La comunicazione della Commissione ed i criteri di valutazione ex art 107(3) TFUE

Nel descrivere il contenuto della Comunicazione della Commissione, è, in primo luogo, fondamentale individuarne la base legale ed il perimetro

91 M. BARTOLI, La progressiva articolazione del quadro normativo europeo sugli aiuti di Stato a favore di Ricerca, Sviluppo e Innovazione, cit., p. 579.

applicativo: per quanto riguarda la prima, è la Comunicazione stessa ad affermare che la valutazione si svolge secondo i parametri dell'art. 107(3) TFUE, il quale prevede che “possono considerarsi compatibili (…) gli aiuti destinati

ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse”.

Relativamente al perimetro applicativo della Comunicazione, invece, deve ricordarsi che gli aiuti di Stato a favore di RSI sono oggetto di block

exemptions. Pertanto, il procedimento ed i criteri di valutazione stabiliti dalla

Comunicazione in questione si applicheranno soltanto per le misure d'aiuto di ammontare superiore alla soglia di esenzione; viceversa, al di sotto di tale soglia, la valutazione di compatibilità è demandata alle autorità nazionali93_.

È ora necessario illustrare la struttura del test di compatibilità previsto dalla comunicazione: al riguardo, occorre anzi tutto evidenziare che l'approccio della Commissione si pone in perfetta continuità con la stagione di “modernizzazione” della disciplina sugli aiuti di Stato, adottando i c.d.

“principi comuni di valutazione”94_{, articolati in sette passaggi.}

Tale metodologia valutativa costituisce senza dubbio una novità rispetto alla precedente Comunicazione del 2006 in materia di aiuti a favore di RSI, nella quale il sindacato di compatibilità ex art. 107(3) lett. c) TFUE era, invece, strutturato secondo il modello del c.d. “balancing test”95_{. La}

modifica in questione, come può facilmente evincersi, è stata dettata dalla necessità di conformare la disciplina in materia di RSI ai nuovi “principi

comuni di valutazione” stabiliti a seguito della Comunicazione sulla

modernizzazione degli aiuti di Stato del 2012.

Secondo parte della dottrina, tale revisione ha senz'altro reso più

93 M. BARTOLI, La progressiva articolazione del quadro normativo europeo sugli aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo ed innovazione, cit., p. 584.

94 Cfr., supra, Capitolo II, par. 3.

95 Cfr., supra, Capitolo III, par. 1; per un commento si veda M. CISNEROS, The Role of EU State Aid Law in Promoting a Pro-Innovation Policy, op. cit., pp. 29-40.

formale e rigoroso il balancing test, ma non ne ha realmente modificato la sostanza, tanto che la prassi non sembra registrare mutamenti di rilievo a seguito della comunicazione del 201496_.

Il test di compatibilità, dunque, si articola in sette diversi passaggi, i quali costituiscono un'applicazione dei principi comuni di valutazione al settore degli aiuti di Stato a favore di RSI. Il primo step riguarda il contributo, da parte della misura di aiuto, al raggiungimento di un obiettivo ben definito di interesse comune: si richiede agli Stati di spiegare “in che

modo la misura intende promuovere le attività di RSI”97_{. Come è agevole}

comprendere, si tratta di un requisito facilmente soddisfabile, posto che la promozione di attività di RSI costituisce pacificamente un obiettivo di interesse comune.

In secondo luogo, il test di compatibilità richiede la necessità dell'intervento statale, cioè che la misura d'aiuto sia volta a superare un fallimento del mercato: nella specie, la Commissione, analogamente a quanto previsto dalla precedente Comunicazione in materia98_{, identifica tre}

principali cause di market failure nel settore di RSI, legate, rispettivamente, alla presenza di “esternalità positive/ricadute di conoscenza”, “asimmetrie e

imperfezioni dell'informazione” e “problemi di coordinamento e di messa a rete”99_.

Peraltro, è significativo evidenziare che la Commissione, in linea con quanto emerso dalle consultazioni sulla disciplina previgente100_{, ha scelto di}

rendere più rigoroso il giudizio circa l'effettiva esistenza di un fallimento di mercato: in particolare, la Commissione “dovrà tenere conto di qualsiasi studio

96 B. VON WENDLAND, New rules for State Aid for Research, Development and Innovation, cit., p. 37, nonché, per quanto riguarda l'assenza di grandi mutamenti nelle decisioni della Commissione, p. 50.

97 Commissione europea, Disciplina, 2014, cit., punto n. 43. 98 Cfr., supra, Capitolo III, par. 1.

99 Commissione europea, Disciplina, 2014, cit., punto n. 49.

100 Commissione europea, Revision of the state aid rules for research, development and innovation, cit., p. 16.

comparativo settoriale esistente e di altri studi disponibili”, secondo il metodo del

c.d. “benchmarking”.

È, infine, degno di nota il ruolo dei diritti di proprietà intellettuale: nella Comunicazione, infatti, si sottolinea come la tutela della proprietà intellettuale possa costituire un efficace rimedio al fallimento di mercato derivante dalla presenza di esternalità positive e ricadute di conoscenza101_;

coerentemente, la “possibilità di protezione dei diritti di proprietà intellettuale”102

costituisce uno dei fattori aggiuntivi da prendere in considerazione per valutare la necessità – e quindi la compatibilità – degli aiuti individuali.

Alla luce dei due passi della Comunicazione sopra citati, si può agevolmente comprendere che la Commissione ritiene i diritti di proprietà intellettuale uno strumento per sopperire all'inappropriabilità della conoscenza ed al relativo fallimento di mercato103_{. Pertanto, se un}

determinato progetto di RSI è idoneo a produrre risultati brevettabili104_{, con}

conseguente possibilità di sfruttamento economico, potrebbe non essere configurabile un fallimento di mercato e, dunque, un eventuale aiuto sarebbe da ritenersi non necessario ed incompatibile con il mercato interno.

Il terzo passaggio del test di compatibilità ha ad oggetto l'adeguatezza della misura di aiuto: come si è illustrato nel Capitolo precedente105_{, una}

misura di aiuto non è adeguata se si dimosta che altri strumenti meno distorsivi sono in grado di raggiungere il medesimo obiettivo.

Tale requisito, dunque, richiede una valutazione comparativa, la quale implica un confronto della misura di aiuto sia rispetto a “strumenti di politica

101 Commissione europea, Disciplina, 2014, cit., punto n. 49. 102 Commissione europea, Disciplina, 2014, cit., punto n. 51. 103 Cfr., supra, Capitolo I, par. 2.

104 Oppure suscettibili di protezione mediante altre forme di tutela della proprietà intellettuale.

alternativi”106_{, sia rispetto “ai diversi strumenti di aiuto”}107_.

In quarto luogo, il test di compatibilità prevede la verifica del c.d.

“effetto di incentivazione”, il quale sussiste quando “l'aiuto modifica il comportamento di un'impresa, inducendola ad intraprendere attività supplementari che, in assenza dell'aiuto, non avrebbe svolto o avrebbe svolto in modo limitato o diverso”108_.

Il criterio in questione richiede lo svolgimento di una complessa analisi controfattuale, basata sul comportamento che l'impresa beneficiaria avrebbe tenuto in assenza dell'aiuto soggetto a valutazione: evidentemente, si tratta di una valutazione estremamente complessa, caratterizzata da margini discrezionali inevitabilmente molto ampi. Per tale ragione, in linea con il c.d. “approccio economico”109 _{alla valutazione degli aiuti, la comunicazione}

contiene alcune indicazioni metodologiche: ad esempio, si sottolinea la necessità di prendere in considerazione “i dati riguardanti il comparto industriale

in cui opera il beneficiario degli aiuti”110_{, oltre a fare riferimento ad alcuni}

106 Commissione europea, Disciplina, 2014, cit., punti nn. 56-59, dove si citano altre possibili misure di policy, quali “misure dal lato della domanda e concernenti la regolamentazione, gli appalti pubblici o la standardizzazione, nonché l'aumento del finanziamento della ricerca pubblica e dell'istruzione e misure fiscali generali”. Inoltre, in B. VON WENDLAND, New rules for State Aid for Research, Development and Innovation, cit., p. 37, si sottolinea come lo Stato sia gravato dell'onere di provare l'adeguatezza dell'aiuto. 107 Commissione europea, Disciplina, 2014, cit., punti nn. 60-61, ove si precisa che “se l’aiuto è concesso in forme che conferiscono un vantaggio pecuniario diretto (quali sovven zioni dirette, esenzioni o riduzioni fiscali o di altri contributi obbligatori oppure mediante la fornitura di terreni, prodotti o servizi a prezzi vantaggiosi), lo Stato membro interessato è tenuto a includere un’analisi delle opzioni alternative e spiegare perché o in che modo risultino meno appropriate altre tipologie di aiuto potenzialmente meno distorsive, per esempio sotto forma di anticipi rimborsabili o basate su strumenti di debito o rappresentativi di capitale (quali garanzie statali, acquisizioni di partecipazioni o altro apporto di crediti o di capitale a condizioni favorevoli). La necessità di un confronto approfondito tra le diverse forme di aiuto era già stata evidenziata in Commissione europea, Commissione europea, Revision of the state aid rules for research, development and innovation, cit., p. 20.

108 Commissione europea, Disciplina, cit., punto n. 62. 109 Cfr., supra, Capitolo II, par. 3.

110 Ibidem, punto n. 69. Anche in questo caso, si tratta di un suggerimento che può già rinvenirsi nel già citato Commissione europea, Revision of the state aid rules for research, development and innovation, cit., pp. 17-18.

metodi111 _{utilizzabili per calcolare la redditività del progetto finanziato con}

fondi pubblici.

Il quinto requisito ha ad oggetto la proporzionalità della misura di aiuto, il cui “importo deve limitarsi al minimo necessario per lo svolgimento dell'attività

sovvenzionata”112_.

Si tratta di un criterio essenzialmente quantitativo, che impone massimali rispetto all'intensità dell'aiuto, la quale non può coprire più di una determinata percentuale dei costi del progetto. Tale percentuale, peraltro, è variabile in funzione del grado di vicinanza al mercato del progetto e delle dimensioni delle imprese beneficiarie113_.

Il sesto passaggio previsto dai principi comuni di valutazione degli aiuti riguarda la limitazione di effetti negativi indebiti sulla concorrenza e sugli scambi: tale criterio discende direttamente dal modello del c.d.

“balancing test”, poiché viene soddisfatto soltanto se “gli effetti negativi della misura di aiuto in termini di distorsione della concorrenza ed incidenza sugli scambi tra Stati membri [sono] limitati e controbilanciati dagli effetti positivi in termini di contributo all'obiettivo di interesse comune”114_.

Per quanto riguarda il settore degli aiuti a RSI, la comunicazione individua tre categorie di distorsioni quali possibili “effetti negativi della misura

di aiuto”: in primis, si ritiene che tali aiuti possano comportare “distorsioni dei processi di ingresso e uscita dei concorrenti”115 _{dal mercato rilevante, poiché alcune}

imprese potrebbero essere costrette ad uscire dal mercato ovvero non avere la possibilità di entrarvi, a causa dei vantaggi ottenuti dai beneficiari

111 Ibidem, punto n. 70.

112 Ibidem, Disciplina, 2014, cit., punto n. 72.

113 Ibidem, Disciplina, cit., punto n. 89, ove si distingue tra ricerca fondamentale, ricerca applicata ed aiuti per le infrastture di ricerca, oltre che tra grandi, medie e piccole imprese. L'intensità massima ammissibile, ovviamente, è maggiore per gli aiuti a piccole imprese e per la ricerca fondamentale.

114 Commissione europea, Disciplina, cit., punto n. 94. 115 Commissione europea, Disciplina, cit., punto n. 98.

dell'aiuto.

In secondo luogo, è possibile una “distorsione degli incentivi dinamici”116_,

con conseguenti scelte di investimento anomale e/o poco efficienti da parte dell'impresa beneficiaria.

Infine, gli aiuti a RSI possono cagionare “creazione o mantenimento del

potere di mercato”, inteso come la “capacità di influire sui prezzi di mercato, la produzione, la varietà o la qualità dei prodotti e servizi o su altri parametri della concorrenza”117_{. È, peraltro, significativo registrare che, nella valutazione}

dell'impatto degli aiuti individuali sul potere di mercato, la Commissione tenga conto anche del “livello delle barriere all'ingresso sul mercato”, con particolare riguardo ai diritti di proprietà intellettuale, dei quali vengono, dunque, riconosciute le potenzialità anti-concorrenziali118_.

Nonostante tale riferimento, tuttavia, la Comunicazione non affronta in maniera specifica ed organica la questione dell'allocazione dei diritti di proprietà intellettuale sui risultati delle attività di RSI finanziate mediante aiuti di Stato: se si attribuisce la titolarità esclusiva dei diritti all'impresa beneficiaria, infatti, si genera una inevitabile distorsione concorrenziale, la quale, secondo la logica dei principi comuni di valutazione, dovrebbe essere limitata e “controbilanciata” dagli effetti positivi dell'aiuto.

È, dunque, evidente che la valutazione delle clausole in materia di diritti di proprietà intellettuale può porre problemi di notevole complessità: in tal senso, potrebbe essere utile un'analisi delle diverse opzioni allocative configurabili119_{, al fine di elaborare criteri valutativi chiari ed uniformi.}

Infine, il test di compatibilità si conclude con il criterio della trasparenza, in base al quale gli Stati membri sono tenuti a rendere

116 Commissione europea, Disciplina, cit., punto n. 99. 117 Commissione europea, Disciplina, cit., punto n. 101.

118 M. CISNEROS, The Role of EU State Aid Law in Promoting a Pro-Innovation Policy, op. cit., pp. 83-84.

pubbliche determinate informazioni per tutti gli aiuti di importo superiore a 500mila euro120_.