CONFERENZA DI SERVIZI: UNA VISIONE D’INSIEME
3.3 La conferenza per la VIA regionale ; modifiche oltre la Riforma.
Come anticipato, si registrano, all’indomani della novella legislativa, significative novità per la conferenza di servizi relativa a progetti sottoposti a valutazione di impatto ambientale – VIA, di cui all’art. 14, 4 comma della legge 241 del 1990.
La relazione illustrativa sottolinea che la finalità della norma in esame è quella di «stabilire un coordinamento tra il procedimento finalizzato al rilascio del provvedimento autorizzatorio comunque denominato per l'esercizio di un'attività o la realizzazione di un impianto e quello relativo al giudizio di compatibilità ambientale che deve esprimersi sul relativo progetto»; la nuova formulazione prevede infatti «l'integrazione dei procedimenti» tramite l'indizione obbligatoria, da parte dell'amministrazione
competente al rilascio della VIA, di un'unica conferenza di servizi dal carattere decisorio. 221
Questa diviene quindi il luogo necessitato, e non più facoltativo, di acquisizione di tutti gli assensi necessari.
La determinazione conclusiva andrà, pertanto, a sostituire tutti gli atti di assenso, comunque denominati, necessari per la realizzazione del progetto e non più solo gli atti ambientali, come era previsto dalla formulazione
219 Tra gli altri, anche in: art. 183, 1 comma e art. 201, 5 comma, legge delega n. 11/2016 220 P. 42 e ss., non limitandosi ai soli problemi di nomenclatura, ma anche ad altri necessari coordinamenti con la nuova disciplina di settore.
221Art. 25, comma 3, del d. lgs. 152/2006; a differenza della disciplina precedente, la quale configurava la conferenza in esame come “specie” della conferenza preliminare.
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dell’articolo 26 del decreto legislativo n. 152 del 2006 (Testo Unico in materia ambientale).
La conferenza sul progetto sottoposto a VIA è convocata, come prevede lo schema di decreto, in modalità sincrona 222 : viene infatti eliminata (art. 5
dello schema) la parte del citato comma 3 dell'art. 25 ove si reputava solamente “eventuale” lo svolgimento della conferenza di servizi.
La conferenza è indetta non oltre 10 giorni dall’esito della verifica documentale, di cui all’articolo 23, comma 4 del Codice dell’Ambiente223: è
così introdotto un termine specifico per l'indizione, laddove invece la formulazione precedente prevedeva un termine specifico solo per la previa verifica documentale (termine, questo, pari a trenta giorni, sempre ai sensi dell'articolo 23, comma 4, Codice dell’Ambiente).
Con riferimento alla conclusione dei lavori della conferenza, la disciplina indica come unico termine quello di conclusione del procedimento di Valutazione di Impatto Ambientale e cioè centocinquanta giorni, prolungabili di ulteriori sessanta giorni nel caso di accertamenti ed indagini di particolare complessità. 224
Sul punto la riforma, che come già segnalato si distingue per il merito di aver stabilito la concentrazione di tutti i procedimenti connessi, avrebbe forse ben potuto includere, anche le ipotesi di progetti sottoposti a VIA statale, anziché limitarsi alla sola VIA regionale. 225
Il comma in esame mantiene difatti ferme le disposizioni vigenti per i procedimenti relativi a progetti sottoposti a VIA di competenza statale.
A tal riguardo però già il Consiglio di Stato giudicava opportuno un intervento sulla norma, anche alla luce del fatto che «non si comprende bene quali siano
222 Disciplinata dal novello articolo 14-ter, v. infra.
223 La verifica riguarda la completezza della documentazione ed il pagamento degli oneri istruttori da parte del proponente.
224 Art. 26 del d. lgs. 152/2006
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le disposizioni relative alla VIA statale che restano ferme, in quanto parte di esse è contenuta proprio nell’attuale art. 14-ter, che si va a sostituire integralmente». 226
Sarebbe stato quindi opportuno chiarire meglio la portata della clausola che lasciava “ferme le disposizioni” per i procedimenti relativi a progetti sottoposti a valutazione di impatto
ambientale di competenza statale.
E’ d’uopo, d’altra parte, indicare come la disciplina risultante dalla riforma non riproduce nella disposizione in esame (4 comma, art. 14) alcune disposizioni, presenti nel vecchio testo, ovvero l’art. 14-ter, commi 4, 4-bis e 5, volte a semplificare e ad ottimizzare i lavori della conferenza.
La mancata riproposizione dei commi suindicati nello schema di decreto è stata oggetto di un’articolata analisi da parte del Consiglio di Stato che, nel relativo parere, affermava non senza una certa coerenza, come queste contribuissero a delineare un meccanismo chiaro ed efficace, sotto almeno tre profili:
I) Con riferimento al comma 4, alla possibilità di far eseguire le attività tecnico-istruttorie anche da altri enti dotati di qualificazione e capacità tecnica, come gli istituti universitari, ponendo i relativi oneri a carico del committente il progetto. Tale eventualità poteva garantire un risparmio di tempi non indifferente.
Il Consiglio di Stato osserva che «non si comprende perché debba venir meno la possibilità» in esame; a tal proposito andrebbe, peraltro, considerato che la precedente formulazione del comma 4 dell’art. 14-ter sembrava consentire all’amministrazione la possibilità di far eseguire l’istruttoria a terzi, addebitando i costi al committente;
226 Ivi.
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II) Con riferimento al comma 4-bis, alle previsioni in base alla quali, dopo il compimento positivo delle procedure di valutazione ambientale strategica - VAS, i relativi risultati e prescrizioni dovevano essere utilizzati, senza modificazioni, ai fini della VIA; d’altra parte, l’art. 10, comma 5 del Codice dell’Ambiente, prevede che, nel corso della redazione dei progetti e nella fase della loro valutazione, sono tenute in considerazione la documentazione e le conclusioni della VAS: non si comprende pertanto l’esclusione della disposizione all’indomani della Riforma; si sarebbe potuto favorire dell’apporto tecnico delle conclusioni e delle documentazioni della VAS, anche in sede di conferenza, allo scopo di pervenire a valutazioni e risultanze sicuramente più precise e razionali.
III) Con riferimento al comma 5, alle disposizioni per i casi in cui sia
già intervenuta la decisione di VIA, che precludono
all’amministrazione ambientale di opporre il proprio dissenso successivamente.
In realtà, la mancata riproposizione di tale comma non sembrerebbe essere coerente con la riunione dei procedimenti (procedimento di VIA e procedimento autorizzatorio) in un unico
corpus procedimentale, in quanto la procedura di VIA assorbirebbe
anche tali valutazioni e pertanto, eventuali dissensi; ne discende che la mancata riproposizione del comma in esame non sembra figurare un ostacolo di rilievo all’efficacia del modello.
Ciò in quanto il divieto espresso di opporre il proprio dissenso in via successiva può ben essere compensato dall’obbligo implicito dell’amministrazione ambientale competente di manifestare, in sede di conferenza, qualsiasi eventuale dissenso.
L’intervento riformatore però non riguardava i procedimenti statali, per cui invece permaneva la distinzione tra procedimento di
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VIA (svolto presso la commissione statale che opera al Ministero Ambiente) e successivo procedimento autorizzatorio (ossia una volta acquisita la VIA, di solito presso il Ministero sviluppo economico) ne segue, pertanto, che la clausola in base alla quale “restano ferme le disposizioni per i procedimenti relativi a progetti
sottoposti a valutazione di impatto ambientale di competenza statale”, per la quale si è sopra rilevata la necessità di un
chiarimento circa la portata, vada interpretata quale salvaguardia dei procedimenti in corso. 227
Come già evidenziato, a circa un anno di distanza, un nuovo intervento riformatore ha interessato il procedimento per la valutazione di impatto ambientale, interessando però questa volta e più nello specifico il Codice dell’Ambiente, lambendo soltanto di poco lo specifico modello di conferenza di servizi in esame.
L’intervento ha meglio definito il profilo del procedimento unico di VIA statale, incomprensibilmente trascurato dalla Riforma Madia, prendendo “a piene mani” dalla regolamentazione del procedimento di VIA regionale come configurato dalla medesima riforma, e cui ora condivide numerosi aspetti. E’stato difatti pubblicato in Gazzetta Ufficiale del 6 luglio 2017, il decreto legislativo del 16 giugno 2017, n. 104 , recante “Attuazione della direttiva
2014/52/UE228 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114”.
Lo scopo dichiarato delle modifiche recate dalla direttiva 2014/52/UE è rafforzare la qualità della procedura di impatto ambientale, allineare tale procedura ai principi della c.d. smart regulation, consolidandone la coerenza e le sinergie con altre normative e politiche dell' Unione, come anche con le
227 Come d’altronde indicato dal citato Servizio Studi della Camera dei Deputati, Dipartimento Istituzioni, Dossier n. 323, p. 27
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strategie e le politiche definite dagli Stati membri in settori di competenza statale.
A tale riguardo si apportano rilevanti modifiche alla Parte Seconda del d. lgs. n. 152 del 2006, in parte modificando e razionalizzando la procedura per la VIA statale e in parte confermando quanto già stabilito con la Riforma Madia per la procedura di VIA regionale, secondo il dettato dell’art. 14, 4 comma della legge sul procedimento amministrativo.
In particolare, tra le modifiche che qui appaiono più significative, si segnalano, come già rilevato nel comunicato del Governo:
• la facoltà per il proponente di richiedere, per i progetti di competenza statale, in alternativa al provvedimento di VIA ordinario, il rilascio di un “provvedimento unico ambientale” d'ora in poi indicato con l'acronimo PUA), che coordini e sostituisca tutti i titoli abilitativi o autorizzativi per la realizzazione del progetto, riconducibili ai fattori ambientali (art. 27, Codice dell’Ambiente, come introdotto dall’art. 16 del relativo schema di decreto).
Per garantire una valutazione coordinata dei vari titoli abilitativi e autorizzativi e la loro confluenza in un unico provvedimento autorizzatorio viene utilizzato, al pari del procedimento unico di VIA regionale (come disposto dall’art. 24 dello schema di decreto) lo strumento della conferenza di servizi decisoria.
Si comprende bene che le nuove disposizioni, non sono che il risultato dell'innesto della disciplina della conferenza di servizi utilizzata per la VIA regionale all'interno del procedimento di VIA statale, come delineato dagli artt. 12-14 del relativo schema.
Si noti poi che, a differenza di quanto previsto in merito al procedimento di VIA regionale, viene qui precisato che le autorizzazioni, intese, pareri, concerti, nulla osta, o atti di assensi che confluiscono nel PUA sono esclusivamente quelli riguardanti la materia ambientale.
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La determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi, che costituisce il PUA, reca l'indicazione espressa del provvedimento di VIA ed elenca, altresì, i titoli abilitativi compresi nel PUA medesimo. Si rileva come la regolamentazione del procedimento di VIA statale, operata dal decreto in esame, rappresenti una forte innovazione, trattandosi difatti di nuove disposizioni che non trovano corrispondenza nella disciplina vigente e che vengono collocate nel suindicato art. 27 del Codice dell’Ambiente.
• la riduzione complessiva dei tempi per la conclusione dei
procedimenti, cui è abbinata la qualificazione di tutti i termini come “perentori” ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis della legge 241 del 1990 (art. 27, comma 8 sesto e settimo periodo, Codice dell’Ambiente, come introdotto dall’art. 16 del relativo schema di decreto).
Ad un confronto tra le tempistiche della disposizione precedente dettata dall'art. 26, comma 1, del Codice (in base alla quale, salvo quanto previsto dall'articolo 24 relativo alla fase di consultazione, l'autorità competente conclude con provvedimento espresso e motivato il procedimento di valutazione dell'impatto ambientale nei centocinquanta giorni successivi alla presentazione dell'istanza), e la novella legislativa (come modificata dagli artt. 12, 13 e 14 del relativo schema di decreto), la durata del nuovo procedimento previsto dallo schema in esame sembrerebbe maggiore rispetto a quella attuale. La durata massima della procedura di competenza statale, agli articoli suindicati del relativo schema, è di quattrocentoventi giorni, che sale a quattrocentocinquanta nel caso sia necessario l'esercizio del potere sostitutivo del Consiglio dei Ministri 229; la durata minima è di
centonovantacinque giorni.
229 Si prevede, in particolare, che i termini per l'adozione del provvedimento di VIA (di cui all'art. 25, comma 2, quarto periodo, T.U. Ambiente, come modificato dall'art. 16 del
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Nonostante ciò, le novelle previste dagli articoli 12, 13 e 14 sembrano volte a orientare il procedimento nel senso di una maggiore certezza della tempistica delle varie fasi procedimentali.
Deve considerarsi, in proposito, che nella relazione illustrativa si precisa che: «allo stato attuale, da un'analisi della durata media delle procedure di competenza statale, si riscontrano tempi medi per la conclusione dei procedimenti di VIA di circa 3 anni […].
Nonostante la normativa vigente preveda termini più ridotti (da un minimo di 150 a un massimo di 390 giorni), le attuali tempistiche minime per lo svolgimento di una valutazione di impatto ambientale sono di circa 300 giorni fino ad un massimo di 6 anni».
• una norma transitoria che consente al proponente di richiedere l’applicazione della nuova disciplina anche ai procedimenti attualmente in corso pendenti (art. 23, comma 1, dello schema di decreto l. n. 114 del 2015);
• una nuova definizione di "impatti ambientali" che comprende anche gli effetti significativi, diretti e indiretti, di un progetto sulla popolazione, la salute umana, il patrimonio culturale e il paesaggio (art. 4, comma 1, Codice dell’Ambiente, come modificato da art. 1 del relativo schema di decreto);
• la possibilità di presentare nel procedimento di VIA elaborati progettuali con un livello informativo e di dettaglio equivalente a
relativo schema di decreto) sono ridotti della metà, quindi il Ministro dell'ambiente provvede, entro il termine di trenta giorni, all'adozione del provvedimento, previa acquisizione del concerto del Ministro dei beni e delle attività culturali da rendere entro quindici giorni dalla richiesta.
Inoltre, in caso di rimessione alla deliberazione del Consiglio dei ministri, ove sia inutilmente decorso il termine per l'adozione del provvedimento di VIA da parte del Ministro dell'ambiente ovvero per l'espressione del concerto da parte del Ministro dei beni e delle attività culturali, la conferenza di servizi è sospesa per il termine di 30 giorni (art. 27, Codice dell’Ambiente, 8 comma).
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quello del progetto di fattibilità 230 o comunque a un livello tale da
consentire la compiuta valutazione degli impatti, con la possibilità di aprire con l’autorità in qualsiasi momento un confronto per condividere la definizione del livello di dettaglio degli elaborati progettuali (art. 5, comma 1, lett g, Codice dell’Ambiente, come modificato da art. 2 del relativo schema di decreto); l’eliminazione per il proponente dell’obbligo, nella verifica di assoggettabilità a VIA, di presentare gli elaborati progettuali: per la fase dello “screening” sarà sufficiente uno studio preliminare ambientale, come previsto dalla normativa europea (con l’introduzione nell’ art. 5, comma 1, Codice dell’Ambiente, della lett. g-bis, per il tramite dell’art. 2 del relativo schema di decreto);
• nel caso di modifiche o estensioni di opere esistenti, la possibilità di richiedere all’autorità competente un pre-screening, ovvero una valutazione preliminare del progetto per individuare l’eventuale procedura da avviare (art. 6, comma 9, Codice dell’Ambiente, come modificato da art. 3 del relativo schema di decreto);
• la riorganizzazione del funzionamento della Commissione VIA:
specificando i requisiti professionali richiesti, istituendo un Comitato Tecnico Istruttorio in funzione di supporto, regolando le fattispecie riguardanti possibili conflitti di interessi 231 (art. 8, Codice
dell’Ambiente, come modificato dall’art. 6 del relativo schema di decreto);
• l’introduzione di regole omogenee per il procedimento di VIA su tutto il territorio nazionale, rimodulando le competenze normative delle
230 V. infra p. 77
231 Nonché indicando le inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico quali sono quelle contenute nel decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39.
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Regioni e razionalizzando il riparto dei compiti amministrativi tra Stato e Regioni (art. 7-bis, T.U. Ambiente, come introdotto dall’art. 5 del relativo schema di decreto);
• la completa digitalizzazione degli oneri informativi a carico dei proponenti, anche prevedendo l’eliminazione degli obblighi di pubblicazione sui mezzi di stampa (art. 19, comma 1, Codice dell’Ambiente, come modificato da art. 8 del relativo schema di decreto);
• l’ampliamento della partecipazione del pubblico; l'articolo 6 del relativo schema di decreto prevede difatti che gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che le informazioni pertinenti siano accessibili elettronicamente al pubblico, almeno attraverso un portale centrale o punti di accesso facilmente accessibili, al livello amministrativo adeguato.
Sotto questo profilo rileva, in particolar modo, l’introduzione degli artt. 24 e 24-bis, Codice dell’Ambiente , come sostituiti da art. 13 del relativo schema di decreto, che regolano, tra gli altri, la consultazione con il pubblico e la possibilità del suo svolgimento nelle forme dell’ inchiesta pubblica.
Anche relativamente a tale fase procedimentale (consultazione del pubblico) le disposizioni dettate dall'art. 27, Codice dell’Ambiente, in particolare nei commi 6 e 7, riprendono l'analoga disciplina dettata dal nuovo testo del Codice (nello specifico, dall'art. 24, commi 3, 5 e 6). Rispetto alla procedura ordinaria, non è prevista la fase di acquisizione dei pareri delle amministrazioni e degli enti pubblici territoriali potenzialmente interessati e comunque competenti ad esprimersi sulla realizzazione del progetto.
La mancata previsione della fase di acquisizione dei pareri sembrerebbe motivata dallo svolgimento della conferenza di servizi.
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• l’introduzione di un nuovo apposito articolo dedicato al procedimento autorizzatorio unico di competenza regionale (art. 14, 4 comma, Legge sul Procedimento Amministrativo, come modificato dall’art. 24 del relativo schema di decreto).
Quest’ultima modifica, ma non certo per importanza, è quella che nella nostra disamina merita maggiore attenzione, ponendosi certamente in continuità con le modifiche a suo tempo introdotte dalla Riforma Madia alla formulazione del comma 4 dell'art. 14 della legge 241 del 1990 che, come già visto, ha introdotto una disciplina specifica per la conferenza di servizi sui progetti sottoposti a VIA.
Nello specifico, la vigente disciplina, come novellata dalla Riforma Madia, viene riconfermata dalle modifiche introdotte dall'articolo in esame.
Non solo: l’articolo 24 dello schema di decreto interviene solo al fine di chiarirne l'applicabilità alle sole procedure di VIA di competenza regionale e di apportare le modifiche necessarie a rendere il testo coerente con le modifiche, illustrate come sopra, apportate al Codice dell'ambiente.
In particolare, la precisazione volta a restringere l'ambito di applicazione del comma 4 in questione ai soli progetti sottoposti a VIA di competenza regionale sembra volta a superare l'ambiguità insita nella formulazione all’indomani dell’intervento del decreto legislativo 104 del 2017, difatti: se da un lato il campo di applicazione della norma non era delimitato, dall'altro si disponeva (nell'ultimo periodo del comma) che “resta ferma” la specifica disciplina per i procedimenti relativi a progetti sottoposti a valutazione di impatto ambientale di competenza statale; ciò poteva creare non poche incertezze applicative, sia considerata la maggiore uniformità di regole per come introdotta dall’intervento in esame e sia perché, in ragione delle specifiche modifiche apportate al procedimento di VIA statale, la
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formulazione dell’ultimo periodo del comma in esame non poteva più operare quale semplice “clausola di salvaguardia” dei procedimenti in corso. 232
Si ribadisce, altresì, che la disciplina dettata dal nuovo testo del comma 4 dell'art. 14 della legge 241 del 1990 (risultante dall’art. 24 del relativo schema) rappresenta il procedimento unico da seguire per l'adozione del provvedimento di VIA nei casi di VIA di competenza regionale233 .
Conseguentemente, viene chiarito che la conferenza di servizi è indetta dall'autorità competente in sede regionale, come individuata dall'articolo 7-
bis, comma 5, del Codice (introdotto dall'art. 5 dello schema in esame).
La disposizione in particolare stabilisce che, in questo caso, l'autorità competente è la pubblica amministrazione con compiti di tutela, protezione e valorizzazione ambientale individuata secondo le disposizioni delle leggi regionali o delle Province autonome.
Il provvedimento unico viene da questa adottato entro il termine di sessanta
giorni dalla conclusione della fase di consultazione di cui all'articolo 24 del
Codice, e che, qualora sia necessario procedere ad accertamenti e indagini di particolare complessità, questa disponga, con atto motivato, il prolungamento della fase di valutazione sino a un massimo di ulteriori trenta giorni, dando tempestivamente comunicazione per via telematica al proponente delle ragioni che giustificano la proroga e del termine entro cui sarà emanato il provvedimento. 234
232 V. infra, p. 83
233 Ciò viene infatti statuito sia dal nuovo articolo 7-bis, comma 7, del Codice dell’Ambiente (introdotto dall'art. 5 dello schema in esame), che dal nuovo testo dell'art. 25, comma 3, del Codice (risultante dalla modifica di cui all'art. 14 dello schema in esame).
Il citato comma 7 dispone infatti che il procedimento di VIA di competenza regionale si svolge con le modalità del procedimento unico di cui all'articolo 14, comma 4, della l. 241 del 1990 e che il
E ancora, l'art. 25, comma 3, dispone che, nel caso di progetti di competenza regionale, l'autorità competente adotta il provvedimento di VIA, nell'ambito del procedimento unico di cui all'articolo 14, comma 4, della l. 241 del 1990.
234 Andrebbe però valutata l'opportunità di chiarire come l'applicazione del procedimento