Il Governo, pertanto, nel rispetto del termine stabilito dalla delega, ha finalmente provveduto ad adottare il decreto legislativo n. 127 del 2016, c.d. Riforma Madia (dal nome dell’allora Ministro della semplificazione e della Pubblica Amministrazione), rubricata come “Norme per il riordino della
49 Anche in questo caso si tratta di un’opzione che era stata già espressa dal d.l. n. 78 del 2010 e, prima ancora, dalla l. n. 15 del 2005.
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disciplina in materia di conferenza di servizi”, la quale viene applicata a tutti i
procedimenti avviati successivamente alla data del 28 Luglio 2016.
Bisognerà dunque illustrare il suindicato decreto ed esaminare in che misura la formulazione finale sia rimasta fedele alla delega e, inoltre, quanto il legislatore abbia accolto delle puntuali indicazioni del Consiglio di Stato, confrontando infine le innovazioni (anche mancate) sui singoli istituti rispetto alle elaborazioni del passato.
Il decreto attuativo in oggetto si compone di due titoli:
il titolo I è composto da un unico articolo e reca le modifiche alla disciplina generale della conferenza di servizi, attuata mediante modifica degli artt. da 14 a 14-quinquies della legge n. 241 del 1990; il titolo II, dagli artt. 2 a 8, contiene le disposizioni di coordinamento
fra la disciplina generale e le varie discipline settoriali che regolano lo svolgimento della conferenza di servizi
E’ rilevante osservare come la parola “riordino”, cui è rubricato il relativo decreto, non sia stata posta in modo casuale: la dimensione riformatrice del 2015 rappresenta difatti un forte carattere di discontinuità con gli interventi passati e su questa volontà si dispone una vera e propria riorganizzazione dell’articolato, e non una semplice innovazione della disciplina nei limiti della cornice normativa preesistente.
La novella, pur conservando il classico distinguo tra conferenza di servizi decisoria, istruttoria e preliminare, ne modifica i rispettivi presupposti di indizione (e in parte, come si vedrà50 anche le modalità di svolgimento)
eliminando talune formulazioni, caratterizzate da una certa genericità, a favore di una più chiara indicazione delle tipologie (almeno, nelle intenzioni del legislatore).
50 V. infra p. 35 ss.
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Buona parte della dottrina ha però criticato queste nuova “tassonomia” dei modelli conferenziali e fra tutti è bene citare D’Orsogna 51, secondo cui
«approfondendo l'analisi, emerge poi che l'art. 14 ter rinvia a sua volta (comma 7) al 14 quater e questo (comma 3) al 14 quinquies: di rinvio in rinvio si arriva cioé a negare la premessa (e l'obiettivo) della “ridefinizione” dei tipi di conferenza».
Inoltre, seppur nessuna legge sulla conferenza dei servizi antecedente a quella introdotta dalla Riforma Madia aveva « mai accennato alla conferenza “istruttoria” né alla conferenza “decisoria” » , si rileva che d’altra parte l’obiettivo di una migliore e concreta definizione dei modelli non sembra riuscito, in quanto « la riforma ha fatto invece rifluire nel testo di legge una astratta classificazione di modelli, di pura origine dottrinaria, a cui però non sembra corrispondere neanche oggi, nonostante le buone intenzioni, una effettiva diversificazione di disciplina» .
Come vedremo, ciò determina anche una nuovo perimetro dell’ “anatomia” della conferenza di servizi, quasi a voler mettere in “crisi” l’elaborazione tradizionale e risalente dell’istituto. 52
Nell’introdurre il decreto attuativo è però opportuno, per il momento, limitarci ad inquadrare la nuova definizione generale della conferenza di servizi, concentrando l’attenzione sul novellato art. 14, in considerazione della sostituzione operata dall’ art. 1 del suddetto.
Il nuovo primo comma53 dispone che la conferenza di servizi istruttoria può
essere indetta dall’amministrazione procedente, anche tramite richiesta di
51 D. D’ORSOGNA, in Antidoti alla cattiva amministrazione: una sfida per le riforme, Roma 7 /8 ottobre 2016 – AIPDA
52 V. infra p. 53 ss.
53 “La conferenza di servizi istruttoria può essere indetta dall’amministrazione procedente, anche su richiesta di altra amministrazione coinvolta nel procedimento o del privato interessato, quando lo ritenga opportuno per effettuare un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, ovvero in più procedimenti amministrativi connessi, riguardanti medesime attività o risultati. Tale conferenza si svolge
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altra amministrazione o di altro privato interessato, laddove sia opportuno effettuare “un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti in un
procedimento amministrativo”; la formulazione previgente 54 disponeva che la
conferenza di servizi potesse essere indetta, in via generale,
dall’amministrazione procedente, senza possibilità di iniziativa da parte di altri soggetti.
Adesso invece, si evidenzia una maggiore ratio di partecipazione sia per i privati interessati che per le altre amministrazioni coinvolte, concedendo a questi un vero e proprio potere di impulso.
Viene, d’altra parte, mantenuto il carattere discrezionale di indizione della medesima da parte della amministrazione procedente.
Il secondo comma del nuovo articolo 55 guarda alla conferenza di servizi
decisoria, statuendo che questa è “sempre” indetta dall’amministrazione procedente quando la “conclusione positiva del procedimento” (sulla base di evidenti canoni di efficienza) è subordinata all’acquisizione di “più pareri,
intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, resi da diverse amministrazioni, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici”.
Viene abbandonata la previsione secondo cui questa poteva essere indetta nei casi di mancata ricezione entro trenta giorni degli atti suddetti da parte dell’amministrazione competente; il riferimento ai “trenta giorni” è ora eliminato: la nuova disciplina del dissenso (art. 17-bis, come disposto dall’art. 3 della legge delega) stabilisce infatti un termine perentorio per l’acquisizione
con le modalità previste dall’articolo 14-bis o con modalità diverse, definite dall’amministrazione procedente.”
54 “Qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, l'amministrazione procedente può indire una conferenza di servizi.”
55 “La conferenza di servizi decisoria è sempre indetta dall'amministrazione procedente quando la conclusione positiva del procedimento è subordinata all'acquisizione di più pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, resi da diverse amministrazioni, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici. Quando l'attività del privato sia subordinata a più atti di assenso, comunque denominati, da adottare a conclusione di distinti procedimenti, di competenza di diverse amministrazionipubbliche, laconferenza di servizi è convocata, anche su richiesta dell'interessato, da una delle amministrazioni procedenti.”
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degli atti di assenso comunque denominati, da parte della pubblica amministrazione; scaduto tale termine, l’assenso si ritiene ricevuto. 56
Vengono abrogate anche le seguenti fattispecie: indizione in caso di intervenuto dissenso di una o più amministrazioni; indizione di un’amministrazione procedente che possa provvedere in assenza delle determinazioni delle amministrazioni competenti.
I casi di indizione della conferenza decisoria, che spesso contribuivano ad una “stagnazione” dell’intero procedimento, contrariamente a principi di efficienza e snellimento dello stesso, vengono così ridotti.
Il nuovo terzo comma 57, con riguardo alla conferenza preliminare, sostituisce
del tutto la precedente formulazione, che prevedeva, quale unico caso di
56 “La conferenza di servizi è sempre indetta quando l'amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche e non li ottenga, entro trenta giorni dalla ricezione, da parte dell'amministrazione competente, della relativa richiesta. La conferenza può essere altresì indetta quando nello stesso termine è intervenuto il dissenso di una o più amministrazioni interpellate ovvero nei casi in cui è consentito all'amministrazione procedente di provvedere direttamente in assenza delle determinazioni delle amministrazioni competenti”.
57 “Per progetti di particolare complessità e di insediamenti produttivi di beni e servizi l’amministrazione procedente, su motivata richiesta dell’interessato, corredata da uno studio di fattibilità, può indire una conferenza preliminare finalizzata a indicare al richiedente, prima della presentazione di una istanza o di un progetto definitivo, le condizioni per ottenere, alla loro presentazione, i necessari pareri, intese, concerti, nulla osta, autorizzazioni, concessioni o altri atti di assenso, comunque denominati.
L’amministrazione procedente, se ritiene di accogliere la richiesta motivata di indizione della conferenza, la indice entro cinque giorni lavorativi dalla ricezione della richiesta stessa. La conferenza preliminare si svolge secondo le disposizioni dell’articolo 14 -bis, con abbreviazione dei termini fino alla metà. Le amministrazioni coinvolte esprimono le proprie determinazioni sulla base della documentazione prodotta dall’interessato.
Scaduto il termine entro il quale le amministrazioni devono rendere le proprie determinazioni, l’amministrazione procedente le trasmette, entro cinque giorni, al richiedente. Ove si sia svolta la
conferenza preliminare, l’amministrazione procedente, ricevuta l’istanza o il progetto definitivo, indice la conferenza simultanea nei termini e con le modalità di cui agli articoli 14 -bis , comma 7, e 14-ter e, in sede di conferenza simultanea, le determinazioni espresse in sede di conferenza preliminare possono essere motivatamente modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi nel successivo procedimento anche a seguito delle osservazioni degli interessati
sul progetto definitivo. Nelle procedure di realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico, la conferenza di servizi si esprime sul progetto di fattibilità tecnica ed economica, al fine di indicare le condizioni per ottenere, sul progetto definitivo, le intese, i pareri, le
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indizione della suddetta, quello dell’esame contestuale di interessi coinvolti in più procedimenti connessi e stabiliva che l’indizione potesse essere eseguita sia dall’amministrazione preposta alla cura dell’interesse pubblico prevalente o da qualsiasi altra amministrazione coinvolta.58
Con significativa inversione di tendenza, il legislatore abbandona il tenore generico di cui sopra per convertirlo in una più puntuale definizione dei casi di indizione, operando in funzione di un maggiore definizione del procedimento. 59
Tale previsione supera anche la vecchia formulazione 60, che disponeva
vagamente l’indizione della conferenza anche laddove fosse necessario per il privato acquisire atti di assenso, comunque denominati.
Adesso, il comma in esame, riferendosi alla sola conferenza preliminare, stabilisce invece che questa può essere indetta dall’amministrazione procedente, su motivata richiesta dell’interessato, per ragioni di particolari complessità e di insediamenti produttivi di beni e di servizi, opportunamente corredata da uno studio di fattibilità.
Si dichiara inoltre che tale conferenza preliminare debba essere finalizzata esclusivamente a indicare al richiedente le condizioni per ottenere i necessari atti di assenso, per la presentazione di un’istanza o di un progetto definito. A questa previsione segue quella relativa ai tempi di svolgimento: l’amministrazione che voglia accogliere tale richiesta motivata deve indire la conferenza entro cinque giorni lavorativi dalla ricezione della richiesta medesima.
concessioni, le autorizzazioni, le licenze, i nullaosta e gli assensi, comunque denominati, richiesti dalla normativa vigente.”
58 “La conferenza di servizi può essere convocata anche per l’esame contestuale di interessi coinvolti in più procedimenti amministrativi connessi, riguardanti medesime attività o risultati. In tal caso, la conferenza è indetta dall’amministrazione o, previa informale intesa, da una delle amministrazioni che curano l’interesse pubblico prevalente. L’indizione della conferenza può essere richiesta da qualsiasi altra amministrazione coinvolta.
59 Ma non dei modelli di conferenza, come criticato dalla dottrina. V. infra p.28
60 “Quando l'attività del privato sia subordinata ad atti di consenso, comunque denominati, di competenza di più amministrazioni pubbliche, la conferenza di servizi è convocata, anche su richiesta dell'interessato, dall'amministrazione competente per l'adozione del provvedimento finale.”
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Lo svolgimento è regolato dalle disposizioni dell’art. 14-bis (che saranno oggetto di successiva trattazione), con abbreviazione dei termini fino alla metà.
Scaduto il termine entro il quale le amministrazioni devono rendere le proprie determinazioni, queste devono essere trasmesse al richiedente entro il termine di cinque giorni.
L’amministrazione deve poi, una volta ricevuta l’istanza o il progetto definitivo, indire la conferenza simultanea secondo i termini stabiliti dalla nuova formulazione degli art. 14-bis e 14-ter; le determinazioni in sede di conferenza preliminare possono essere successivamente modificate o integrate solo se sopravvengono, nel successivo procedimento, significativi elementi che suggeriscano in tal senso.
In ultimo luogo si precisa che, in ambito di realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico, la conferenza di servizi preliminare si esprime sul progetto di fattibilità tecnica ed economica, sempre per indicare le condizioni per ottenere quegli atti di assenso, comunque denominati, necessari al progetto definitivo.
Il quarto comma61 opera il coordinamento con la disciplina speciale rispetto
alla fattispecie in cui il progetto sia sottoposto a VIA62 e, d’altra parte,
ribadisce la validità della disciplina per i progetti di competenza statale sottoposti a VIA 63.
61 “Qualora un progetto sia sottoposto a valutazione di impatto ambientale, tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi comunque denominati, necessari alla realizzazione del medesimo progetto, vengono acquisiti nell’ambito della conferenza di servizi di cui all’articolo 25, comma 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, convocata in modalità
sincrona ai sensi dell’articolo 14-ter. La conferenza è indetta non oltre dieci giorni dall’esito della verifica documentale di cui all’articolo 23, comma 4, del decreto legislativo n. 152 del 2006 e si conclude entro il termine di conclusione del procedimento di cui all’articolo 26, comma 1, del medesimo decreto legislativo. Resta ferma la specifica disciplina per i procedimenti relativi a progetti sottoposti a valutazione di impatto ambientale di competenza statale.”
62 D. Lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 (“Norme in materia ambientale”)
63 I progetti di competenza statale sottoposti a VIA sono indicati dalla relativa disciplina speciale di cui: ivi.
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Sostituisce così il vecchio quinto comma64, il quale guardava alla particolare
fattispecie di conferenza di servizi in riferimento alla concessione di lavori pubblici; previsione non più necessaria in quanto la fattispecie è adesso regolata a seguito dell’entrata in vigore del decreto legislativo n. 50 del 2016, nell’ambito del recepimento della direttiva 2014/23/UE, la quale, difatti, riguarda l’aggiudicazione dei contratti di concessione in caso di affidamento di concessione di lavori pubblici.
Il comma 5-bis 65 è invece abrogato, sostituito, per mezzo delle disposizioni
successive, da una più puntuale definizione dell’uso dei mezzi telematici, riguardanti la nuova modalità di svolgimento della conferenza c.d. asincrona. In chiusura di norma il nuovo quinto comma66 regolamenta la dimensione
puramente procedurale, circa la notifica dell’indizione della conferenza, facendo riferimento sia all’art. 7 (che a sua volta fa riferimento ai soggetti di cui all’art. 8) che all’art. 9 (circa le modalità d’intervento) della l. 241 del 1990 sul procedimento amministrativo 67.
64 “In caso di affidamento di concessione di lavori pubblici la conferenza di servizi è convocata dal concedente ovvero, con il consenso di quest'ultimo, dal concessionario entro quindici giorni fatto
salvo quanto previsto dalle leggi regionali in materia di valutazione di impatto ambientale (VIA). Quando la conferenza è convocata ad istanza del concessionario spetta in ogni caso al concedente il diritto di voto.”
65 “Previo accordo tra le amministrazioni coinvolte, la conferenza di servizi è convocata e svolta avvalendosi degli strumenti informatici disponibili, secondo i tempi e le modalità stabiliti dalle
medesime amministrazioni.”
66 “L’indizione della conferenza è comunicata ai soggetti di cui all’articolo 7, i quali possono intervenire nel procedimento ai sensi dell’articolo 9.”
67 L’indizione della conferenza deve essere anche comunicata, ai sensi del suddetto art. 7, l. n. 241 del 1990:
a) ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti;
b) ai soggetti che per legge devono intervenire nel procedimento;
c) ai soggetti individuati o facilmente individuabili, nel caso in cui dal provvedimento possa derivare un pregiudizio nei loro confronti.
Questi soggetti possono intervenire nel procedimento, ai sensi dell’art. 9 della medesima legge.
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Il vantaggio di un riordino dell’articolato costituisce comunque un punto di partenza per rivalutare l’efficacia della conferenza di servizi, pur avendo sollevato critiche in merito alla mancata definizione di modelli certi e riconoscibili. 68
La tassonomia adottata a seguito della riforma è stata giustamente criticata perché configura una classificazione che si sviluppa maggiormente sulla base delle modalità procedimentali dell’istituto, che non sullo scopo specifico. Ma è comunque innegabile che ciò vada nella direzione di garantire quegli obiettivi di certezza operativa e tempestività, che correttamente ci si aspetterebbe dall’agire amministrativo.
In conclusione sembra allora non esistere una condizione win to win, ovvero una formula che garantisca sia il mantenimento dei modelli tradizionali dell’istituto che la possibilità di concentrarsi maggiormente (e al contempo) sulle modalità di svolgimento, poiché quest’ultime influenzerebbero inevitabilmente le prime.
Tramite l’intervento riformatore, il legislatore si concentra più sul quomodo che non sull’an, più sul garantire l’effettività dell’azione attraverso la perentorietà procedurale, che non sul configurare una prestabilita distinzione di modelli.
Ciò, come vedremo nel prosieguo della trattazione, può presentare risvolti problematici, portando addirittura allo snaturamento di ciò che può ritenersi, realmente, conferenza di servizi.
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