2 2 LA CONFERENZA SIMULTANEA (CON RIUNIONE)
2.2.3 Disciplina processuale dei casi di indizione e confronto con la normativa precedente; rilievi critic
Una volta illustrata la novità della figura del rappresentante unico che, come evidenziato, incide ampiamente sulla dimensione procedimentale dell’istituto, è necessario adesso illustrare lo svolgimento della conferenza medesima, la quale, a seconda dei presupposti su cui viene indetta, fa rilevare delle differenze rispetto alle specifiche tempistiche di sviluppo procedimentale. 150
Come è già stato rilevato la nomina del rappresentante unico spetta al Prefetto o al Presidente del Consiglio 151; allo stesso modo però anche le
amministrazioni non statali coinvolte potranno partecipare attraverso la nomina di un Rappresentante unico di tutti gli enti ed organismi ricompresi nello stesso livello territoriale di governo (Regione, Comune, etc.), secondo
150 Contribuendo alla confusione circa la distinzione tra i modelli di conferenza introdotti dalla Riforma; rilievi critici da parte della dottrina, tra cui D’ORSOGNA, quando parla dell’introduzione di «un’astratta classificazione dei modelli».
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modalità discrezionalmente ed autonomamente definite da regioni ed enti locali (ad esempio: criteri, modalità di designazione).
La Regione o l’ente locale stabilisce anche l’eventuale partecipazione di altre (ed ulteriori) amministrazioni coinvolte ai lavori della conferenza, come indicato dall’art. 14-ter, comma 5.
Tali amministrazioni, a differenza di quelle statali, parteciperanno esclusivamente in funzione di supporto: sulla base di ciò, esse avranno la possibilità di rappresentare direttamente agli altri partecipanti le proprie valutazioni; vige al contempo uno “statuto” differenziato per quanto riguarda la partecipazione di amministrazioni di cui all’art. 14-quinquies (ovvero, quelle deputate alla tutela di particolari interessi sensibili), le quali avranno anche facoltà di formalizzare al rappresentante unico il proprio dissenso motivato, ai fini dell’opposizione.
Inoltre, i soggetti interessati, ivi compresi i proponenti, possono essere invitati a partecipare alle riunioni, come puntualmente indicato dal comma 6 del suddetto.
Le comunicazioni relative all’indizione e allo svolgimento delle conferenze e la
relativa documentazione vanno inviate, in base alla necessità della
partecipazione alla conferenza simultanea dei livelli territoriali (attraverso la nomina di un rappresentante unico), ai seguenti soggetti:
- alla Presidenza del Consiglio, nello specifico al “Dipartimento del coordinamento amministrativo” , nel caso sia coinvolta almeno un’amministrazione statale centrale;
- al Prefetto, nel caso siano coinvolte soltanto amministrazioni periferiche dello Stato;
- alla Regione, nel caso sia coinvolta un’amministrazione riconducibile alla Regione;
- agli Enti locali, nel caso siano coinvolte amministrazioni ad essi riconducibili;
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- alle altre amministrazioni coinvolte, che possono partecipare in funzione di supporto al rappresentante unico.
Date le principali caratteristiche di questo tipo di conferenza, è opportuno illustrare nel dettaglio la dimensione procedurale delle singole fattispecie di indizione, cui seguono (come accennato) strutture parzialmente differenti.
Per quanto riguarda la conferenza simultanea a seguito di conferenza semplificata, questa può essere indetta 152:
I) su richiesta motivata delle amministrazioni o del privato
interessato (art. 14-bis, comma 7, secondo periodo).
In questa ipotesi la richiesta deve essere avanzata entro il termine per richiedere integrazioni documentali o chiarimenti (si ricorda, non superiore a quindici giorni dall’indizione) e la riunione è convocata nei successivi quarantacinque giorni.
II) oppure, laddove siano pervenuti atti di assenso o di dissenso che indicano condizioni o prescrizioni tali da richiedere modifiche sostanziali alla decisione.
A condizione che tali atti siano pervenuti nel termine perentorio indicato nella comunicazione d’indizione della conferenza simultanea (Art. 14 bis, comma 6) (tale termine, si ricorda, non può essere superiore a quarantacinque giorni; ovvero, non superiore a novanta giorni nel caso in cui siano coinvolte amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili153).
In questa ipotesi la riunione si svolgerà nella data che era già stata fissata, in via preventiva ed eventuale, alla comunicazione d’indizione della conferenza semplificata ( “da tenersi entro dieci
giorni dalla scadenza del termine di cui alla lettera c) )”154, nello
specifico: entro dieci giorni dalla scadenza del termine assegnato
152 V. infra; illustriamo qui una più chiara rappresentazione circa gli sviluppi procedurali. 153 Art. 14-bis, comma 2 lettera c)
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alle amministrazioni per rendere le proprie determinazioni in merito alla decisione (ossia, tra il quarantacinquesimo e il cinquantacinquesimo giorno dall’indizione della conferenza, ovvero, tra il novantesimo e il centesimo giorno dall’indizione della mesima in caso di presenza di amministrazioni deputate alla tutela di interessi sensibili).
Al di fuori delle suddette fattispecie, l’amministrazione procedente può:
III) decidere di attivare direttamente la conferenza simultanea, con riguardo alla particolare complessità di una determinazione da assumere (art. 14-bis, comma 7, primo periodo); in tale ipotesi la riunione dovrà essere convocata entro quarantacinque giorni dall’indizione della conferenza.
Al fine della regolare costituzione della prima riunione della conferenza simultanea155, l’amministrazione procedente comunica ai soggetti che devono
nominare il Rappresentante Unico156 e alle amministrazioni che possono
partecipare in funzione di supporto, i seguenti atti: le determinazioni che sono pervenute nei termini di cui sopra e gli – eventuali - assensi impliciti (nel caso in cui il termine sia decorso senza che l’amministrazione si sia espressa o la determinazione non sia adeguatamente motivata).
I lavori di questa conferenza si concludono, perentoriamente, entro quarantacinque giorni dalla prima riunione, salvo l’eventualità in cui alla conferenza partecipano amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili, in cui il termine è elevato a novanta giorni.157
155 Art. 14-ter, comma 1 “(…) si svolge nella data previamente comunicata ai sensi dell’art. 14- bis, comma 2 lettera d), ovvero nella data fissata ai sensi dell’art. 14-bis, comma 7, con la partecipazione contestuale, ove possibile anche in via telematica, dei rappresentanti delle amministrazioni competenti”
156 V. infra, p. 58 ss. 157 Art. 14-ter, comma 2
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Dall’analisi del nuovo impianto legislativo affiora pertanto un notevole rafforzamento del potere discrezionale dell’amministrazione procedente, in quanto unico soggetto deputato a valutare, a sua esclusiva discrezione, sia quando una determinazione sia caratterizzata da particolare complessità (ipotesi di convocazione ab initio di conferenza simultanea) sia quando le condizioni o prescrizioni poste da un soggetto partecipante, amministrazione o privato, debbano essere qualificate come sostanziali o, ancora, quando l’integrazione documentale in sede di conferenza semplificata contenga una motivazione ritenuta fondante (ipotesi di convocazione ex post, a seguito di conferenza semplificata)
E’ dunque l’amministrazione procedente a decidere quando sia necessario procedere all’esame sincrono o quando, invece, sia sufficiente fermarsi ad un confronto asincrono.
Tale rilievo, non è privo di conseguenze.
Guardando oltre la nomenclatura, la conferenza simultanea altro non è che il modello “tradizionale” dell’istituto, rispondente alle esigenze di confronto “in
tempo reale” (nel senso di contestualità spazio-temporale) tra più
amministrazioni.
Adesso, però, il procedimento della conferenza è, anzitutto, diacronico, in quanto sì fondato sullo scambio di atti tra amministrazioni coinvolte, ma senza quel momento puramente “dialogico” che fin dalla sua prima formulazione ha rappresentato il “nocciolo duro” dell’istituto.
Pertanto, se ne deduce che, seppure la riforma attua un vero e proprio riordino delle modalità procedimentali e della classificazione di modelli, questa ricade al contempo, e sulla base di una più attenta analisi (almeno per quanto riguarda la conferenza semplificata), nella vecchia concezione di
procedimento amministrativo, addirittura anteriore all’introduzione
dell’istituto.
Nello specifico: quella situazione in cui l’amministrazione procedente avviava l’istruttoria, chiedeva i pareri per iscritto alle altre amministrazione e infine adottava, “in solitudine”, la determinazione conclusiva.
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La conferenza semplificata non è, quindi, una conferenza di servizi, almeno non nel senso stretto dell’originaria configurazione dell’istituto.
Anzi, la dottrina più ardita afferma che la conferenza semplificata, tramite il nuovo dettato normativo, sia divenuta essa stessa il procedimento, operando una vera e propria “fagocitosi” dello stesso. 158
E’ un paradosso, se vogliamo, che deriva sì dall’ammodernamento degli strumenti di comunicazione, quale l’introduzione dell’utilizzo degli strumenti informatici, più che mai necessari nella c.d. “Era della Digitalizzazione”, ma che porta ad ulteriori e gravi considerazioni.
La dottrina ha infatti rilevato come il legislatore abbia voluto configurare la conferenza simultanea nel solco di un “modello procedimentale” esperibile per questioni di minore rilevanza 159; modello rispetto al quale il Consiglio di
Stato già auspicava importanti effetti semplificatori: ma se da una parte l’utilizzo di strumenti telematici vuole favorire la celerità nella trattazione di questioni meno rilevanti, dall’altra ciò può, al contempo, portare ad una diluzione dei tempi di ulteriori quarantacinque o novanta giorni a seconda
158 S. BATTINI, in La nuova disciplina della conferenza di servizi, Roma, 2016, p.15.
E. CASETTA, in Manuale di diritto amministrativo. Diciottesima edizione completamente riveduta, aggiornata e corredata di schemi grafici sul processo, a cura di Fabrizio Fracchia, Milano, 2016, pp.508-509 ; E. SCOTTI, La Conferenza di servizi, in A. ROMANO (a cura di), L’azione amministrativa, Torino, 2016, p.487.
Per l’opinione opposta guardare invece F.G. SCOCA, in L’analisi giuridica della conferenza di servizi in Dir.amm…op. cit., pp.265 e ss; G. CUGURRA, La concentrazione dei procedimenti, relazione al Convegno su procedimenti e accordi nell’amministrazione locale (Tremezzo, 19- 21 settembre 1996), in Atti del Convegno, Milano, 1997, pp.97 e ss., anche se queste ultime opinioni, a seguito dell’entrata in vigore della Riforma Madia e in quanto risalenti, non sembrano più così condivisibili.
159 F. SCALIA, in Prospettive e profili problematici della nuova conferenza di servizi, in Riv. giur. edil., n. 6/2016 , pp. 629 e ss., rileva che «l’esame coordinato della legge delega e del decreto delegato» è dimostrazione che lo stesso Legislatore avrebbe considerato «vera conferenza di servizi decisoria la sola conferenza simultanea» , dal momento che la legge delega stabiliva tra i suoi criteri, all’art. 2, c. 1, lett. a), la “ridefinizione e riduzione dei casi in cui la convocazione della conferenza di servizi è obbligatoria, anche in base alla complessità del procedimento”, mentre la conferenza asincrona è stata innalzata, dalla medesima riforma, a modalità procedimentale ordinaria.
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degli interessi coinvolti 160 , laddove l’amministrazione ritenga opportuno uno
sviluppo in conferenza simultanea.
Tutto ciò a differenza della precedente formulazione, la quale stabiliva un principio di obbligatorietà della convocazione (simultanea), tutte le volte in cui fosse stato necessario adottare, in via preventiva, atti di assenso da parte di altre amministrazioni ai fini dell’adozione di un provvedimento, e questi non fossero stati ottenuti entro trenta giorni dalla relativa richiesta.161
E’ pero innegabile rilevare come, in caso di diretto esperimento della forma simultanea o di mancato sviluppo della forma semplificata in simultanea, l’espressa perentorietà dei termini 162 possa tradursi in un notevole
risparmio di tempo.