La compatibilità dell’articolo 112 Costituzione con l’istituzione di un’azione penale privata

L’art. 112 Cost., prescrivendo l’obbligatorietà dell’esercizio dell’azione penale per il pubblico ministero, non preclude al legislatore di prevedere ipotesi nelle quali al privato sia consentito adire direttamente la giurisdizione penale. La disposizione in esame, invero, presa isolatamente, nemmeno sembrerebbe imporre l’attribuzione al pubblico ministero di un potere generale di promuovere la domanda penale per tutti i reati previsti dall’ordinamento. Infatti la si potrebbe leggere con un limite implicito: l’esercizio è obbligatorio per l’organo pubblico (soltanto) nei casi in cui tale potere gli sia effettivamente attribuito dalla legge98. Tuttavia tale interpretazione, come noto, non ha mai avuto l’avallo della Corte costituzionale, la quale, pur ammettendo la possibilità di attribuire ai privati (o comunque a soggetti diversi dai pubblici accusatori) il potere di promuovere azioni concorrenti o sussidiarie, ha sempre ribadito come la titolarità dell’istituto spettasse all’organo dell’accusa. La conclusione sembra fondarsi e far leva su considerazioni ed argomentazioni di carattere sistematico ossia sul legame sussistente tra il principio di obbligatorietà (art. 112 Cost.) ed il principio di legalità (art. 25 co. Cost.) e con quello di eguaglianza (art. 3 Cost.). Solo attraverso l’applicazione radicale del principio di legalità ad ogni settore del sistema penale, e dunque anche al momento di avvio

97 _{Sino a tempi recenti la segmentazione poteva risultare indispensabile solo con} riferimento ad ordinamenti che non riconoscessero l’obbligatorietà e il monopolio dell’azione penale e della pretesa. Soluzioni estranee all’ordinamento italiano, solidamente arroccato sul monopolio dell’azione penale.

98 _{Si veda in tal senso M. Nobili, La disciplina costituzionale del processo, Lorenzini,} 1976, p. 195. L’autore non arriva a sostenere che questa sia l’interpretazione da accogliere, ma si limita ad osservare come essa appaia compatibile con il tenore letterale della disposizione.

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del processo, si garantisce la piena capacità e libertà di autodeterminazione dell’individuo99.

Unitamente a ciò è poi evidente che l’obbligatorietà, coniugata con la titolarità dell’azione nelle mani del pubblico ministero, garantisce, almeno in linea teorica, al massimo grado l’eguaglianza delle persone di fronte alla legge penale100. Ad ogni modo quello che si può con buona certezza escludere è che con l’art. 112 Cost. si sia inteso impedire l’istituzione di un’azione penale privata.

La questione venne esplicitamente affrontata in sede di lavori preparatori della Costituzione. Come già anticipato nel capitolo precedente, l’art. 8 del Progetto Calamandrei non soltanto prescriveva l’obbligatorietà dell’esercizio dell’azione penale, ma ne predicava altresì il carattere pubblico. In Sottocommissione così come nell’adunanza plenaria della Commissione dei 75 rimase fermo il riferimento a tale canone. Tuttavia in sede di approvazione definitiva si sottolineò l’inopportunità della locuzione, proprio per non impedire al legislatore ordinario di istituire il potere in esame in capo ai privati o ai soggetti comunque diversi dal magistrato requirente101; è così che l’aggettivo venne espunto dalla disposizione.

Alla luce di tutto ciò appare infondato sostenere che, nell’originaria intenzione del legislatore costituente, si volesse attribuire il promovimento dell’azione penale al solo magistrato requirente.

99 _{In relazione al delicato ruolo politico rivestito dall’accusatore penale V. F. Cordero,}

Procedura penale, IV ed., Giuffrè, 2001, p. 414 scrive «Dove operi scelte

insindacabili, l’attore istituzionale è padrone della norma penale: non perseguendo date lesioni, le svuota; i fatti ivi qualificati scadono a episodi […] Essendo i reati materia indisponibile, il monopolio dell’azione implica l’obbligo di agire».

100 _{Per un’analisi dei fenomeni di crisi della legalità si veda M. Caianello, Poteri dei}

privati nell’esercizio dell’azione penale, vol. X, Giappichelli, Torino, 2003, cap. I.

101 _{A tal proposito si riporta la ricostruzione offerta da E. Gallo, notoriamente avverso} all’istituzione di un’azione penale privata «Erano ormai le ultime battute dei lavori, attorno alle metà del dicembre 1947. C’era stanchezza nell’aria, e poiché comunque la Costituzione, se non vietava espressamente l’azione penale privata, nemmeno, però, l’autorizzava, si finì infatti per non prolungare una discussione che avrebbe potuto ritardare la conclusione dei lavori, e l’On. Leone riuscì a far sopprimere l’aggettivo «pubblica», in E. Gallo, L’art. 577 c.p.p.: una norma anacronistica e una decisione

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Dal canto suo la Corte costituzionale, chiamata più volte a esprimersi sul tema, ha in via prevalente sottolineato la compatibilità dell’azione privata con l’art. 112 Cost. Pur evidenziando come la norma avrebbe inteso impedire l’attribuzione in via esclusiva a soggetti diversi dal pubblico ministero del potere di agire, in quanto in tal modo si sarebbe vanificato il principio dell’obbligatorietà, essa ha tendenzialmente mantenuto fermo l’assunto della legittimità della previsione di meccanismi di esercizio dell’azione penale in via concorrente o sussidiaria in capo ai privati o a soggetti comunque diversi dal pubblico ministero.

Abbiamo già detto come sul tema in esame la Consulta si sia pronunciata svariate volte. In una prima decisione, dove in verità l’orientamento non si manifesta in modo chiaro, la Corte, chiamata a decidere sul tema a causa di un orientamento giurisprudenziale che considerava esclusiva la titolarità dell’actio assegnata all’ingegnere capo del Genio civile nelle contravvenzioni urbanistiche, dichiara infondata la questione, osservando che la norma impugnata ben si possa interpretare come attributiva all’organo amministrativo di un semplice potere di portare a conoscenza dell’autorità giudiziaria fatti ritenuti penalmente rilevanti e di richiedere il procedimento penale102_{. Nella motivazione si osserva}

come l’art. 112 Cost. proibisca solo che altri organi si «sostituiscano» al pubblico ministero nell’esercizio dell’azione penale. Da questa affermazione forse si sarebbe già potuta dedurre, per la Consulta, la compatibilità di azioni sussidiarie o concorrenti nella misura in cui, anziché sostituirsi a quella spettante all’organo pubblico, gli istituti suddetti vi si fossero affiancati.

102 _{Si trattava di una questione relativa al potere attribuito all’ingegnere capo del Genio} civile di promuovere l’azione penale, così come stabilito dall’art. 328 comma 3, legge 20 marzo del 1865, n. 2248, All. F., in materia di contravvenzioni riguardanti opere pubbliche costruite senza il suo permesso. V. Corte cost., sent. 20 ottobre 1963, n.154, in Riv. It., dir. proc. pen., 1964 con nota di F. Bricola, Dubbi e incertezze sulla

qualificazione di un singolare potere dell’ingegnere capo del genio civile in ordine all’azione penale, p. 255.

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Successivamente nella sentenza n. 61 del 1997, la Corte ha modo di osservare, e questa volta in maniera inequivoca, come l’art. 112 fissi l’obbligatorietà e non la titolarità esclusiva del pubblico ministero all’azione103.

Ancora, con la sentenza n. 84 del 1979, la Corte costituzionale ha modo di rilevare che il principio previsto dalla Carta fondamentale non proibisce che ad altri soggetti, a fianco del pubblico ministero, sia attribuito il potere di iniziare l’azione penale, purchè in modo sussidiario o concorrente, e non sostitutivo di quello del pubblico ministero. Dal canto suo, anche la prevalente dottrina si è sempre orientata verso la medesima soluzione adottata dalla Consulta. Anzi, nella maggior parte delle opinioni, non soltanto l’azione penale privata è stata considerata legittima sul piano dei principi costituzionali, ma proprio in quanto concorrente o sussidiaria, la si è talvolta ritenuta come un possibile strumento in grado di garantire maggiore effettività al principio di obbligatorietà: attraverso il promovimento della pretesa da parte del privato, si rimedierebbe ad eventuali inerzie della pubblica accusa104.

4. La frantumazione del monopolio del potere di richiesta del