Il Dipartimento: nuova prospettiva di autonomia amministrativa.

La riforma costituzionale del 2003 affronta il tema dell'autonomia amministrativa sotto tre rilevanti profili:

 la possibilità di realizzare una differenziazione tra gli enti territoriali;

 l'introduzione, in Costituzione, della potestà regolamentare locale;

 la previsione costituzionale del principio di sussidiarietà, che assume un certo rilievo nella ripartizione delle competenze amministrative locali.

Nella possibilità di realizzare una differenziazione tra gli enti locali, bisogna evidenziare il fatto che questa riforma si colloca in direzione opposta al principio di uguaglianza, seguito in Francia negli anni Ottanta e Novanta, per affermare l'uniformità di tutte le collettività territoriali dal punto di vista giuridico e amministrativo. Questa differenziazione si evince sia nella dicitura presente

125_{M. Verpeaux, Referendum local, consultations locales et Constitution, in "Actualité Juridique Droit}

all'articolo 72, che distingue le collettività a statuto particolare e i dipartimenti d'oltremare, come enti territoriali costituenti della Repubblica, sia nella distinzione tra i Dipartimenti e le Regioni d'oltremare ( art.73) e « le altre collettività d'oltremare » ( art. 74) . Dunque, si può far rientrare nel tema delle differenziazioni anche la sperimentazione legislativa, in quanto il potere di sperimentazione, riconosciuto alle collettività locali, ha come suo principale obiettivo quello di favorire l'adattamento del loro particolare diritto alle specificità dei diversi territori.127

Nel contesto della potestà regolamentare locale, si riconosce alle collettività locali francesi un potere regolamentare derivato, poiché è subordinato alla potestà normativa statale;128 seppur limitata, questa previsione rappresenta una novità per le collettività territoriali che, prima dell'entrata in vigore della L. n.276/2003, erano sprovviste di una forma di autonomia normativa e di una forma di autonomia statutaria, la quale ancora continua a mancare nell'ordinamento francese.

Una delle principali novità introdotte dalla riforma costituzionale francese, riguarda il principio di sussidiarietà, del quale l'art. 72 comma 2 dispone che: «Le collettività locali hanno la vocazione a prendere le decisioni per l'insieme delle competenze che possono essere adottate al meglio al loro livello». Da questa definizione non emerge alcun riferimento ad un sistema di allocazione delle funzioni delle collettività locali. Il motivo di quest'assenza di previsioni può essere rintracciato nel fatto che tra le collettività stesse esiste già una completa equiparazione legislativa, la quale ostacola il principio di differenziazione funzionale che si introduce con la legislazione sperimentale.129 Proprio per via di questa equiparazione, risulta difficile individuare la collettività tenuta all'esecuzione delle competenze amministrative in via residuale, seguendo, appunto, la logica che tali funzioni devono essere attribuite al livello più vicino al cittadino.

Infine, all'art. 72 comma terzo si introduce il principio di libera

amministrazione che può essere considerata come una forma di autonomia locale, in

127_{J. F. Brisson, Les nouvelles clefs constitutionnelles de répartition matérielle des compétences entre}

l'Etat et les collectivités locales, in "Rivista Actualité Juridique Droit Administrative", n.11 del 24

marzo 2003, pp. 534 e ss.

128

J. B. Auby, J. F. Auby, R. Noguellou, Droit des collectivités locales, PUF Parigi, 2004, p. 68.

129_{A. Delcamp, Principe de subsidiarité et décentralisation, in Revue française de droit}

quanto si delega alle collettività territoriale la facoltà di adottare autonomamente qualsiasi atto, avente valore giuridico, senza presentarlo alle autorità superiori.130 Da notare come le collettività territoriali francesi, rispetto a quelle italiane, non godono di una sfera di competenze costituzionalmente protette, ed inoltre, non esiste alcuna disposizione paragonabile al nostro art.117 sul riparto delle competenze tra Stato, Regioni e dipartimenti. Per cui bisogna rintracciare nei vari testi legislativi le fonti di disciplina di competenze, le quali sono confluite nel Codice generale delle collettività francesi.131

Le principali materie di competenza dipartimentale sono:

a) azione sanitaria e sociale; b) formazione scolastica;

c) tutela della cultura e del patrimonio culturale; d) gestione e allocazione degli spazi;

e) interventi economici.

A queste elencate,132 in ambito sociale si aggiungono gli aiuti all'infanzia, gli interventi a favore delle persone anziane, gli aiuti ai portatori di handicap, la tutela giudiziaria della gioventù, le politiche in tema di alloggi e l'inserimento sociale e professionale. Questo tipo di funzioni sono disciplinate da un regolamento

dipartimentale d'aiuto sociale, adottato dal Consiglio generale, che serve per

organizzare e gestire le principali prestazioni. In merito alla formazione scolastica, il Dipartimento provvede all'amministrazione dei colleges, dalla costruzione al mantenimento e funzionamento, mentre lo Stato continua ad essere responsabile dell'organizzazione didattica e dell'amministrazione del personale docente.

Per quanto riguarda l'azione culturale e la tutela del patrimonio, il Dipartimento garantisce i servizi bibliotecari, la tenuta degli archivi, la gestione dei musei dipartimentali e la promozione dell'arte. Invece, nella gestione e allocazione degli spazi, tale ente è coinvolto nella programmazione regionale e nella

130_{Quando si fa riferimento alla tutela da parte di autorità superiori non si intende il controllo}

amministrativo statale, il quale è previsto per le collettività territoriali.

131

J. B. Auby, J. F. Auby, R. Noguellou, Droit des collectivités locales, PUF Parigi, 2004, pp. 197 e ss.

pianificazione statale. Il suo compito è fondamentale nella fase di elaborazione del piano regionale, nel quale è legittimato a concludere contratti per la messa in opera del piano.133

Negli interventi economici bisogna sottolineare il ruolo del Dipartimento nella gestione degli spazi e delle risorse agricole, poiché interviene nel territorio con vari programmi di aiuti. Altresì, svolge un ruolo chiave nella manutenzione stradale, nella viabilità, nei trasporti e nella tutela dei porti e corsi d'acqua. In chiave economica, sostiene lo sviluppo economico in modo diretto intervenendo a completare gli aiuti economici forniti dalle regioni o in via indiretta contribuendo agli aiuti insieme alle altre collettività locali.134

133_{M. Bonnard, Les compétences du département, editore La documentation française, Parigi 2002, pp.}

58 e ss.

134

Sulla riforma costituzionale francese del 2003 si veda per comprendere meglio il dossier di S. Pascucci, L'amministrazione dipartimentale francese e la riforma costituzionale del 2003, pubblicato sulla rivista elettronica di diritto pubblico, di diritto costituzionale e di scienza dell'amministrazione " Amministrazione in cammino" del 05/12/2005.

2.4 Le nuove riforme territoriali sotto la presidenza Hollande.

Nel panorama di riforme introdotte sotto la presidenza Hollande si avvia un processo di modernizzazione e di riduzione della spesa pubblica che mirano a cambiare la struttura territoriale del paese, incidendo sulla riorganizzazione e sulla revisione delle funzioni e delle competenze delle collettività locali. Il programma in questione, seppur criticato duramente dall'opposizione, entra in vigore in tre battute. La prima è data dalla Loi de modernisation de l’action publique territoriale et

d’affirmation des métropoles (detta Loi Mapam o Maptam) del 27 gennaio 2014, che

istituisce le città metropolitane dotandole di ampi poteri, ma soprattutto influisce nella sfera pubblica con la ridefinizione delle competenze delle diverse collettività territoriali. La seconda, dalla Loi relative à la délimitation des régions del 16 gennaio 2015, volta a ridisegnare la conformazione regionale riducendone il numero e incrementandone i poteri delle stesse. La terza, dalla Loi portant nouvelle

organisation territoriale de la République (Loi Notre) del 7 agosto 2015, che

abolisce la clausola generale di competenza mettendo un limite alle funzioni delle collettività locali. Inoltre, favorisce l'incremento delle intercomunalità o intermunicipalità; riserva alle regioni le competenze economiche e limita alla solidarietà sociale e territoriali le competenze dipartimentali.

Seguendo la spinta riformatrice che muove in vari paesi dell'Unione Europea, il legislatore francese cerca di risolvere le inefficienze amministrative, causate da una struttura territoriale complessa e stratificata e dalla sovrapposizione di competenze, le quali generano un innalzamento della spesa pubblica e la duplicazione delle procedure organizzative. Il processo di semplificazione attuato dal Governo ha lo scopo di ridurre gli sprechi e razionalizzare la spesa pubblica, incrementando la qualità dei servizi offerti e rilanciando l'economia locale e nazionale.

Le collettività territoriali francesi risultano essere tra le principali cause dell'incremento della spesa pubblica, proprio per questo motivo, una riduzione dei finanziamenti a questi enti genererebbe immensi risparmi, che secondo le stime si aggirerebbero intorno ad undici miliardi di euro solo nel primo triennio, a cui se ne aggiungerebbero ulteriori due miliardi per la sola riduzione del numero delle

regioni.135 Così facendo, adottano delle politiche federative, per cercare di arrivare ad una gestione innovativa e sostenibile dei territori, che punti all'eliminazione dei dipartimenti come collettività territoriali e soprattutto al potenziamento del fenomeno dell'intermunicipalità, prevedendo per i Comuni forme di collaborazione per svolgere competenze diffuse e generalizzate, mediante l'istituzione di enti di natura associativa o federativa.

Iniziando l'analisi di questi testi legislativi, la Loi Mapam del 27 gennaio 2014, pone fine all'incertezza intorno al riparto delle competenze, delineando le funzioni dei singoli livelli di governo, promuovendone il coordinamento e la cooperazione. Si introduce, quindi, il principio di libero coordinamento degli

interventi delle collettività territoriali del quale se ne da attuazione nella Conferenza

territoriale dell'azione pubblica (Ctap), ente legittimato alla promozione della cooperazione e alla stipula di accordi di governo del territorio. Singolare, tuttavia, è la diatriba sulla clausola generale di competenza, che attribuisce alle collettività territoriali la facoltà di intervenire in toto sulle materie riguardanti il proprio territorio; questa clausola è stata reintrodotta dalla legge in questione, ma ha avuto vita breve in quanto soltanto un anno dopo è stata definitivamente eliminata. Per quanto riguarda il riparto delle competenze, la legge assegna un ruolo guida (chefs de

filat) alle collettività territoriali che diventano responsabili, nel campo delle

competenze a lei demandate, della determinazione degli obiettivi e nella definizione delle modalità di esercizio delle stesse.

Similmente, anche le regioni svolgono un ruolo guida poiché sono incaricate di delineare le modalità di esercizio delle competenze in materia di pianificazione, sviluppo economico, aiuti alle imprese, trasporti, innovazione e sviluppo energetico sostenibile, tutela della biodiversità, sostegno all'istruzione superiore e alla ricerca, salvaguardia dell'identità e protezione delle tradizioni della regione, sviluppo sostenibile del territorio, clima e qualità dell'aria. Al contrario, ai Dipartimenti sono rimaste, prevalentemente, le funzioni riguardanti la politica sociale che spaziano dalla riduzione della precarietà energetica, alla solidarietà e alla coesione territoriale, nonché alla tutela dell'autonomia privata. Infine, ai comuni sono riservate le

135_{A. Zammar, La grande riforma dell'amministrazione francese, pubblicato nel Laboratorio per}

l'innovazione pubblica il 12/03/2016 e disponibile online: http://www.lab-ip.net/la-grande-riforma- dellamministrazione-in-francia/

competenze in materia di mobilità sostenibile e di pianificazione urbanistica. Resta attribuito alla competenza concorrente tra comuni, dipartimenti e regioni, la materia del turismo.

Per favorire la cooperazione tra i vari enti a livello regionale, si istituisce, come già accennato, la Conferenza territoriale dell'azione pubblica, presieduta dal Presidente del Consiglio regionale, e composta dai rappresentanti degli esecutivi locali, dai delegati dei sindaci e delle comunità di comuni e dal Prefetto che opera nell'area circostante. Tale istituzione svolge l'importante compito di promuovere la conclusione di accordi di governo del territorio e di convenzioni territoriali d'esercizio concertato delle competenze (Ctec). Inoltre, al fine di ridurre il numero dei dipartimenti e di aumentare il ruolo degli agglomerati urbani, la legge istituisce le metropoli, ossia degli enti pubblici di cooperazione intercomunale (Epci) che raggruppano diversi comuni vicini, per mettere in comune i mezzi disponibili a realizzare un'azione congiunta in materia di pianificazione, sviluppo economico, sviluppo sociale e culturale del territorio, incremento di competitività e innovazione energetica. A tal fine, si prevede che i dipartimenti e le regioni potranno trasferire alle nuove metropoli la titolarità dell'esercizio di ulteriori competenze tra quelle di loro pertinenza.

In concreto, la legge istituisce dodici metropoli, di cui tre grandi a statuto speciale e le altre nove di diritto comune. Tra quelle a statuto speciale si annoverano:

 La Métropole du Grand Paris, che a partire dal 1 gennaio 2016, incorpora la città di Parigi e i dipartimenti della Petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine- Saint-Denis, Val-de-Marne), nonché i comuni dell’Île-de-France. Con l'istituzione della metropoli parigina si sostituiscono ben centosessantanove intercomunalità esistenti nella zona in questione, ed infine quest'ente viene investito delle funzioni di pianificazione urbanistica e di tutela e valorizzazione del territorio.

 La Métropole du Lyon, a partire dal 1 gennaio 2015, ingloba le competenze del dipartimento del Rodano e degli altri dipartimenti esistenti nel suo perimetro; gode di una totale competenza in materia di pianificazione urbanistica, gestione dei rifiuti, igiene, servizi idrici e gestione degli ambienti

di infrastrutture per la carica di veicoli elettrici e ibridi. Il Consiglio costituzionale, si è pronunciato, a seguito di un ricorso di più di sessanta deputati, sulla conformità della legge alla Costituzione, formulando una riserva per quanto concerne il cumulo delle cariche di Sindaco e di Presidente della metropoli di Lione, la quale vieta espressamente tale cumolo a partire dal prossimo rinnovo dei Consigli comunali del 2020.

 La Métropole d’Aix-Marseille-Provence, dopo svariate ostilità locali che ne hanno frenato l'immediata operatività, viene istituita solo a partire dal 1 gennaio 2016 e, per garantire una maggiore coesione territoriale e una miglior redistribuzione delle risorse, ha assorbito le sei intercomunalità presenti sul territorio, di cui almeno uno dei comuni apparteneva all’unità urbana di Marsiglia.

Le metropoli di diritto comune, invece, sono frutto della trasformazione degli enti pubblici di cooperazione intercomunale in un nuovo ente locale. Queste sono operative dal 1 gennaio 2015 e comprendono enti con più di quattrocentomila abitanti collocati in un'area urbana che ne comprende più di seicentocinquantamila. Le metropoli in questione sono quelle delle città di Bordeaux, Grenoble, Lille, Nantes, Nizza, Rennes, Rouen, Strasburgo e Tolosa. Si prevede, anche, la possibilità di istituire nuove metropoli su base volontaria nelle aree urbane con più di quattrocentomila abitanti; esempi di questo tipo di metropoli sono le città di Brest e Montpellier.

Un ulteriore novità è disposta dalla creazione di Pôles d’équilibre territoriaux

et ruraux (Petr), che consistono in sindacati misti dotati di un autonomo regime

fiscale. Tali poli vengono istituiti con un apposito decreto, sulla base delle delibere adottate dagli Epci presenti sul territorio interessato. Sotto il profilo organizzativo, risulta essere competente una Conferenza ad hoc, composta dai sindaci dei comuni situati nel perimetro circostante in cui sorge il polo, i quali possono farsi sostituire da consiglieri municipali delegati. Come già accennato, la legge amplia le funzioni di Comuni e intermunicipalità per raggiungere l'obiettivo del lento e progressivo svuotamento delle competenze dipartimentali. Sono affidate ai comuni le gestioni della manutenzione dei corsi d'acqua, i quali devono vigilare e prevenire le

inondazioni; inoltre, è prevista una tassa per tale gestione che serve per il finanziamento dei lavori di qualsiasi natura, al fine di ridurre i rischi di inondazioni e di danni causati a beni e persone.

In aggiunta, dal 1 gennaio 2016, si affida ai comuni la piena competenza sui parcheggi a pagamento e le relative sanzioni. Nello stesso tempo si depenalizza la sanzione pecuniaria per il mancato pagamento dei parcheggi pubblici, delegando ai comuni la competenza di stabilirne l'importo, che essenzialmente ha un mero carattere amministrativo, e contro la quale sarà possibile adire un ricorso preliminare dinanzi alle collettività territoriali, delle quali appartiene l'agente che ha rilevato l'infrazione; l'iter burocratico, in seconda istanza, prevede, l'attribuzione ad un tribunale amministrativo specializzato, denominato Commission du contentieux du

stationnement payant, di giudicare sulla idoneità delle sanzioni in questione. Perciò,

il pagamento dei parcheggi è considerato come una sorta di canone per l'occupazione di una strada pubblica, il cui ammontare viene stabilito dai comuni o dagli Epci competenti.

Per quanto riguarda il riparto delle competenze, la legge esaminata continua a destinare un ampliamento di poteri e competenze alle intercomunalità. Continua la logica delle politiche di trasferimento delle competenze del Sindaco ai Presidenti delle intercomunalità; nello specifico si demandano materie come la gestione dei rifiuti, l'igiene, la sicurezza durante gli eventi culturali e sportivi, la regolamentazione della circolazione del traffico, nonché la competenza sui parcheggi a pagamento.

Un’altra tappa fondamentale di questo processo di ammodernamento delle istituzione francesi, è data dalla Loi relative à la délimitation des régions del 16 gennaio 2015, che modifica il ruolo dei dipartimenti, svuotandoli gradualmente fino alla loro soppressione delle competenze e delle funzionalità previste dalla legge. Essendo degli enti tutelati dalla Costituzione, risulta difficile trovare una maggioranza qualificata, tale da rendere possibile la loro definitiva abolizione, considerandone i numerosi interessi in gioco. Cosi facendo, il legislatore, rimanda l'obiettivo prefissato al 2020, avviando nel frattempo un processo volto allo svuotamento delle funzioni dei dipartimenti, contestuale al potenziamento delle regioni e dell'intermunicipalità

Tuttavia, dalle dichiarazioni del Presidente Hollande,136 si evince che i dipartimenti resteranno in vita, in quanto verranno solo formalmente eliminati e continueranno a svolgere un ruolo fondamentale nelle attività essenziali legate alle materie di solidarietà e coesione territoriale, nonché nell'erogazione di servizi ai cittadini più vulnerabili. L'effetto più tangibile di questa eliminazione, sarà la soppressione dei Consigli generali entro il 2020, i quali sono stati rinnovati nel mese di marzo 2015 e per cui attraversano una fase di stallo, data dalle numerose opposizioni, ma soprattutto dalla difficoltà di ricollocare il personale impiegato nei dipartimenti. Secondo le parole del Primo Ministro Manuel Valls, occorreranno almeno tre anni per completare questa operazione di ricollocamento alle regioni, ai comuni e alle intercomunalità, poiché il personale coinvolto in questi trasferimenti supererebbe il numero di oltre duecentomila unità.

Considerando il fatto che le regioni sono le vere protagoniste di queste riforme, esse ricoprono un ruolo primario nel processo di decentramento e di sviluppo territoriale, che investe la gestione del territorio e la fornitura dei servizi ai cittadini.

Dunque, la legge ne ridisegna i confini, riducendone il numero da ventidue a tredici, seguendo di fatto la logica federalista, che prevede la creazione di macro-

regioni dotate di risorse finanziarie, adeguate a svolgere i nuovi compiti. Infatti,

bisogna ricordare che le nuove regioni saranno responsabili della gestione dei fondi provenienti dall'Unione Europea, i quali verranno utilizzati nell'assolvere le competenze in materia di aiuti alle imprese, istruzione e formazione, impiego, trasporti e grandi infrastrutture.

Infine, il ciclo di riforme avviato dal Presidente Hollande si conclude con la

Loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (Loi Notre) del 7

agosto 2015, che mira a terminare la tanto discussa ristrutturazione del territorio della Repubblica, svuotando le competenze dipartimentali mediante il rafforzamento del ruolo delle regioni e l'ampliamento delle intermunicipalità. Dopo aver eliminato la clausola generale di competenza, quest'ultimo provvedimento legislativo si prefissa il compito di definire, espressamente, le competenze attribuite alle diverse collettività

136_{M. Franci, Francia:Hollande promuove la riforma territoriale, pubblicato sulla rivista di affari}

europei "Europae", il 18/06/2014 e disponibile online al link : https://www.rivistaeuropae.eu/politica/francia-hollande-promuove-riforma-territoriale/

territoriali. Le novità annunciate riguardano principalmente le regioni,137 le quali, a partire dal 1 gennaio 2016, saranno competenti nel redigere uno schema regionale

per lo sviluppo economico, l’innovazione e l’internazionalizzazione, che servirà a

definire il regime degli aiuti alle imprese.138 Inoltre, assolvendo al loro compito in materia di pianificazione e sviluppo, dovranno predisporre uno Schéma régional

d’aménagement et de développement durable du territoire, c.d Sraddt, composto da

documenti di pianificazione come lo schema di coerenza territoriale e il piano urbanistico locale, dotati di carattere prescrittivo.

L'ampliamento delle funzioni regionali è contestuale allo svuotamento di quelle dipartimentali; quest'ultimi diventano istituzioni competenti soltanto a svolgere compiti di solidarietà sociale e territoriale e null'altro. Anche i poteri relativi ai trasporti interurbani e scolastici (eccezion fatta per il trasporto di utenti disabili) e quelli relativi alla gestione dei porti dipartimentali, finiscono per essere di competenza regionale. Allo stesso modo, nella legge troviamo disposizioni per il trasferimento alle metropoli di numerose competenze, come ad esempio in materia di aiuti sociali e di turismo oppure ulteriori previsioni che riguardano il trasferimento verso comuni, regioni e intermunicipalità del personale impiegato negli uffici dipartimentali.

Sul fronte delle intermunicipalità, seguendo i principi di spending review, la

c.d Loi Notre si impegna a promuovere tale fenomeno, incrementando il numero di

fusioni dei comuni e stabilendone una nuova soglia. Con l'introduzione di queste disposizioni speciali, l'intento del legislatore è quello di preservare la peculiarità di