CONFERENZA DI SERVIZI: UNA VISIONE D’INSIEME
3.2 La conferenza preliminare
Proprio il suddetto sistema di partecipazione, avente il suo fulcro nell’art. 10, è ad oggi utilizzato in materia di conferenza di servizi ed è tutt’ora l’unico strumento disponibile in ambito di partecipazione privata.
In altri termini: il legislatore non ha rispettato quel criterio guida di cui all’art. 2 lettera b) 213, non “superando”, come espressamente richiesto, il
modello di partecipazione - già esistente - di cui all’art. 10.
Non si prevedono, difatti, “altre” forme di istruttoria pubblica per la conferenza di servizi.
In conclusione, non si comprende il perché di tale scelta e tanto meno la ragione per cui, in ultimo luogo, il legislatore abbia preferito riproporre lo strumento dell’art. 10 (per il cui tramite disciplina i diritti dei partecipanti al procedimento amministrativo) non realizzando nemmeno quel livello minimo richiesto dalla delega, che non imponeva certo la sostituzione ex-novo degli strumenti di partecipazione già esistenti, ma quanto meno la formulazione e l’inserimento di un “momento” di partecipazione alternativa.
Non possiamo sapere se ciò sia stato determinato da mancanza di tempo nella stesura finale del decreto legislativo o, ancora, da semplice dimenticanza; in definitiva non si ha ancora quello strumento altro (“forme di istruttoria
pubblica”) che possa garantire, nonostante l’espressa richiesta della
composizione consultiva del Consiglio di Stato, una migliore partecipazione dei privati al procedimento.
3.2 La conferenza preliminare
La conferenza su istanze o progetti preliminari, di cui all’art 14-bis, è stata istituita dalla già citata214 legge 340 del 2000 ed è un particolare tipo di
conferenza “preliminare”, convocata a discrezione (quindi, facoltativamente) dell’amministrazione procedente, per progetti di particolare complessità e di
213 V. infra p. 73
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insediamenti produttivi di beni e servizi, prima della presentazione di un’istanza o di un progetto definitivo.
La conferenza “preliminare” può essere indetta anche su impulso del privato, con costi a suo carico, al fine di verificare, prima della presentazione del progetto definitivo, quali siano le condizioni per ottenere i necessari atti di assenso.
Nel caso di progetti di particolare complessità e insediamenti di beni e di servizi, la nuova disciplina prevede che il privato presenti una richiesta motivata corredata da uno “studio di fattibilità”. 215
Se l’amministrazione procedente accoglie la richiesta, indice entro cinque giorni lavorativi la conferenza, che si svolge con le modalità della conferenza
semplificata, i cui termini possono essere abbreviati fino alla metà .
Scaduti tali termini, l’amministrazione procedente trasmette al privato le determinazioni delle amministrazioni coinvolte; queste vengono comunicate sulla base della documentazione prodotta dall’interessato.
La successiva conferenza sul progetto definitivo (si badi, non più preliminare) è indetta dall’amministrazione procedente direttamente in forma simultanea : in questa sede le amministrazioni coinvolte devono attenersi a quanto indicato nella conferenza preliminare.
Le determinazioni espresse nella conferenza preliminare possono essere modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi nelle fasi successive del procedimento, anche a seguito delle osservazioni dei privati sul progetto definitivo.
Nel caso di opere pubbliche o d’interesse generale, la nuova disciplina chiarisce che la conferenza di servizi si esprime sul “progetto di fattibilità
tecnica ed economica” 216: il vaglio è volto ad indicare le condizioni di
concedibilità degli atti di assenso al privato.
Il carattere “preliminare” è dovuto proprio alla particolare complessità progettuale dell’oggetto in esame, da cui rileva il carattere non decisorio della
215 Art. 14, comma 3, l. 241/1990 216 Ivi.
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conferenza medesima, affinché in questa emergano le condizioni alle quali le amministrazioni poi rilascino gli atti di assenso.
Ne tratta il novello articolo 14, comma 3 della legge n. 241 del 1990 quale prospettato dallo schema in esame, che rifonde le previsioni recate dal previgente art. 14-bis.
Tra quest’ultimo e il nuovo comma 3 rimane invariato l'oggetto e l'attivazione dietro richiesta motivata dell'interessato, “corredata", secondo la riformulazione operata, dallo schema dal progetto preliminare, o in assenza, da uno studio di fattibilità.
Del pari immutato rimane il termine di svolgimento: trenta giorni dalla richiesta.
Ed immutati rimangono, altresì:
I) l'imputazione degli oneri a carico del richiedente;
II) il carattere di verifica pre - decisoria del modello, al fine di dettare le indicazioni necessarie per la concessione degli atti di assenso; III) la previsione di una modificabilità o integrabilità delle indicazioni
fornite in conferenza preliminare, solo se siano emersi successivamente elementi significativi;
IV) e infine, nel caso di realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico, anche di origine privata, il fatto che la conferenza si esprima necessariamente sul progetto preliminare. 217
Anche il secondo e terzo periodo (sempre in caso di realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico) del comma 2, scompaiono: questi prevedevano che le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico - territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute si pronunciassero sulle soluzioni progettuali adottate e indicassero, entro quarantacinque giorni, le condizioni e gli elementi necessari per
217 E’ infatti riprodotto senza modifiche anche il primo periodo del comma 2 del previgente articolo 14-bis.
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ottenere gli atti di consenso sul progetto definitivo ; sempre che non fossero emersi, sulla base della documentazione disponibile, elementi comunque preclusivi alla realizzazione del progetto.
Si noti come la vecchia disciplina presentava dunque un termine superiore per la pronuncia delle amministrazioni coinvolte (quarantacinque giorni), rispetto ai trenta giorni dell’ordinaria conferenza preliminare, oltre che ad una previsione apparentemente più restrittiva, che guardava alle “sole” soluzioni progettuali, atte a tutelare gli interessi sensibili suindicati.
D’altra parte, non è neppure riprodotta la previsione secondo cui il responsabile unico del procedimento trasmetteva alle amministrazioni interessate il progetto definitivo, redatto sulla base delle condizioni da loro indicate nella conferenza sul progetto preliminare, e convocava una nuova conferenza fra il trentesimo e il sessantesimo giorno dalla trasmissione. Se si trattava di affidamento mediante appalto concorso o concessione di lavori pubblici, l'amministrazione aggiudicatrice doveva invece convocare la conferenza sulla base del solo progetto preliminare.
Tali previsioni, recate dal previgente comma 5 dell’articolo 14-bis della legge n. 241, non ricompaiono nello schema disponendo, in luogo di queste, una maggiore concentrazione dei termini procedimentali e -si auspica- una maggiore incisività a livello decisionale; come correttamente evidenziato da Lorenzo Carbonara lo scopo è dunque «la riduzione dell’incertezza del processo decisionale e il connesso rischio economico per le imprese» 218 ed è
per tale motivo che oggi, ancor più che con la previgente disciplina, l’attuale modello di conferenza preliminare può dirsi anche “pre - decisorio”.
Si segnala, in ultimo luogo, che l’articolo 23 del decreto legislativo n. 50 del 2016 (c.d. “Codice dei contratti pubblici”) ridefinisce i livelli della progettazione articolandoli in “progetto di fattibilità tecnica ed economica” e “progetto definitivo ed esecutivo”, non facendo più riferimento al progetto preliminare dell’abrogando decreto legislativo n. 163 del 2006.
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L’espressione progetto preliminare è quindi divenuta inattuale e sostituita da quella di “progetto di fattibilità” 219; andrebbe, pertanto, verificato il
contenuto della disposizione in commento alla luce della nuova disciplina. In tal senso si è espresso anche il Consiglio di Stato nel parere n. 890 del 2016. 220