1.2 Il diritto d'asilo in Italia
1.2.3 La Bossi-Fini e la nascita dello SPRAR (1999-2010)
83 C. HEIN, (2010), Op. cit., p. 59.
L'arrivo dei rifugiati kosovari si confronta con un'Italia un po' più preparata di prima, anche se pure in questo caso non sono prese le giuste misure per prevedere e anticipare l'ennesima situazione d' “emergenza. Anche a loro viene concesso un permesso umanitario, in questo caso di validità semestrale, e grazie alle pressioni dell'opinione pubblica viene approvata l' “operazione Comiso”: circa 5000 persone sono evacuate dalla Macedonia e ospitate nell'ex base Nato di Comiso.
In quest'occasione il Ministero dell'Interno affida al CIR85 la gestione del progetto Azione
Comune, un progetto sperimentale (1999-2001) finanziato in parte dal Ministero stesso e in parte dalla Commissione europea con lo scopo di implementare un'accoglienza qualificata volta all'integrazione dei richiedenti asilo nella società. Per la prima volta in Italia viene organizzata un'accoglienza vera e propria che non limitata alla funzione di “parcheggio”86 dove trovare solo
vitto e alloggio. Azione Comune assiste, tra il 1999 e il 2001, circa 2000 richiedenti asilo alloggiati in strutture medio-piccole, dislocate sul territorio. Queste persone beneficiano di diversi servizi volti all'inserimento lavorativo ed abitativo, nonché alla tutela legale in un progetto dove al centro del percorso viene messa la persona.
Nel 2001 l'accoglienza viene finanziata totalmente dal Ministero e la rete di Azione Comune confluisce nel Programma Nazionale Asilo (PNA)87 basato su un accordo stabilito tra il
ministero dell'Interno, l'UNHCR e l'ANCI, ossia l'associazione nazionale comuni italiani. La presenza dell'ANCI è giustificata dal fatto che il PNA prevede il coinvolgimento dei Comuni88.
85 Consiglio Italiano per i Rifugiati, nato nel 1990. Rappresenta il capofila del progetto che implementa con l'aiuto
di numerosi altri soggetti: le Acli, la Caritas, la Federazione delle Chiese Evangeliche in Italia (Fcei), il Consorzio Italiano Solidarietà (Ics) ecc.
86 C. HEIN, (2010), Op. cit., p. 64.
87 Tra aprile 2001 e novembre 2002 il PNA accoglie 2970 persone in 58 centri distribuiti sul territorio italiano. 88 I Comuni cofinanziano il progetto in misura del 20% oltre a mettere a disposizione le strutture e una serie di
L'anno successivo, a conclusione della fase sperimentale, l'esperienza positiva del PNA viene istituzionalizzata nel Sistema di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati (SPRAR), previsto dalla legge 189/2002 (cosiddetta legge Bossi-Fini). Il nuovo sistema è costituito dalla rete degli Enti locali che, per implementare progetti di accoglienza ed integrazione, accedono al fondo nazionale per le politiche e i servizi d'asilo (FNPSA). «A livello territoriale gli Enti locali, con il prezioso supporto delle realtà del terzo settore, garantiscono interventi di “accoglienza integrata” che superano la sola distribuzione di vitto e alloggio, prevedendo in modo complementare anche misure di orientamento legale e sociale, nonché la costruzione di percorsi individuali di inserimento socio-economico»89.
Anche nel nuovo sistema d'accoglienza italiano non mancano i punti critici: innanzitutto lo SPRAR prevede, alla sua nascita, il finanziamento di 2500 posti, ossia un numero largamente sottodimensionato rispetto a quello dei richiedenti asilo che necessiterebbero di accoglienza. I tempi d'accoglienza, fissati in sei mesi (talvolta prolungabile di altri sei), non sono sufficienti per il raggiungimento dell'autonomia da parte dei beneficiari. Inoltre, i progetti d'accoglienza sono su base annuale, quindi ogni anno vengono organizzati nuovi progetti e i Comuni decidono volontariamente se aderirvi.
Nonostante i limiti del sistema, la nascita dello SPRAR è una novità importante ed un successo, perché inserita all'interno della legge Bossi-Fini che modifica il testo della legge Turco- Napolitano portando numerose restrizioni sia per gli immigrati che per i richiedenti asilo. La legge viene approvata in un momento di forte chiusura delle politiche in materia d'immigrazione, chiusura che caratterizza tutti i paesi europei in questi anni, dovuta in parte alla situazione economica e in parte alle politiche securitarie, ritenute sempre più importanti dopo l'attacco alle torri gemelle nel 2001.
A livello politico si vuole dimostrare che molti richiedenti asilo sono in realtà “falsi rifugiati”, ma la maggior parte delle richiesta d'asilo in questo periodo viene rigettata poiché le persone, non avendo avuto accoglienza in un centro, si è dispersa sul territorio nazionale rendendosi irreperibile al momento dell'audizione in Commissione.
«L'esplicita intenzione del legislatore era [...] quella di contrastare la strumentalizzazione dell'asilo da parte di chi non aveva i requisiti per ottenere protezione»90. Tra le altre cose la
nuova legge introduce i CID, centri di identificazione, all'interno dei quali potevano essere trattenuti i richiedenti asilo vigilati giorno e notte dalle forze dell'ordine, limitando di fatto la loro libertà personale.
La Bossi-Fini è espressione di una politica contraddittoria che istituisce il sistema SPRAR, ma allo stesso tempo investe in tutt'altro tipo di accoglienza: quella all'interno dei grandi centri d'accoglienza governativi come CARA, CPSA, CIE91.
É solo grazie alla comunitarizzazione delle politiche d'asilo che si riesce a separare anche sul piano normativo, la materia dell'asilo da quella dell'immigrazione. Se oggi esiste una normativa italiana sull'asilo, separata da quella sull'immigrazione,perciò è soprattutto dovuto al fatto che le competenza legislative sono “trasferite” alle istituzioni comunitarie92.
Nel 2005, su iniziativa e coordinato dall'Unhcr, nasce il “Tavolo nazionale asilo” che coinvolge ANCI e una dozzina di enti non governativi. Attraverso il Tavolo, il coinvolgimento della società civile si fa sempre più importante, grazie alle consultazioni tecniche con il Governo
90 C. HEIN, (2010), Op. cit., p. 71.
91 Questi centri verranno aperti nel 2005 in seguito al DPR 303/2004 di attuazione della legge Bossi-Fini. I CARA
(Centri d'Accoglienza per Richiedenti Asilo) sostituiscono i CID con l'entrata in vigore delle direttiva “procedure”, recepita in italia con il D.Lgs 25/2008. Nei CARA è garantita l'uscita durante il giorno e anche per periodi più lunghi, previa autorizzazione della Prefettura. I CPSA sono i Centri di Primo Soccorso e Accoglienza mentre CIE (Centro di Identificazione e Espulsione) è il nuovo nome dato ai CPT (Centri di Permanenza Temporanea) istituiti con la legge Turco-Napolitano.
e i funzionari ministeriali che accompagneranno l'implementazione della normativa in materia d'asilo.
Tra il 2005 e il 2008 vengono recepite le direttive europee con i relativi decreti che disciplinano l'accoglienza, la procedura per il riconoscimento, la definizione di rifugiato nonché dello status di protezione sussidiaria. Questa, introdotta con il D.Lgs 251/2007, è la protezione che viene concessa a coloro che fuggono da conflitti armati o a quelli che temono d'essere sottoposti a tortura o a trattamenti inumani, colmando finalmente la lacuna nel sistema di protezione che per anni aveva lasciato in situazione d'incertezza le persone in fuga da situazioni di violenza generalizzata.
Grazie alle direttive europee si superano anche numerosi ostacoli che la Bossi-Fini aveva introdotto per i richiedenti asilo: la Direttiva Accoglienza recepita in Italia con il D.Lgs 140/2005 impone allo Stato il dovere di garantire l'accoglienza materiale ad ogni richiedente asilo che arrivi sul territorio e che non sia in grado di provvedere autonomamente al proprio sostentamento. Questo diritto spetta ad ogni richiedente per l'intera durata della procedura d'asilo.
Nel 2008 sbarcano in Italia 36951 persone e vengono presentate 31723 domande d'asilo; nonostante il numero ancora contenuto e gestibile, il governo italiano dichiara lo stato d'emergenza, una cattiva pratica che si ripeterà pochi anni più tardi. Si cerca in questo periodo di aumentare il numero dei posti nei centri esistenti, si aggiungono anche nuove strutture, alcuni “Centri polifunzionali” in qualche città metropolitana, nonché l'apertura di alcuni alloggi gestiti da privati tramite una convenzione con la Prefettura, secondo modalità che presenteranno in futuro i cosiddetti CAS: Centri d'Accoglienza Straordinaria. La dichiarazione dello stato d'emergenza permette il finanziamento in via straordinaria di un significativo numero di posti d'accoglienza il cui inquadramento legale non è mai stato specificato. Le condizioni
d'accoglienza materiali e i servizi offerti in questi centri sono simili a quelle dei centri governativi, ossia nettamente inferiori rispetto a quelle offerte nell'ambito dello SPRAR.
Nonostante l'aumento dei posti, il sistema d'accoglienza italiano rimane sottodimensionato rispetto al numero delle domande d'asilo, motivo per cui nel 2009 si tenta di arginare il fenomeno degli sbarchi attraverso il famigerato “Trattato di Amicizia, Partenariato e Cooperazione” firmato dal nostro Governo e da quello libico di Gheddafi93.
Nel patto di amicizia è contenuto anche un articolo che riguarda la lotta congiunta all'immigrazione clandestina, al terrorismo internazionale e alla criminalità organizzata, anche se non viene specificato nulla sulle modalità con cui sarà condotta questa lotta. A maggio 2009 le autorità italiane cominciano i respingimenti delle imbarcazioni dal Canale di Sicilia verso la Libia. Dal punto di vista del Governo i respingimenti sono stati un “successo” facendo calare il numero degli sbarchi al 10% dell'anno precedente. I respingimenti però sono illegali e portano nel 2012 alla condanna dell'Italia da parte della Corte Europea dei diritti dell'uomo.