2 2 LA CONFERENZA SIMULTANEA (CON RIUNIONE)
2.2.1 Introduzione ai casi di indizione, il Rappresentante Unico
La conferenza c.d. simultanea, a differenza del modello semplificato, si svolge in modalità sincrona, ossia con la partecipazione contestuale -ove possibile, anche in via telematica- dei rappresentanti delle amministrazioni competenti. Questo modello, che rappresenta quello “tradizionale” della conferenza di servizi, diviene con la riforma uno strumento da utilizzare solo laddove l’amministrazione procedente lo ritenga opportuno, o addirittura necessario, con riguardo alla complessità di una particolare decisione, con vistose differenze rispetto a quanto avveniva in passato.
In particolare, la conferenza simultanea può essere indetta:
I a) quando nel corso della conferenza semplificata sono stati acquisiti atti di assenso o dissenso che indicano condizioni o prescrizioni che richiedono modifiche sostanziali alla decisione, ai sensi dell’art. 14-bis, comma 7, secondo periodo ;118
I b) in caso di richiesta motivata di altre amministrazioni o dal privato interessato, entro il termine indicato nella comunicazione d’indizione per l’integrazione documentale, come indicato dall’art. 14-bis, comma 6;
118 G. VESPERINI precisa che «Di conseguenza, quella fase preliminare che si svolgeva prima e fuori dalla conferenza è stata inglobata nella conferenza semplificata, in questo modo, tra l’altro, si anticipa l’applicazione della disciplina delle condizioni di validità del dissenso (disciplina finora applicabile solo dopo la convocazione di una conferenza sincrona e contestuale).
La regola per cui quest’ultimo deve essere, di norma, espresso, motivato e costruttivo si applica, cioè, fin dall’avvio della conferenza semplificata; diversamente, si forma il silenzio assenso, che non esonera tuttavia l’amministrazione dalle relative responsabilità» in La nuova conferenza di servizi, in Giorn. dir. amm., n. 5/2016, p. 581
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II) ove necessario, in caso di ragioni di particolare complessità della decisione da assumere, l’amministrazione può indire direttamente la conferenza simultanea, ai sensi dell’art. 14-bis comma 7, primo periodo.
La principale novità della conferenza simultanea risiede pertanto nei presupposti per l’indizione.
Essa ha infatti carattere eventuale e tendenzialmente eccezionale, poiché: da un lato può essere indetta ai fini della valutazione ex post degli interessi coinvolti in una conferenza semplificata ( caso I a e I b ) e dall’altro può essere attivata direttamente, come valutazione ex ante, nelle ipotesi più complesse (caso II). 119
Come riconosciuto dalla dottrina, la formulazione del modello di conferenza simultanea ha il merito di aver espressamente imposto la presenza contestuale dei partecipanti. 120
Prima dell’intervento, tale condivisibile principio veniva sostenuto solo da una giurisprudenza minoritaria121, mentre quella maggioritaria riteneva
valida anche la trasmissione di note scritte prima della riunione della conferenza 122, o addirittura, dopo la riunione finale.123
119 Vi è un ulteriore fattispecie, che illustreremo meglio in seguito; questa riguarda la procedura di acquisizione di tutti gli atti di assenso, comunque denominati, che sono necessari alla realizzazione di un progetto sottoposto a valutazione di impatto ambientale regionale, i quali devono essere acquisiti in una conferenza di servizi convocata direttamente in modalità simultanea, ai sensi dell’art. 14 comma 4.
Osserviamo che in questo caso, a differenza delle ipotesi suindicate, l’amministrazione non può, ma deve indire la relativa conferenza.
120 In questo senso indica L. CARBONARA: «la presenza fisica “de visu” di tutti i rappresentanti delle amministrazioni convocate costituisce un requisito indispensabile affinché possa svolgersi efficacemente un reale confronto dialogico, volto alla mediazione tra le diverse posizioni» in La nuova conferenza di servizi: la complessa ricerca della semplificazione, tra composizione degli interessi e celerità decisionale, Rivista di diritto Amministrativo n. 10/2016.
121 Cons. St., Sez. VI, 30 gennaio 2004, n. 316 ; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, 25 ottobre 2012, n. 4259
122 Tra le pronunce più recenti si v. Cons. St., Sez. V, 18 dicembre 2015, n. 5748 ; Cons. St. Sez. IV, 21 agosto 2015, n. 3971 ; Cons. St., Sez. IV, 6 maggio 2013, n. 2443, secondo cui «in sede di conferenza di servizi è ben ammissibile esprimere valutazioni anche attraverso la
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Solo la possibilità dell’incontro contestuale e sincrono consente infatti di evitare lo scontro “muro contro muro” tra le diverse posizioni e di tentare una vera composizione degli interessi.
Un’altra importante novità è data dalla partecipazione delle amministrazioni coinvolte tramite indicazione di un “Rappresentante Unico” che, ai sensi dell’art. 14-ter, comma 3, “è abilitato ad esprimere definitivamente ed in modo
univoco e vincolante la posizione dell’amministrazione stessa su tutte le decisioni di competenza della conferenza”.
Tale figura rappresenta una novità considerevole in funzione della riduzione dei casi di possibile contrasto tra amministrazioni statali e/o amministrazioni statali e periferiche.
La novella, in particolare, statuisce che vada nominato un “rappresentante unico statale”, laddove alla conferenza partecipino anche amministrazioni non statali.
Secondo quanto previsto dall’articolo 14-ter, comma 4, il potere di nomina è attribuito al Prefetto territorialmente competente, nel caso in cui le amministrazioni da rappresentare siano solo amministrazioni periferiche dello Stato, ovvero, al Presidente del Consiglio dei Ministri qualora tra queste vi siano anche (o siano soltanto) amministrazioni centrali.
La norma però nulla dice riguardo i criteri di nomina da adottare: se ne può dedurre che lasci alla discrezione dell’organo competente, Prefetto o del Presidente del Consiglio dei ministri, la facoltà di individuare i criteri per la designazione del Rappresentante unico.
trasmissione di note scritte, considerato, da un lato, che scopo della conferenza è […] la massima semplificazione procedimentale e l’assenza di formalismo e che, pertanto, le forme della conferenza stessa vanno osservate nei limiti in cui siano strumentali all’obiettivo perseguito, non potendo far discendere automaticamente dalla inosservanza delle forme l’illegittimità dell’operato della conferenza se lo scopo è comunque raggiunto, e, dall’altro, che la conferenza di servizi non è - per l’appunto - un organo collegiale, a presenza necessaria, ma […] un modello di semplificazione amministrativa».
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La disciplina formale della nomina presenta d’altra parte delle indicazioni puntuali, a seconda dei presupposti cui la conferenza simultanea è stata indetta.
Avremo pertanto che:
nel caso in cui la conferenza sia convocata fin dall’inizio nella forma simultanea (articolo 14-bis, comma 7, primo periodo), il rappresentante unico deve essere nominato già all’atto di indizione della conferenza; l’amministrazione procedente ne deve dare
tempestiva comunicazione alla Prefettura – U.T.G. 124; tale
comunicazione deve contenere la richiesta di nomina del
rappresentante unico nonché l’individuazione di tutte le
amministrazioni coinvolte nella specifica questione e, infine, la loro competenza nella medesima;
nel caso in cui la conferenza simultanea venga indetta a seguito di una conferenza semplificata (articolo 14-bis, comma 7, secondo periodo) è necessario che l’amministrazione procedente comunichi con la massima tempestività alla Prefettura, oltre alla richiesta della nomina del rappresentante unico, la conferma della data previamente stabilita di convocazione della conferenza simultanea (ai fini della nomina), oltre a tutti gli atti utili per la rappresentanza delle amministrazioni statali periferiche (compresi gli atti di assenso o dissensi rilasciati nei termini di quarantacinque o novanta giorni per la conclusione della conferenza semplificata).
124 Il Ministero degli Interni, a tal fine, ha precisato che deve essere utilizzato l’indirizzo di posta elettronica appositamente indicato nel relativo sito istituzionale.
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Il rappresentante unico dovrà essere nominato con la massima tempestività entro i termini prefissati di convocazione della conferenza in forma simultanea (a tal fine opportunamente comunicati, come sopra indicato).
Per quanto riguarda i poteri di questa nuova figura, è necessario rilevare come, in assenza di una disciplina espressa sul rapporto tra rappresentante e amministrazioni rappresentate, questa disponga di un ampio margine di autonomia, in funzione di una conclusione positiva del procedimento.
La posizione è confermata dalle indicazioni del Consiglio di Stato nel relativo parere n. 890 del 2016, laddove si afferma che il Rappresentante unico non opera quale mero nuncius delle amministrazioni rappresentate, esponendo unicamente la sommatoria delle posizioni delle amministrazioni che rappresenta, bensì può operare un bilanciamento tra i diversi interessi, qualora se ne presenti la necessità, individuando le posizioni prevalenti rispetto all’interesse o agli interessi pubblici tutelati nel caso concreto.
Nell’ambito di tale discrezionalità, il Rappresentante unico individua altresì forme idonee ad assicurare la composizione delle posizioni delle amministrazioni rappresentate; questi può anticipare l’opera di composizione e sintesi degli interessi delle amministrazioni statali e periferiche, maturando la posizione “univoca e vincolante” da esprimere in senso alla conferenza attraverso un’attività istruttoria preliminare e attraverso il confronto con le amministrazioni coinvolte .
Tale innovazione sembra la soluzione per mezzo della quale sarà possibile eliminare, almeno formalmente, la disgregazione e il conflitto tra le diverse amministrazioni statali, in quanto, date le modalità di nomina, ne discende che il contrasto potrebbe registrarsi potenzialmente - solo tra livelli territoriali differenti. 125
125 D. D’ORSOGNA parla a tal proposito di “Conferenziere multilivello” in Antidoti alla cattiva amministrazione…op.cit.
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Parte della dottrina però evidenzia come le nuove norme, tuttavia, non chiariscano il procedimento di formazione della volontà dello Stato per il tramite di tale funzionario unico, di cui «sono incerti i limiti all’autonomia decisionale rispetto a quanto indicato dalle singole amministrazioni»,
aggiungendo che «si tratta di un punto essenziale, considerato che la
rappresentanza unitaria coinvolge anche le amministrazioni deputate alla tutela di interessi sensibili e che l’esperienza insegna come in queste ipotesi il conflitto possa facilmente riemergere in sede extra procedimentale». 126
Stante queste considerazioni, è naturale osservare come le funzionalità del ruolo svolto dal Rappresentante unico varieranno, nello specifico, in base al tenore delle circostanze concrete del procedimento entro cui si ritrova ad operare.
A tal riguardo il Ministero dell’Interno127 ha chiarito che si possono
distinguere almeno tre casi:
1) nella conferenza semplificata sono stati espressi , dalle
amministrazioni da esso rappresentate, dissensi tali da rendere necessaria l’indizione di una conferenza simultanea.
In questo caso, il ruolo del Rappresentante unico è quello di «mediare il conflitto e trovare un punto di equilibrio tra le amministrazioni rappresentate, da sostenere in seno alla conferenza simultanea»;
2) nella conferenza semplificata sono state espresse, da amministrazioni diverse da quelle rappresentate, condizioni e prescrizioni tali da rendere necessaria l’indizione di una conferenza simultanea.
In questo caso il ruolo del Rappresentante unico è quello di «valutare i margini entro i quali le amministrazione rappresentate sono disponibili a modificare la posizione già espressa nel corso della
126 Da L. CARBONARA , in La nuova conferenza di servizi…op.cit.
127 Dipartimento per le Politiche del personale dell’amministrazione civile e per le risorse finanziarie e strumentali, Circolare n. 28 prot. 0009908, 05/09/2017
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conferenza semplificata per facilitare una conclusione positiva della conferenza simultanea»;
3) nella conferenza indetta in modalità simultanea ab initio il ruolo del Rappresentante unico è quello di «acquisire il punto di vista delle amministrazioni rappresentate, valutare la natura dei dissensi distinguendo tra quelli superabili con eventuali prescrizioni o condizioni, ossia che non precludono la positiva conclusione dei lavori della conferenza e quelli, invece, insuperabili».
È evidente che, nell’ambito delle ipotesi indicate ai punti 1) e 3), il Rappresentante unico è chiamato a presentare una sintesi delle posizioni dell’amministrazione che rappresenta.128
Si desume però che, laddove la mediazione risulti insufficiente, il Rappresentante unico possa, in ultima istanza e ai fini della formazione della volontà statale, seguire il criterio qualitativo delle posizioni prevalenti all’interesse o agli interessi pubblici tutelati nel caso concreto e al risultato collegato del procedimento in esame.
Si statuisce difatti che, ai sensi del novellato art. 14-ter, comma 6, la determinazione motivata di conclusione della conferenza, deve essere adottata sulla base delle posizioni prevalenti espresse dai rappresentanti delle amministrazioni.
Risulta quindi decisivo confermare che il peso da dare alle posizioni prevalenti dovrà essere valutato sulla base di un approccio “qualitativo - sostanziale” e non “numerico- quantitativo.” 129
128 Come evidenziato, tale sintesi può anche svolgersi attivando un’attività istruttoria preliminare alla riunione della conferenza di servizi.
129 Come d’altra parte era stato già da tempo rilevato dalla dottrina a seguito della l. n. 340 del 2000, fra tutti, D. D’ORSOGNA, il quale rileva come «una utilizzazione efficace e generale dell’istituto della conferenza di servizi è stata finora ostacolata soprattutto dalle difficoltà materiali per il suo funzionamento: l’utilizzazione di strumenti telematici può agevolare ed accelerare il superamento di tali difficoltà, trasformando anche nella realtà concreta la conferenza di servizi in metodo ordinario dell’agire amministrativo», in Conferenza di servizi e amministrazione delle complessità.. op. cit., pp. 209-210.
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In tal senso, le “Linee guida operative per la rimessione al Consiglio dei
Ministri” 130 hanno chiarito che per “posizioni prevalenti” devono
considerarsi quelle «che hanno un peso specifico superiore alle altre per l’importanza degli interessi tutelati in relazione al caso concreto e al risultato collegato del procedimento in esame».
Il nuovo testo conferma quindi il metodo di calcolo delle maggioranze introdotto con la novella del 2005, che impone di ponderare i singoli voti espressi in ragione del livello di “importanza” delle amministrazioni coinvolte.
Anche il Consiglio di Stato 131 si è recentemente espresso sul concetto di
posizioni prevalenti, chiarendo che: «l'amministrazione procedente, chiamata ad adottare il provvedimento finale, deve tenere conto delle posizioni prevalenti espresse in seno alla conferenza, ma non essendo in presenza di un organo collegiale, bensì di un modulo procedimentale, ciò non significa che deve attuare la volontà della maggioranza delle amministrazioni, quanto piuttosto che deve esercitare un potere discrezionale bilanciando le ragioni manifestate in seno alla conferenza, verificando in che termini si delinei la prevalenza del soddisfacimento degli interessi in gioco.
Pertanto, come già evidenziato in precedenza, il ruolo assunto dall'amministrazione procedente non è meramente notarile, ma di sintesi delle ragioni emerse, dovendone ponderare l'effettiva rilevanza per come sono state in concreto prospettate, al fine di esprimere un giudizio di prevalenza».
La giurisprudenza132 è quindi concorde nel ribadire che il criterio delle
posizioni prevalenti debba essere innanzitutto inteso in senso qualitativo,
La legge suindicata introduceva l’adozione delle determinazioni conferenziali secondo maggioranze puramente numeriche, ma era già noto che determinati soggetti rivestivano un ruolo secondario rispetto ad altri e che il metodo quantitativo non rispettava tale composizione: la critica è stata recepita dal legislatore con la l. n. 15 del 2005, con relativa introduzione del metodo ponderale.
130 Presidenza del Consiglio dei Ministri, 10 gennaio 2013 131 Cons. St., Sez. V, sent. 27 agosto 2014, n. 4374
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anziché meramente quantitativo, e che ciò, d’altra parte, configuri una regola flessibile che, rispetto alla rigidità del metodo maggioritario, valorizza l’importanza (intesa come qualità e “peso specifico”) dell’apporto della singola autorità e della tipologia dell’eventuale dissenso.
E’ però indubbio che, in ultimo luogo, tale sistema, rende necessario prevedere, con ulteriore sforzo normativo, forme di valutazione della posizione espressa dal rappresentante unico, dovendosi vigilare affinché tenga adeguatamente in conto la pluralità di amministrazioni rappresentate.