2 2 LA CONFERENZA SIMULTANEA (CON RIUNIONE)
2.2.2 Il parere n 1127 del 2018 del Consiglio di Stato sulla figura del Rappresentante Unico: poteri e limiti della
figura
Tramite il recente parere 27 Aprile 2018, n. 1127, il Consiglio di Stato è intervenuto, contribuendo a meglio definire, dopo quasi due anni dall’entrata in vigore, le modalità applicative dell’articolo 14-ter comma 4 della legge sul procedimento amministrativo, disciplinante la figura del rappresentante unico statale.
Come abbiamo visto, tale significativo strumento di semplificazione procedimentale, introdotto dalla Riforma Madia, sollevava in tempi ancor recenti numerosi dubbi in merito alle modalità di esercizio dei poteri valutativi e sul perimetro di azione.
Un’interpretazione puntuale è di aiuto anche rispetto all’azione amministrativa di competenza di Regioni ed enti locali, in quanto la norma - come illustrato - è applicabile a ogni livello di governo, conformemente a quanto indicato all’articolo 117 della Costituzione.133
133 Ricordiamo infatti che in base all’articolo 14-ter, comma 5, della legge 241: “Ciascuna regione e ciascun ente locale definisce autonomamente le modalità di designazione del rappresentante unico di tutte le amministrazioni riconducibili alla stessa regione o allo
81
La Presidenza del Consiglio dei Ministri pertanto, prendendo le mosse dai dubbi interpretativi sollevati anche da parte di altre amministrazioni statali, ha posto innanzitutto quattro questioni interpretative sui poteri e sui limiti della figura in esame, in particolare riguardo:
1) quale sia l'ambito di applicazione dell'espressione “amministrazioni statali” contenuta nel comma 4;
2) se nella conferenza di servizi indetta da un’amministrazione statale il rappresentante unico rappresenti anche l'amministrazione procedente o solamente le amministrazioni statali diverse da quella procedente;
3) quale sia l’ambito di applicazione dell’istituto della conferenza di servizi e più in particolare del rappresentante unico in relazione all’articolo 29-quater del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.152 (Codice Ambiente);
4) se il rappresentante unico dello Stato, dopo aver reso il proprio parere, possa successivamente modificarlo.
Le analisi di dettaglio della commissione speciale del Consiglio di Stato sono state precedute da alcune considerazioni generali.
Si è evidenziato come la possibilità di interfacciarsi con un unico interlocutore (per l’insieme degli interessi pubblici di matrice statale) costituisca, indubbiamente, un’importante novità.
La funzionalità dell’istituto sta difatti nel consentire all’Amministrazione procedente134, ove alla conferenza partecipino anche amministrazioni non
statali, di raffrontarsi, quando ha a che fare con lo Stato, con un unico rappresentante delle Amministrazioni statali, sia a livello centrale, sia a livello periferico. 135
Ipotizzare una previsione a questa contraria, ovvero: la presenza di più amministrazioni riconducibili alla stessa persona giuridica pubblica Stato che si trovassero a rappresentare in maniera contraddittoria l’interesse pubblico
stesso ente locale nonché l'eventuale partecipazione delle suddette amministrazioni ai lavori della conferenza”.
134 Come già evidenziato, in caso di conferenza decisoria in forma simultanea ed in modalità sincrona
82
dello stesso, apparirebbe ipotesi del tutto contrastante con il canone costituzionale del buon andamento dell’amministrazione pubblica (Art. 97 Cost.). 136
Pertanto, la previsione di un unico rappresentante dell’interesse statale che prima di recarsi in conferenza, faccia auspicabilmente efficace sintesi degli interessi coinvolti, è senza dubbio uno strumento significativo di semplificazione e soprattutto di concentrazione 137, nonché, d’altra parte,
come indicato dalla commissione speciale: «di diversificazione tra la valutazione complessiva dell’interesse pubblico che fa lo Stato rispetto a quella propria degli altri enti pubblici».
Secondo il parere resta però non del tutto risolta, nel nuovo testo, la questione della valutazione della posizione statale in termini di giudizio di prevalenza.
Appare difatti incongruo che il rappresentante unico dello Stato, il quale è «portatore di molteplici interessi pubblici la cui cura è intestata a diverse amministrazioni», non possa poter spendere in seno di conferenza un “peso”
proporzionato ai molteplici interessi rappresentati.
Si conferma pertanto quanto da tempo evidenziato dalla più autorevole dottrina e da altre pronunce conformi del Consiglio di Stato. 138
Si specifica comunque che quanto sopra illustrato (valido per l’amministrazione statale), troverà applicazione anche per la normativa e l’azione amministrativa di competenza di Regioni ed enti locali 139, in senso
136 Non molto lontana da ciò che spesso avveniva nella prassi, come evidenzia la commissione.
137 E il fatto che le singole amministrazioni statali «possano comunque, secondo legge, intervenire ai lavori della conferenza in funzione di supporto» non deve costituire intralcio al perseguimento degli obiettivi suindicati.
138 V. infra, p. 61
83
conforme all’art. 117 Cost 140, ovvero alla determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale e per i quali, dunque, non può prevedersi una modifica in senso peggiorativo.141
Passando agli indirizzi interpretativi: seguendo l’ordine dei quesiti posti, la commissione afferma che gli enti pubblici non economici possano presenziare con un proprio rappresentante, distinto dal rappresentante unico statale. Questi tesi, oltre ad apparire conforme ad un’interpretazione letterale dell’articolo 1, comma 2, del D. lgs. 30 marzo 2001 n. 165 142, considera la
specificità degli interessi da questi tutelati, di norma differenti da quelli espressi dall’amministrazione statale vigilante.
In altri termini: nel prevenire possibili conflitti di interesse, va evitata la riunione in uno stesso soggetto delle qualità di vigilante (amministrazione statale) e di vigilato (ente pubblico non economico), garantendo all’ente pubblico non economico la possibilità di essere rappresentato con un proprio rappresentante distinto.
Questa affermazione è coerente con la logica del sistema: l’obiettivo di semplificazione perseguito dalle norme sulla conferenza di servizi non può essere perseguito in modo tale da confondere interessi distinti, da cui potrebbero generarsi sì conflitti, oltre che atteggiamenti contrari ai valori espressi dall’ordinamento. 143
140 V. infra, p. 42, sugli strumenti di semplificazione procedimentale che possono afferire come tali alla competenza legislativa esclusiva statale ex art. 117, comma 2, lett. m); Cost., come indicato da Corte Cost. sent. n. 151 del 1986.
141 Come indicato da Corte Cost., 27 luglio 2005, n. 336.
142 “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche “, secondo il quale “Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato” (ivi compresi istituti e scuole di ogni ordine e grado e istituzioni educative) da un lato, e una serie di altre amministrazioni, ivi elencate, dall’altro lato, e quindi fra queste e quelle esiste, appunto, una distinzione.
143 Come indicato dall’art. 6-bis della stessa legge 7 agosto 1990, n. 241, appositamente introdotto dall’art. 1, comma 41, della legge n. 190 del 2012, recante “disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione.”
84
Sulla possibilità poi che nella conferenza (indetta da un’amministrazione statale) il rappresentante unico rappresenti anche l’amministrazione procedente o solamente le amministrazioni statali diverse dalla procedente, la commissione osserva che: «allo stato attuale non può che propendersi di tenere distinti i ruoli del rappresentante unico delle amministrazioni statali e dell’amministrazione statale procedente», anche quando quest’ultima è chiamata ad esprimere, oltre alla determinazione conclusiva della conferenza, atti di assenso comunque denominati (volti al rilascio del suddetto provvedimento finale), pena altrimenti, uno sdoppiamento delle funzioni in capo allo stesso soggetto – l’amministrazione statale procedente - difficilmente comprensibile.
Vanno pertanto evitate «confusioni e sovrapposizioni di ruoli».
Ma, osserva il Consiglio di Stato, le scelte procedurali del legislatore appena esposte, e la chiave interpretativa che se ne è fornita, non escludono che si possa giungere a configurare un rappresentante unico completamente coincidente anche con l’amministrazione procedente, mancando tra l’altro «una norma che espressamente lo vieti».
Anzi, è il sistema stesso che, nell’ottica della totale semplificazione e velocizzazione dei procedimenti, può portare a tale risultato, con il rappresentante unico chiamato, proprio in base alle scelte procedurali del legislatore, «a rappresentare lo Stato - apparato nel suo complesso».
Un divieto sussisterebbe «solo nell’ipotesi di conflitto di interessi fra le due posizioni», conflitto «da valutare però nel caso concreto», come nell’ipotesi (già accennata) in cui si riunissero nella stessa persona le posizioni di vigilante e di vigilato.
85
Per quanto riguarda l’utilizzo del rappresentante unico nel procedimento di rilascio dell’Autorizzazione integrata ambientale (Aia)144, la Presidenza del
Consiglio chiede se l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (Ispra) debba partecipare alla Conferenza di servizi (per mezzo di rappresentante) ovvero se la “proposta” 145 di tale istituto debba essere
considerata, invece, come preesistente e costituire dunque l’oggetto della conferenza stessa.
Si nota che è all’esito della conferenza di servizi che l’amministrazione si esprime sulla domanda, nel senso di rilasciare l’AIA richiesta, ovvero di negarla; rilascio che può avvenire solo valutata, tra le altre, la “proposta” dell’Ispra.
A parere della commissione, allora, oggetto della conferenza di servizi è l’originaria domanda dell'interessato al rilascio dell’Aia, mentre la proposta dell’Ispra rappresenta solo uno degli apporti istruttori necessari per decidere. Pertanto, anche l’Ispra ha pieno titolo per partecipare alla conferenza con un
proprio rappresentante, distinto dal rappresentante unico delle
amministrazioni statali.146
144 Le norme che vengono analizzate dal Consiglio di Stato sono quelle del titolo III-bis della parte seconda, che contiene gli articoli da 29-bis a 29-quaterdecies, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.152.
Queste disciplinano la procedura di rilascio dell’AIA, che in base all’base all’art. 29- ter s’inizia su domanda del soggetto interessato ad intraprendere una delle attività che la richiedono secondo il decreto suindicato.
145 Il comma 6 dell’articolo 29-quater prevede che “Nell'ambito della conferenza dei servizi di cui al comma 5”, ovvero della conferenza convocata per il rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale - AIA “vengono acquisite […]” per quanto qui interessa, “la proposta dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale [ISPRA], per le installazioni di competenza statale … per quanto riguarda le modalità di monitoraggio e controllo degli impianti e delle emissioni nell'ambiente”.
Quest’ultimo atto, denominato “piano di monitoraggio e controllo – PMC”, rappresenta, come evidenziato dall’Ufficio, la parte prescrittiva e di completamento dell’AIA che si rilascia all’esito della conferenza.
146 Specifica il Consiglio di stato che il termine “proposta”, riferito ad un atto di avviso qualificato e contrapposto a quello di “parere”, utilizzato per l’apporto dell’Agenzia regionale ovvero provinciale, «può trovare giustificazione in base alla diversa natura dei soggetti coinvolti, dato che l’ISPRA è un ente non economico statale, mentre le agenzie sono articolazioni degli enti locali di rispettivo riferimento».
86
La commissione speciale, infine, ammette la possibilità per il rappresentante unico di rivedere la propria posizione, «in seguito ad elementi emersi o evidenziati da un’amministrazione diversa da quella dello Stato», fin quando non sia adottata la determinazione motivata di conclusione della conferenza prevista dall’art. 14-ter, comma 7. 147
Il rappresentante potrà infatti, dato il silenzio della norma, sentire le amministrazioni coinvolte prima che la conferenza si svolga, anche per stabilire i margini operativi del suo agire, ricordando che comunque questi non figura mai come un mero “nuncius” delle medesime.148
Ciò considerato, nel caso in cui le altre amministrazioni dovessero rendere elementi nuovi nel corso della conferenza (e richiedere pertanto, nuove valutazioni), il rappresentante dovrà comunicare «quanto emerso alle amministrazioni interessate, consultandole velocemente», dovendo tenere da conto «dei rilievi ulteriori che esse dovessero formulare».
Il rappresentante potrà anche richiedere, a tal fine, eventualmente, un breve rinvio della discussione.
In questo caso, però, non si avrebbe un «nuovo parere» 149, ma semplicemente
una modalità ulteriore di giungere all’unico atto di assenso rilevante, ovvero, quello che risulta dal verbale conclusivo della conferenza, che in dette ipotesi si chiuderebbe «solo dopo aver dato al rappresentante unico la possibilità di consultarsi ulteriormente con le amministrazioni rappresentate».
Conclude il Consiglio di Stato che «il tutto dunque va valutato in concreto, caso per caso».
Nel caso in cui queste modalità non fossero rispettate, ovvero nel caso in cui il rappresentante unico si esprimesse nella conferenza senza alcun previo
147 Sotto questo profilo, afferma la commissione che è giuridicamente irrilevante il modo in cui il rappresentante sia giunto a formulare la conclusione, come anche irrilevante è la circostanza che «egli l’abbia espressa una volta per tutte ovvero l’abbia elaborata nel corso della discussione, per successive puntualizzazioni o per modifica di una diversa posizione inizialmente manifestata».
148 Ciò era già stato puntualizzato dal parere n. 890 del 2016.
149 Come invece ritenuto dall’ ”Ufficio per la concertazione amministrativa ed il monitoraggio”, richiedente il parere.
87
raccordo con le amministrazioni rappresentate (fatta comunque salva la eventuale responsabilità personale, amministrativa o disciplinare, del rappresentante stesso) non si addiverrebbe per ciò solo alla «invalidità della determinazione conclusiva della conferenza».
Su questo aspetto la Commissione speciale afferma, correttamente, che costituisce principio generale dell’ordinamento l’assunzione che «in mancanza di norme specifiche, nella fattispecie non sussistenti, i rapporti interni fra rappresentato e rappresentante siano inopponibili a chi entra in relazione giuridica con questi».
Ciò considerato non potrebbe quindi opporsi, per il solo motivo del mancato raccordo tra rappresentante e amministrazioni rappresentate, l’invalidità dell’atto a terzi.