Le conseguenze della Legge Delrio.

In seguito all'approvazione della legge Delrio si sono sollevati dubbi sull'effettiva realizzazione degli obiettivi prefissati. Le disposizioni hanno generato confusione, in primo luogo, sull'istituzione della Città metropolitana, poiché nell'individuazione di queste si sono manifestati punti di criticità sui criteri adottati per la perimetrazione del relativo territorio, sugli organi del nuovo ente, ed infine sui rapporti tra Comuni dell'area e Città metropolitane in merito all'esercizio delle funzioni, poiché non sono stati seguiti criteri come quelli dimensionali o efficientistici, ma esclusivamente politici. Ad esempio, non si spiega il motivo per cui una città come Reggio Calabria, che ha un'estensione del territorio e una popolazione inferiore a quella delle città di Brescia o di Cuneo, acquisisca lo status di

città metropolitana.280 In secondo luogo, sempre sulle Città metropolitane, si ambisce a farle diventare trampolini di lancio per la creazione di una cooperazione orizzontale tra Città metropolitane europee, mettendo in considerazione la dimensione europea della Città metropolitana stessa. Infatti, il nuovo ente rivestirà un ruolo chiave anche per le Istituzioni europee, che mirano alla creazione di un modello globale di sviluppo urbano incentrato sulla cooperazione integrata e intersettoriale fra Città metropolitane diverse. Su questo tema, la legge Delrio costituisce un guscio vuoto con le sole indicazioni teoriche e contenutistiche, senza porre un'effettiva soluzione sulle questioni lasciate aperte.

Sul riordino delle province si attestano le modifiche, e i vuoti normativi più importanti, in quanto la citata riorganizzazione, verte sulla ridefinizione dei poteri locali mediante una razionalizzazione delle funzioni.281 In particolar modo, il passaggio delle province ad enti di secondo livello, modifica l'assetto politico, rendendoli non più enti meramente rappresentativi della popolazione, ma enti legati ad un processo di nomina. Proprio sotto questo profilo si attestano le critiche relative alla democraticità di questa riforma. Con il nuovo procedimento di elezione provinciale, i cittadini dell'area interessata perderanno il loro potere di

rappresentanza che gli vedeva coinvolti nella scelta dei loro rappresentanti politici.

Nello specifico, già nell'autunno del 2014 tutte le Province sono andate al voto, insediando i nuovi organi indirettamente eletti. In seguito al depotenziamento dell'identità politica di tali enti, si è assistito alla formazione di coalizioni di larghe intese, in virtù della considerazione che tutte le amministrazioni comunali del territorio provinciale siano rappresentate adeguatamente. Ma lo scenario attuale ci mostra un quadro politico ancor più frammentario, in quanto si manifesta una tendenza che porta alla divisione nei partiti in liste minoritarie in opposizione alle linee nazionali.

Diviene complesso, invece, definire il trasferimento delle funzioni provinciali ai comuni e alle regioni, in quanto tali funzioni vengono drasticamente limitate, e soprattutto si rimanda alla legislazione regionale il compito di attuare il riparto delle

280

F. Manganaro, La città metropolitana di Reggio Calabria, in Federalismi.it-Osservatorio Città metropolitana, n.1 del 2014

281_{C. Pinelli, Gli enti di area vasta nella riforma del governo locale di livello intermedio, in}

competenze, oltre che alla riorganizzazione delle funzioni in questione. Inoltre, la legge Delrio ha conservato le competenze delle Province in alcune materie fondamentali, che risultano essere rilevanti sotto il profilo della spesa necessaria per l'esercizio delle correlative funzioni.282 Tra queste si menzionano quelle in merito alla costruzione e gestione delle strade provinciali, alla costruzione e manutenzione degli edifici scolastici e quella relativa alla pianificazione di coordinamento in materia ambientale. Allo stato attuale, tutte le Regioni ordinarie hanno approvato una legge di riordino delle funzioni provinciali, in ossequio alle disposizioni della legge Delrio.283 Il fondamento di questo riordino è da rinvenire nelle disposizioni dell'articolo 1, comma 89 della legge n. 56/2014 che prevede di individuare l'ambito territoriale ottimale per l'esercizio di ciascuna funzione, quello per garantire l'efficacia nello svolgimento delle funzioni fondamentali da parte dei Comuni e delle Unioni di Comuni, e soprattutto di riconoscere il manifestarsi di esigenze unitarie.284 Per quanto riguarda l'aspetto economico, anche la Corte dei Conti, con le sue relazioni, si pronuncia in modo negativo sui risparmi attesi dalla riforma, i quali consisterebbero esclusivamente nell'effettivo risparmio per gli organi di direzione politica, nonché gli oneri per le consultazioni elettorali.285 Invece, non si è tenuto conto di altre voci sostanzialmente insopprimibili, come le spese per il personale, per erogazioni di servizi, per investimenti, per rimborso prestiti, le quali andranno comunque a gravare su altri organismi.

Nella seconda relazione del luglio 2015, la Corte dei Conti si è espressa sulla correlazione tra la legge n.56/2014 e la legge di stabilità del 2015, che investe aspetti organizzativi e finanziari, come l'esercizio delle funzioni fondamentali, quelle trasferite e le coperture finanziarie, con i tagli ed oneri a carico delle Province, senza

282

Occorre considerare, secondo la relazione della Corte dei Conti, Sezione autonomie del luglio 2013, sotto il profilo della spesa, che già il patto di stabilità interno del 2011 aveva introdotto la contrazione delle spese in conto capitale del 23%.

283 _{Bisogna segnalare che oltre alle Regioni ordinarie, anche Friuli Venezia-Giulia, Sardegna e Sicilia}

hanno approvato una loro legge regionale di riordino del sistema degli enti locali. Maggiori informazioni si possono trovare sul sito dell'Unione delle Province d'Italia upinet.it.

284 _{Per una maggiore visione dello stato di attuazione della Legge Delrio si veda il documento di}

LEGAUTONOMIE, L'attuazione della legge Delrio e la riallocazione delle funzioni delle Province, in consiglioautonomielocali.it, 17 settembre 2015.

considerarne la necessità finanziaria temporanea dovuta alla parziale attuazione della Legge Delrio. Un altro aspetto che si deve considerare è quello della tempistica stringente per gli adempimenti da porre in messa d'opera.286 Infine, il Giudice contabile, nella recente Audizione sulla finanza delle Province e delle Città metropolitane dinanzi alla Commissione Parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale, ha sostenuto che l'interruzione del processo di riforma costituzionale, dovuto alla mancata conferma del relativo testo con il referendum del 4 dicembre 2016, il quale non ha fatto altro che cristallizzare gli effetti della riforma ordinamentale, determinando una fattispecie di incertezza sulla regolamentazione degli aspetti istituzionali e degli aspetti finanziari degli enti coinvolti nella riforma. Si rileva che, se da un lato il nuovo assetto garantisce la stabilità anche in funzione del principio di continuità delle funzioni amministrative operando in una prospettiva duratura, dall'altro rende precari gli assetti gestionali e funzionali svuotandone le risorse con le norme che incidono sull'autonomia organizzativa e finanziaria delle Province.287

Ulteriori elementi di perplessità giungono anche dall'analisi del tema delle unioni di comuni, fusione di comuni e costituzione di comunità montane; in quanto da un lato il testo normativo in questione si impegna a promuovere e incentivare tali istituti, dall'altro, crea più confusione normativa vista la già ampia pluralità di testi sulla materia.

Inoltre, sembra doveroso annoverare le conseguenze della legge Delrio alla luce dell'esisto del referendum confermativo dello scorso 4 dicembre 2016, poiché ha rappresentato uno snodo fondamentale della storia costituzionale italiana. Le critiche costituzionali sono stato oggetto di un lungo dibattito tra studiosi, che hanno mosso un diffuso senso di consapevolezza sul ruolo della Costituzione nel sistema delle fonti legislative, e soprattutto nel dettare le linee guida per creare l'identità politica di un ordinamento e di una comunità. Seppur condizionato, come noto da eventi di

286_{Dalla relazione della Corte dei Conti del 22 luglio 2015 - Sezione delle autonomie - Delibera n.}

24/2015/S (Referto 2015 sugli organismi partecipati degli enti territoriali. Osservatorio sugli

Organismi partecipati/controllati dai Comuni, Province e Regioni e relative analisi.

287

Dall'Audizione sulla finanza delle Province e delle Città metropolitane della Corte dei Conti innanzi alla Commissione Parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale del 23 febbraio 2017,

consultabile online

cronaca, da motivazioni e risvolti di natura politica, il referendum ha dato l'occasione di discutere temi importanti come i limiti funzionali e il superamento del bicameralismo paritario, le criticità del procedimento legislativo, l'utilizzo e l'abuso della decretazione d'urgenza, la razionalità e l'efficienza dell'assetto degli enti locali a seguito della riforma del Titolo V del 2001. Proprio su quest'ultima voce si può evidenziare la minor propaganda rispetto agli altri temi oggetto di riforma, in quanto si cerca di far passare in sordina la loro decostituzionalizzazione come se rappresentasse l'epilogo naturale del dibattito politico pluridecennale.288

Infatti, si ricordano dibattiti risalenti al periodo dell'Assemblea Costituente e dell'introduzione delle Regioni, nei quali ci si interrogava sulla legittimità dell'identità costituzionale delle Province, e sull'opportunità di mantenere o meno quel livello di governo locale. Lo scopo di tale riforma costituzionale era proprio quello di diminuire la complessità e la farraginosità istituzionale, dal tanto inutile quanto dispersivo e dispendioso bicameralismo legislativo, all'incremento degli enti territoriali. Con questi presupposti si inserisce la necessità di abolire le Province dalla Carta Costituzionale, per permettere una maggiore flessibilità di disciplina e adattabilità ai singoli contesti regionali. La riforma parte proprio da un'azione meramente lessicale che cancella ogni riferimento alla parola Provincia o Province nella Costituzione, con la conseguenza diretta di abbassare a livello legislativo la tutela giuridica delle stesse, qualificandole come enti eventuali, ossia circoscrizioni territoriali del decentramento da riempire di contenuti e di funzioni a discrezione del Parlamento.289 Con questa trasformazione territoriale sarebbero dovute seguire altre conseguenze, le quali investivano la discrezionalità della successiva legislazione attuativa, ad opera delle Regioni, ma che ponevano in capo alle Province funzioni fondamentali dispendiose, che con i recenti tagli diventavano insostenibili. La questione in merito alla ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni, deve essere risolta interrogandosi sull'efficienza complessiva di un modello organizzativo che mostra sovrapposizioni nell'esercizio di alcune competenze , sprechi di risorse e poca corrispondenza tra la dimensione territoriale degli interessi e il perimetro

288_{M. Gorlani, Quale futuro per le Province dopo l'esito del referendum costituzionale del 4 dicembre}

effettivo delle circoscrizioni amministrative.290 Non bisogna dimenticare, che il livello provinciale è stato da sempre considerato il punto più critico dei diversi livelli territoriali.

Di fatto, depotenziare la loro identità politica è servito esclusivamente a ridimensionare la fiducia dei cittadini in tale istituzione. Proprio in capo ai Sindaci dei Comuni ora risiede la responsabilità di governare anche enti di livello superiore (Città metropolitane, Province e forme associative); sembra necessario un ripensamento sulle regole relative allo status degli amministratori, in quanto l'affidamento della responsabilità di governare l'ente provinciale a persone che ricevono un'indennità minima, costituendo un esercizio di funzioni pubbliche sostanzialmente a titolo gratuito, si presenta come una disfunzione che causa notevoli danni ai principi della democrazia moderna.291 Si pensi ad esempio al caso di un consigliere comunale di un piccolo comune, che assume l'incarico di consigliere delegato di una importante Città metropolitana, al quale secondo le disposizioni vigenti spetterà solo la remunerazione dei gettoni per la partecipazione alle sedute del consiglio del proprio Comune, alle quali tra l'altro non parteciperà in maniera assidua in vista degli impegni legati alla carica metropolitana. Secondo questa logica, gli incarichi politico-istituzionali si riservano a chi dispone già di un patrimonio personale proprio, che sono mossi dalle loro reti di conoscenza, disincentivando gli altri soggetti ad avvicinarsi a queste cariche.

290

V. D. Servetti, Il riordino delle funzioni provinciali nella legge Delrio e nel primo anno di

attuazione, in " Piemonte delle autonomie, n.2 del 2015.

291 _{L. Vandelli, Quali prospettive per il sistema delle autonomie, dopo il referendum del 4 dicembre}