di ulteriori richiedenti asilo.
In Germania la storia dell'asilo è in particolare caratterizzata da alcuni elementi: un'iniziale politica liberale in materia di asilo e immigrazione; un duro inasprimento dei toni sulla tematica dell'asilo accompagnato da una violenza sociale nei confronti dei rifugiati; l'approvazione dell'Asylkompromiss e di numerose altre norme restrittive nel tentativo di respingere l'arrivo di nuovi richiedenti asilo nel Paese che riceve da anni il maggior numero di domande d'asilo tra i Paesi della UE.
In Germania la storia dell'asilo è particolarmente caratterizzata da alcuni elementi: un'iniziale politica liberale in materia di asilo e immigrazione; un duro inasprimento dei toni sulla tematica dell'asilo, accompagnato a volte anche da violenza sociale nei confronti dei rifugiati; l'approvazione dell'Asylkompromiss e di numerose altre norme restrittive, nel tentativo di respingere l'arrivo di nuovi richiedenti asilo nel Paese che, é doveroso ricordare, riceve da anni il maggior numero di domande d'asilo tra i Paesi della UE.
Nel secondo dopoguerra la Germania ha ricevuto un numero impressionante di rifugiati e sfollati che venivano ben accolti sia per motivi puramente politici, legati all'opposizione tra i blocchi,
183 Nei capitoli successivi spiegheremo il sistema di distribuzione territoriale dei richiedenti asilo usato in
che per ragioni di tipo economico. Le esigenze del mercato tedesco infatti hanno favorito una politica liberale, sia in materia d'asilo che per quanto riguarda l'immigrazione per lavoro.
Col passare degli anni però i toni del dibattito pubblico sul diritto d'asilo si sono inaspriti e parallelamente è aumentata la violenza e gli attacchi xenofobi di alcune frange della società civile nei confronti dei migranti forzati. Nel 1993 è stato quindi approvato l'Asylkompromiss nel tentativo di precludere l'accesso al Paese a tutti coloro che cercano di abusare del diritto d'asilo e del sistema di welfare tedesco. In ambito europeo la Germania ha alternato fasi di forte coinvolgimento sulla tematica dell'asilo a momenti di maggior scetticismo sulle misure dell'Unione, riuscendo ancora oggi sapientemente a «germanizzare»184 le politiche dell'UE
facendo valere il suo ruolo predominante.
Tutta la storia del diritto d'asilo tedesco è segnata da numerosi e disparati tentativi di ridurre la tutela dei migranti forzati, in modo da dissuadere l'arrivo di nuovi rifugiati. Nonostante i numerosi restringimenti, la Germania continua ad essere il Paese europeo che accoglie ogni anno il maggior numero di richieste d'asilo.
2 L'ACCOGLIENZA IN ITALIA: IL CASO DELLO SPRAR DI PALERMO
Panormus conca aurea suos devorat alienos nutrit
All'interno del Palazzo Pretorio, sede del Municipio di Palermo, è posta una statua che rappresenta il Genio di Palermo, emblema della città e simbolo dei suoi abitanti.
La scultura, di cui non si conosce con precisione né l'origine né l'autore, è certamente precedente al XV secolo, ma colpisce ancora oggi per la forza del motto latino inciso sul suo basamento: “Panormus conca aurea suos devorat alienos nutrit”. La storicità della frase, “Palermo, conca d'oro, divora i suoi e nutre gli stranieri”, si riferisce alle numerose dominazioni straniere dell'isola, ma sembra ben rappresentare anche ai nostri giorni Palermo, e più in generale la Sicilia, come luoghi che accolgono e nutrono gli stranieri.
La prima imbarcazione carica di immigranti è arrivata a Lampedusa nel 1992 e da allora la Sicilia è meta di sbarchi per migranti forzati e richiedenti asilo che cercano di raggiungere le spiagge siciliane come varco d'ingresso nell'agognata Europa dei diritti. Il numero e la consistenza degli sbarchi è fortemente condizionato dalla mutevole situazione internazionale, ma non erano mai state prima d'ora raggiunte le cifre degli ultimi anni: nel 2014 circa 170000 persone sono arrivate sulle coste italiane e nel 2015 la cifra s'aggira attorno ai 154000.
Allo stesso tempo, pur essendo in prima linea per quanto riguarda i soccorsi e i centri di prima accoglienza, la Sicilia è l'unica regione italiana che ancora non si è dotata di una legge regionale per l’integrazione di immigrati e richiedenti asilo.185
Nell'anno 2013 Palermo si distingue per le numerose iniziative che vedono gli immigrati protagonisti di questa città che, come il sindaco186 non smette di ripetere, ha una profonda
cultura dell'accoglienza.
L'amministrazione decide di concedere la cittadinanza onoraria a tutti gli stranieri residenti e, singolarmente, a 90 alunni figli di immigrati, nati e cresciuti a Palermo.
La città entra a far parte della rete internazionale delle città interculturali e sostiene la campagna “L'Italia sono anch'io” per il diritto di voto e la modifica della legge sulla cittadinanza.
Il 27 settembre 2013 è la data del primo sbarco a Palermo, che a motivo della sua posizione geografica non era mai stata città d'approdo. Da quel giorno anche il capoluogo di regione è direttamente interessato dall'arrivo dei richiedenti asilo che dal canale di Sicilia raggiungono la città con le navi che li traggono in salvo.187
185 Le Regioni e gli enti locali hanno un ruolo importante per quanto riguarda l’accesso al welfare dei cittadini
stranieri, in materia di interventi e servizi sociali vi è addirittura una competenza legislativa esclusiva delle Regioni.
186 Leoluca Orlando è sindaco di Palermo per la quarta volta, non consecutiva, da maggio 2012.
187 Il fenomeno acquista sempre più rilevanza grazie alle operazioni di salvataggio, a cominciare da Mare
Ad ottobre nasce la Consulta delle Culture, organo rappresentativo di coloro che non hanno la cittadinanza italiana, ma risiedono a Palermo, formata da 21 membri eletti da cittadini di paese comunitari ed extracomunitari. Questa vuole essere uno strumento di rappresentanza politica per gli immigrati e ha funzioni consultive e propositive per le scelte di governo dell'amministrazione.
Nello stesso anno il sindaco di Palermo decide insieme all'amministrazione comunale di partecipare al bando SPRAR per il triennio 2014-2016; era infatti da una breve periodo del 2007 che Palermo non gestiva alcun progetto d'accoglienza SPRAR188.