2 2 LA CONFERENZA SIMULTANEA (CON RIUNIONE)
2.2.4 La sentenza n 5044 del 2016 del Consiglio di Stato: il perimetro della conferenza di servizi come modulo
procedimentale di semplificazione; criticità sistematiche
Stante queste considerazioni se ne deduce che, in ultima istanza, la conferenza semplificata si sviluppi secondo meccanismi che rispondono ad un’altra esigenza: non tanto quella del coordinamento sincronico, ma più a
quella della semplificazione procedimentale; ciò è integralmente
incompatibile con la massima del Consiglio di Stato della sent. n. 5044 del 2016, che aveva, a seguito di una travagliata vicenda giurisprudenziale, accuratamente definito l’istituto conferenziale.
La vicenda, la quale è necessario analizzare al fine di un confronto critico con la nuova disciplina, prende le mosse dall’impugnazione di una decisione del Tar Puglia163 cui, avendo accertata l’irritualità procedimentale di due pareri
160 Rilievi critici di F. BOTTEON, La (complicata) conferenza di servizi “semplificata”, in Lexitalia.it, 26 luglio 2016, p. 3.
161 Come da vecchio art. 14, 2 comma, introdotto con l’intervento della l. n. 15 del 2005 162 A differenza del passato in cui, sebbene lo snellimento delle tempistiche processuali sia stato sempre tratto di una risalente politica legislativa, solo con la Riforma Madia si stabilisce espressamente la perentorietà dei termini.
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emessi da amministrazioni a tutela di interessi sensibili al di fuori di una data conferenza di servizi (cui l’amministrazione procedente si era espressamente affidata per la determinazione conclusiva della conferenza suddetta), in ultimo luogo respingeva comunque il ricorso dichiarando che: «l’acquisizione al di fuori della conferenza di servizi di taluni pareri non può considerarsi violativa delle disposizioni in tema di conferenza di servizi».
Non a caso, già il Giudice di primo grado, a supporto di questa tesi, citava una cospicua giurisprudenza del Tar pugliese164, dallo stesso definita «costante»,
secondo cui doveva «ritenersi ammissibile la trasmissione di note scritte alla conferenza di servizi quando, come accaduto nel caso di specie, sia comunque rispettato il principio del contraddittorio».
Tale richiamo al principio del contraddittorio non appariva convincente in quanto non solo non esclusivo dell’istituto conferenziale, poiché comune anche al classico procedimento amministrativo, ma d’altra parte non esaustivo dell’istituto in sé, che è invece ben più caratterizzabile dalle sue metodologie di sviluppo, ovvero, dalla già citata contestualità - in particolare la contestualità spazio-temporale, stabile e vincolata - la quale garantisce che, coerentemente con le esigenze del legislatore, la decisione finale non sia frutto di valutazioni predeterminate.
La pronuncia del Tar è stata difatti ribaltata dal Consiglio di Stato che ha riconosciuto come nel caso di specie l’esame dei profili critici espressi dai due pareri, da amministrazioni portatrici di interessi sensibili 165, andassero
doverosamente ricondotti all’interno della conferenza di servizi, pena «l'elusione del principio del dissenso costruttivo» e dovessero altresì venire «assoggettati a più puntuale e dialogico esame, al fine di consentire sia puntualizzazioni e chiarimenti in ordine alle loro indicazioni, nonché eventuali ulteriori affinamenti progettuali».166
164 T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 26 agosto 2013, n. 1247; T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 10 maggio 2012, n. 827; T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 10 ottobre 2012, n. 1657
165 Nel caso di specie, la Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici e l’Ufficio Parchi.
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Ciò illustrato, è però solo in successiva sede di ottemperanza che, proprio con la pronuncia n. 5044 del 2016, il massimo Giudice amministrativo ha apertamente affrontato la problematica, tracciando, a scapito di successivi travisamenti, un perimetro completo dell’istituto.
Si è rilevato come «in difetto di tutti gli apporti normativamente previsti», prima tra tutti la presenza contestuale dei soggetti portatori di interessi, la conferenza risulterebbe «illegittima perché viziata da eccesso di potere per difetto di istruttoria» e, pertanto, carente sotto il profilo della «completezza ed esaustività della motivazione». 167
Richiamando anche la pronuncia n. 1144 del 2014, che già aveva aperto la strada ad una simile conclusione, il Consiglio di Stato ha dunque statuito la centralità del «duplice principio della necessaria acquisizione del dissenso in conferenza, nonché del c.d. dissenso costruttivo», in forza del quale si ribadisce che l’effettività dell’istituto si può avere soltanto tramite la partecipazione procedimentale (nel senso di partecipazione personale e contestuale), che consente «in base al principio della leale collaborazione istituzionale, di procedere all'esame contestuale dei vari interessi pubblici coinvolti dal procedimento».
Tale principio, proprio in quanto essenziale per il corretto funzionamento dell’istituto, non ammette deroga nemmeno per le amministrazioni preposte alla cura degli interessi sensibili, «non potendosi riconoscere a tali amministrazioni una sorta di indistinto statuto differenziato per ciò che attiene la rappresentazione della propria posizione ostativa». 168
Ad esito del ragionamento si deducono allora come fondate le argomentazioni della più attenta e recente dottrina, secondo cui 169 questo modello condivide
167 Cons. St., Sez. IV, 1 dicembre 2016, n. 5044, cit., par. 15. 168 Cons. St., Sez. VI, 10 marzo 2014, n. 1144, par. 12
169 L. DE LUCIA, La conferenza di servizi nel d. lgs. 30 giugno 2016 n. 127, in Riv. giur. urb., n.1/2016, p. 20 e G. CIAGLIA, in La nuova disciplina della conferenza di servizi… op.cit., p. 192, sottolineano la contraddittorietà intrinseca di questo tipo di conferenza, anche da un punto di vista terminologico.
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ben due caratteri essenziali del procedimento lineare, lontane dalla contestualità, ovvero: la consequenzialità e la segmentazione delle valutazioni.
Ciò, pur mutuando dall’istituto conferenziale: la tipologia di avvio del procedimento e la disciplina del dissenso e del silenzio assenso.
La pronuncia n. 5044 del 2016 configura la conferenza di servizi quale
modulo procedimentale di semplificazione suffragato dalla «valutazione
complessiva e sincronica degli interessi pubblici coinvolti» di tutte le amministrazioni coinvolte, confutando quindi la natura di mero momento di semplificazione dell’azione amministrativa dell’istituto.
Se così è, non resta che domandarsi, secondo le parole di Stefano Bucello «quale coerenza sistematica possa allora essere attribuita ad una figura come la nuova conferenza semplificata, che, in quanto asincrona, viene meno per definizione proprio al requisito del confronto simultaneo». 170
La dottrina ha inoltre rilevato come, in ultimo luogo, la discrezionalità dell’amministrazione procedente in merito alla scelta per l’indizione del modello semplificato (consequenziale e frammentata) piuttosto che quello simultaneo (conferenziale e sincrona), configuri un elemento di potestà non indifferente, dato da un eccesso di fiducia da parte del legislatore, il quale,
M. SANTINI, La conferenza di servizi dopo la riforma Madia: questione di (ulteriori) norme o di cultura?, in Urb. e app., n. 2/2016, p. 129; D. D’ORSOGNA, in Semplificazione e conferenza di servizi, op.cit. , pp. 16 e ss.; E. SCOTTI, La nuova disciplina tra semplificazione e pluralismo, in Federalismi.it, 10 agosto n. 16/2016, p. 23, parla di «modello di decisione plurale in cui la semplificazione è spinta ai limiti del concetto stesso di conferenza».
170 S. BUCELLO, Riflessioni a margine della sentenza del Consiglio di Stato n. 5044/2016 per un corretto inquadramento della conferenza di servizi semplificata, in Federalismi.it, 11 Aprile, n. 8/2018
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così operando, ha trasferito attribuzioni non trascurabili in capo agli uffici amministrativi. 171
Tale impianto “pluri-strutturato” della nuova conferenza non rappresenta necessariamente un minus, poiché è bene ricordare che la centralità del c.d. principio di contestualità rimane un parametro di riferimento fondante anche nella Riforma Madia, tanto che il legislatore sceglie, nonostante l’impalcatura normativa cui sopra, di prediligere una dimensione contestuale obbligatoria per la risoluzione delle questioni più complesse e per questo, maggiormente rilevanti. 172