Tra crisi e rinnovo dell'ordinamento locale: analisi della L n 27/2013.

La crisi globale ha messo duramente alla prova i governi nazionali di molti paesi occidentali, che hanno risposto emanando una serie di riforme strutturali, ed altre chiaramente di natura istituzionale, come ad esempio quelle territoriali. A livello comunitario, si annoverano, nel biennio 2010-2011, riforme che mirano a combattere il regime di austerity attraverso misure di spending review e di controllo del bilancio, e con il tanto discusso EuroPlusPact e il Sixpack, che ha portato all'approvazione del fiscal compact e all'introduzione del principio del pareggio di bilancio in Costituzione.199 In questo scenario, le riforme territoriali, essendo da anni nei programmi dei governi nazionali, subiscono una spinta acceleratrice, che le porta al loro compimento.

Nel caso spagnolo, le riforme del governo locale assumevano da decenni un ruolo importante nel dibattito politico, in quanto erano promosse dalla necessità di affrontare le incertezze competenziali e le sovrapposizioni funzionali tra le diverse autorità territoriali, che investivano in modo particolare gli enti intermedi.200

Infatti, a seguito della vittoria elettorale del Partito popolare (Pp) nel 2011, si attestano una serie di proposte di riordino del governo locale, le quali spingono verso un'abolizione totale delle mancomunidades. Questi enti associativi dovrebbero essere sostituiti, negli agglomerati urbani e nelle grandi cinture delle maggiori città dalle aree metropolitane, invece, nelle altre zone, dalla Provincia in quanto ente di supporto alle funzioni sussidiarie dei Comuni.

Contrariamente ai tentativi di riforma precedenti, che miravano ad incidere soprattutto nel livello comunale, l'orientamento attuale punta dritto a sopprimere uno degli enti intermedi tra Comuni e Regione. Con questi presupposti, il governo proponeva una abolizione selettiva delle forme intercomunali, che riguardava quelle di facciata, quelle costose e quelle non operative, lasciando in vigore quelle che effettivamente rispondessero a determinati criteri di efficienza ed effettività. Allo

199_{J. C. Kamkhaji e C. M. Radelli, The Emerging Governance Architecture of the Eurozone, in "}

Rivista Italiana di Politiche Pubbliche ", n.8 del 2013, pp.199-220.

200_{M. Arenilla, El nuevo sistema de competencias locales, in J. A. Pastor Santamaria, La reforma de}

2013 del regimen local espagnol, pubblicato nella rivista " Fundacion Democracia y Gobierno Local

stesso modo era palesa la volontà del legislatore di rafforzare le Province, incrementandone il loro ruolo sussidiario e coordinatore nei confronti degli altri enti locali.

Dopo una lunga serie di modifiche, l'approvazione finale della L. 27/2013 intitolata Ley de racionalizaciòn y sostenibilidad de la Administraciòn local (LRSAL), ha gettato le basi per una sistematizzazione delle attribuzioni di competenze tra gli enti locali, secondo il principio che una determinata competenza deve essere necessariamente esercitata da un'amministrazione. Da questo punto di vista le novità più rilevanti riguardano il tentativo di ridurre notevolmente le competenze proprie comunali, controbilanciandole da un maggior ruolo di coordinamento e controllo degli enti intermedi, in particolar modo dalle Province. Dunque, tali enti intermedi devono garantire l'organizzazione dei servizi obbligatori dei Comuni, almeno in quelli inferiori ai 20000 abitanti, come ad esempio quelli riguardanti la gestione dei rifiuti, la fornitura e depurazione dell'acqua, l'illuminazione pubblica, la manutenzione delle strade e il collegamento viario tra i nuclei urbani. Inoltre, qualora il costo effettivo di questi servizi sia ritenuto effettivamente eccessivo, la Provincia propone al Ministro, in conformità col parere dei Comuni, di coordinarli essa stessa o di affidarli ad un'unione di Comuni. Ai Comuni è lasciato il compito di proseguire a gestire il servizio in maniera autonoma, soltanto nell'ipotesi in cui essi da soli dimostrino costi effettivi inferiori a quelli proposti dalla Provincia. Perciò, per analizzare l'effettivo costo dei servizi, si redigono valutazioni basate su stime di tali costi; a fine analisi, si premia l'ente, Comune, Provincia o Unione di Comuni, che ha presentato il progetto più economico per la gestione dei servizi in questione.

Per quanto riguarda le unioni di Comuni, la legge 27/2013 lascia inalterata la loro disciplina, al contrario delle previsioni enunciate nei dibattiti politici precedenti, aggiungendo di fatto solo il vincolo inerente l'adeguamento dei propri statuti al nuovo testo normativo. Questa previsione implica come conseguenza, quella che le unioni devono avere competenze esclusive per realizzare opere o altro tipo di prestazioni necessarie affinché i Comuni adempiano alle loro competenze o possano prestare i servizi a loro assegnati dalla legge. Invece, l'obiettivo per cui erano state istituite le mancomunidades, era quello di favorire servizi facoltativi e non

obbligatori come lo sviluppo economico, la promozione del turismo e del territorio o la gestione dei servizi sociali.201 Dunque, queste unioni, insieme a quelle con finalità generiche, che comprendevano quelle con funzioni di ogni tipo, dovranno essere smantellate.202

In concreto, con la nuova riforma, le unioni di Comuni vengono sottoposte a un regime legislativo molto più restrittivo, ma al contempo più blando, rispetto a quello precedentemente in vigore. Con l'ausilio di queste nuove disposizioni, i Comuni di piccola dimensione sono spinti a fondersi tra di loro per creare un'entità territoriale più grande, la quale faciliti li stessi nella gestione di determinati servizi, ma allo stesso tempo le Province vengono rafforzate in misura minore rispetto al disegno originario di riforma.203 In seguito all'approvazione della riforma, il dibattito su questi temi è rimasto molto acceso, tanto da essere chiamato in causa anche il Consiglio di Stato, il quale si era già espresso in materia. 204

201_{S. Bolgherini, Governance territoriale e istituzionale in Spagna: le mancomunidades in Andalusia,}

in P. Messina e S. Bolgherini, Oltre le Province. Enti intermedi in Italia e in Europa, pp.153-170, Padua University Press, Padova 2014.

202

C. Lucas, El problema de la planta local. Las entidades inframunidpales y supramunicipales, in J. A. Pastor Santamaria, La reforma de 2013 del regimen local espagnol, pubblicato nella rivista " Fundacion Democracia y Gobierno Local, pp.173-191, Barcellona 2014.

203_{Per maggiori informazioni sulla materia si rimanda al testo di M. Medina, La reforma del régimen}

local, Tirant Lo Blanch, Valencia 2014.

204_{S. Bolgherini, Crisi e innovazione istituzionale. Le riforme dei governi locali in Italia e in Spagna,}

pubblicato in " Società Mutamento Politica", vol. 6, n. 11, pp.179-196, Firenze University Press, Firenze 2015.

CAPITOLO 4