1.3 Il diritto d'asilo in Germania
1.3.1 Dal dopoguerra alle prime limitazioni del diritto d’asilo (1945-1987)
La Germania federale negli anni tra il 1945 e il 1988 accoglie da sola quasi 14 milioni di persone102, si tratta perlopiù della popolazione tedesca che lascia le province orientali del
vecchio Reich per stabilirsi nella RFT (Repubblica Federale Tedesca). Nel 1945-1946 sono circa 10 milioni i tedeschi che abbandonano le loro terre per stabilirsi nella Germania occidentale, a questi si aggiungono anche i profughi che lasciano le zone sotto l'occupazione sovietica. Solo nel 1961 la costruzione del muro di Berlino fermerà almeno in parte questi spostamenti.
101 Comunità di Sant'Egidio, Federazione delle Chiese Evangeliche in Italia (FCEI) e Tavola Valdese gestiscono
l'operazione, mentre il Ministero italiano concede solo i visti.
102 SASSEN S., (1996), Migranten, Siedler, Flüchtlinge. Von der Massenauswanderung zur Festung Europa,
Frankfurt am Main, Fischer, traduzione dal tedesco di M. Gregorio,Migranti, coloni, rifugiati. Dall'emigrazione di
Come molti altri Paesi in questo periodo, anche la Germania103 nel dopoguerra, introduce
il diritto d'asilo nella sua carta costituzionale Costituzione del 1949 (Grundgesetz, GG104). Lo
scopo dell'inserimento di questo diritto all'interno della Costituzione è quello di limitare il potere dell'esecutivo, soprattutto a seguito del doloroso periodo nazista appena vissuto.
La formulazione dell'articolo 16, che recita: «I perseguitati politici godono del diritto di asilo», è causa di dibattito parlamentare nel 1948-1949. In questo periodo infatti la Germania sta vivendo una fase di intenso afflusso di rifugiati e non mancano numerose proposte per un diritto d'asilo regolato da norme più restrittive.
Tutte queste proposte vengono respinte e si decide per una formulazione semplice e chiara, senza alcuna limitazione, se non quella di riferirsi a persone perseguitate per motivi politici.
Come riporta Bosswick: «If we include limitations [of the right of asylum], the police at the border can do as they will. In this case, the constitutional precondition for the right to asylum have to be examined first. This examination is in the hands of the border police. This makes the right to asylum absolutely ineffective. We have our experiences from the last war [...] We can only preserve the right to asylum with a clear and simple rule: persons persecuted for political reasons enjoy the right of asylum»105.
Nel 1953, con il primo decreto in materia d'asilo, entra in vigore la Convenzione di Ginevra firmata nel 1951. Il diritto d'asilo viene così esteso anche a chi è perseguitato a causa della razza, della religione, della cittadinanza, dell'appartenenza a un determinato gruppo sociale oltre che a causa delle opinioni politiche.
103 Fino al 1990, data della riunificazione del Paese, quando si parla di Germania nel testo ci si riferisce alla
Repubblica Federale Tedesca (RFT).
104 Legge fondamentale tedesca, chiamata così perchè doveva fungere da documento provvisorio. Nel 1993 diventa
Costituzione per la Germania riunificata, tuttavia mantiene il nome di “legge fondamentale tedesca”.
105 BOSSWICK W., (2000), Development of Asylum Policy in Germany, in “Journal of Refugee Studies”, Vol 13, n°
Con l'adozione della Convenzione, viene istituito l'Ufficio federale per il riconoscimento dei rifugiati stranieri106che con i suoi iniziali 40 dipendenti è responsabile delle procedure d'asilo.
Negli anni '50 e '60 il numero delle richieste d'asilo rimane contenuto107 e la maggior
parte dei richiedenti asilo proviene da paesi del blocco comunista dell'Europa centrale e orientale. La Germania dell'ovest è infatti il primo paese “occidentale” al quale chiedere asilo e per questo risente in modo quasi automatico degli avvenimenti che interessano i paesi oltre la cortina di ferro: i due picchi maggiori di richieste d'asilo in questi anni infatti si hanno nel 1956 e nel 1969 in concomitanza della rivolta popolare in Ungheria e della “primavera di Praga”.
Se il numero dei richiedenti asilo in questi anni è contenuto non si può dire la stessa cosa per quanto riguarda l'immigrazione per lavoro. Infatti dopo un primo periodo in cui la mancanza di forza lavoro viene compensata dalle persone arrivate alla fine della guerra, a metà degli anni '50 il Governo inizia a firmare accordi bilaterali per reclutare manodopera immigrata.
Nel 1965 entra in vigore una nuova legge sugli stranieri (Ausländergesetz) che s'inserisce nella tradizione tedesca di «amministrazione piuttosto rigida sia della presenza [straniera] che dei movimenti in entrata»108 seguendo la considerazione dell'immigrazione come un problema di
controllo repressivo e di ordine pubblico109. Viene accordata ampia discrezionalità alle autorità
per quanto riguarda la concessione del permesso di soggiorno, rilasciato solamente qualora «la presenza dello straniero non lede gli interessi della Repubblica Federale»110.
106 Nel 1953 si chiama “autorità federale per il riconoscimento dei rifugiati stranieri”, diventa Ufficio federale con
la legge sull'immigrazione del 1965 ed è l'attuale BAMF: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge ossia l'Ufficio federale per l'immigrazione e i rifugiati.
107 Circa 5000 richieste d'asilo all'anno.
108 KAMMER P., Germania: un secolo di politica migratoria, in AA.VV., (2003),Gli immigrati in Europa.
Diseguaglianze, razzismo, lotte, a cura di P. Basso e F. Perocco, Milano, FrancoAngeli, p. 174.
109 Ibidem.
La nuova legge si riferisce all'articolo 16 della Costituzione come articolo fondamentale per l'asilo in Germania111. Ciononostante la prassi legale continua ad essere quella di interpretare
l'articolo 16 come limitato dalle esclusioni contenute nella Convenzione di Ginevra. Questa interpretazione, dopo quasi vent'anni di dibattiti, viene respinta dalla decisione della Corte Federale Amministrativa nel 1983.
All'inizio degli anni '70 è sempre più chiaro che la strategia della rotazione obbligatoria per il reclutamento della forza lavoro immigrata non è fattibile nonchè funzionale ed economicamente sostenibile. Così la Germania nel 1973, oltre a promuovere programmi di rimpatrio volontario, anche a causa della crisi economica, decreta la fine del reclutamento di manodopera straniera (Anwerbestopp).
L'unica possibilità rimasta per entrare in modo legale nel paese è quella del ricongiungimento familiare.
Negli anni '70 comincia ad aumentare il numero delle richieste d'asilo, anche come conseguenza della restrizione degli altri accessi legali al paese. «Besides the widely ignored family reunion, in the late 1970s, a second side door for immigration became relevant: supply-driven immigration via the asylum procedure according to the article 16 of the Grundgesetz, Germany's Basic Law»112.
Dalle circa 5000 domande d'asilo all'anno dei decenni precedenti, si passa in meno di cinque anni a decuplicare il numero di richieste d'asilo, raggiungendo il picco di 108000 del 1980, a seguito del colpo di stato militare in Turchia. In questo periodo cambia anche la provenienza geografica dei richiedenti asilo che sempre più spesso vengono da paesi extra-europei113.
111 Art. 28, Ausländergesetz.
112 BORKERT M. - BOSSWICK W., The case of Germany, in ZINCONE G. - PENNIX R. - BORKERT M. (eds.),
(2011), Migration Policymaking in Europe, Amsterdam University Press, Amsterdam, p. 98. BORKERT M. - BOSSWICK W., (2011), Op. cit., p.
La reazione a questi due cambiamenti non tarda ad arrivare: «The first major increase of asylum applications at the end of the seventies and the shift to non-European asylum seekers not originating from Eastern Bloc countries, led to restrictive measures at the administrative level, as well as to the appearance of new terms like Scheinasylanten (bogus asylum seekers) and
Asylantenflut (flood of asylum seekers) within the political discourse from 1977 onwards»114.
In ambito amministrativo, già dal 1978, viene accelerata la procedura d'asilo e vengono limitate le possibilità di presentare ricorso contro la decisione del BAFI115. Nel 1980 viene ridotta la
composizione della commissione BAFI che deve giudicare la richiesta d'asilo ad una sola persona e la mobilità di coloro che hanno ricevuto un diniego è limitata ad un solo stato federale (Bundesland). Sempre nel 1980 l'ufficio federale del lavoro decide di negare il permesso di lavorare a tutti i richiedenti asilo nel tentativo di scoraggiare le persone dal chiedere asilo solo per poter entrare legalmente in Germania116.
Dagli anni '80 il diritto d'asilo diventa tema centrale del dibattito pubblico e di tutte le campagne elettorali. Durante quella per le elezioni nazionali del 1981 il termine dispregiativo
Asylant117 viene usato comunemente. Nei discorsi pubblici iniziano a circolare termini come
Asylantenflut (inondazione di richiedenti asilo) o come Scheinasylanten (richiedenti asilo
fasulli). In concomitanza con l'inasprimento dei toni politici, la Germania assiste al primo attacco xenofobo verso dei richiedenti asilo: ad Amburgo nell'agosto del 1980 vengono ammazzati due rifugiati vietnamiti in un centro d'accoglienza.
114 BOSSWICK W., (2000), Op. cit., p. 45. 115 Ossia l'attuale BAMF.
116 Il divieto di lavorare inizialmente di un anno viene esteso poi ad un periodo di cinque anni.
117 Il termine tedesco per rifugiato è Flüchtling e quello per richiedente asilo è Asylbewerber mentre il termine
I conservatori dell'opposizione accusano la coalizione al Governo118 di aver trascurato il
problema dell'”abuso” del diritto d'asilo, la reazione del Governo è quella di accelerare ulteriormente la procedura di determinazione delle domande d'asilo. Successivamente il nuovo Governo, nel 1982, approva una serie di nuove misure restrittive nel Codice di procedura d'asilo (Asylverfahrengesetz) con l'esplicito obbiettivo di usare queste politiche restrittive per scoraggiare l'arrivo di nuovi richiedenti asilo119.
«After the first peak of asylum applications in 1980 [...] the figures dropped considerably to a low of 16335 applications in 1983. The asylum issue disappeared from the headlines, and the problem seemed to have been solved by the restrictive policy of the new government»120.
L'anno successivo però il numero torna a crescere nuovamente e il dibattito torna alla ribalta. Il tasso di riconoscimenti dello status di rifugiato diminuiscono sensibilmente in questo periodo, passando dal 29% del 1985 al 9% del 1989. Il dato, che rappresenta la volontà di restringere il diritto d'asilo, viene invece presentato a livello politico come la dimostrazione del fatto che in tanti provano ad abusare del diritto d'asilo e che molti falsi richiedenti o Wirtschaftsflüchtlinge121
presentano domanda d'asilo solo per beneficiare del generoso sistema di welfare tedesco. Nel dibattito pubblico però non emerge che gran parte dei richiedenti a cui viene rifiutato lo status di rifugiato politico secondo l'articolo 16, ha però diritto di rimanere in Germania grazie alla protezione che accorda loro la Convenzione di Ginevra.
In poco tempo, i toni dei discorsi pubblici s'inaspriscono ancor più e si indirizzano verso una criminalizzazione del fenomeno con termini quali abuso di asilo, ingresso illegale, attività
118 La coalizione al Governo nel 1980 era formata da socialdemocratici e liberali. 119 Tra le diverse misure era anche previsto la diminuzione dei sussidi sociali. 120 BOSSWICK W., (2000), Op. cit., p. 46.
terroristiche, anche se spesso i reati commessi dai richiedenti asilo sono reati di poco conto, come le violazioni del regolamento che limita loro gli spostamenti all'interno del paese.
Nella campagna elettorale del 1986-1987 i conservatori portano come ulteriore elemento nel già acceso dibattito la questione identitaria: l'identità nazionale tedesca è minacciata dal crescente numero di richiedenti asilo provenienti da paesi extra-europei. Negli stessi anni aumentano anche gli attacchi xenofobi nei confronti dei rifugiati, ma anziché vederli come diretta conseguenza del dibattito politico il Governo sostiene che per risolvere questa ondata di violenza l'unica soluzione sia quella di diminuire il numero dei richiedenti asilo.
Nel 1987 vengono approvate nuove misure restrittive come quella di estendere a cinque anni il divieto di lavorare per i rifugiati e l'inserimento del concetto di Paese terzo sicuro: nessun richiedente asilo che ha trascorso almeno tre mesi in un Paese sicuro ha diritto alla protezione in Germania.
Nonostante le numerose leggi sfavorevoli e le politiche restrittive, il numero delle richieste d'asilo nel Paese continua ad aumentare e i politici iniziano da più parti a sostenere che ogni possibile soluzione del “problema” dei richiedenti asilo è ostacolata dalla formulazione dell'articolo 16 della Grundgesetz.