Università di Pisa
Dipartimento di Scienze Politiche
Corso di Laurea Magistrale in Scienze delle Pubbliche Amministrazioni
Tesi di Laurea
Diversi modi di concepire l'ente intermedio.
Uno sguardo ad alcune esperienze europee.
Candidato:
Gregori Dell'Anna
Relatrice:
Prof.ssa. Elettra Stradella
INDICE
Abstract;
Introduzione;
CAPITOLO 1: L'EVOLUZIONE DEL LOCAL GOVERNMENT
INGLESE
1.1 Il concetto di self-government nell'evoluzione degli enti locali
britannici;
1.2 Le variazioni territoriali in U.K. alla luce della c.d. devolution
of power. Come cambia il Local Government nella Costituzione
evolutiva;
1.2.1 Il Local Government Act del 1999;
1.2.2 IL Local Government Act del 2000;
1.2.3 Greater London Authority Act del 1999;
1.3 L'autonomia finanziaria nel Local Government;
1.4 Localism act 2011. Il concetto di " Big Society ";
1.5 Cities and Local Government Act 2016.
CAPITOLO 2: I DIPARTIMENTI FRANCESI: NUOVO
MODELLO DI DECENTRAMENTO
2.1. Les Collectivities Territoriales in Francia. Articolazione e
caratteri;
2.1.2 Forme di collaborazione tra enti e autonomia
finanziaria;
2.1.3 Ruolo del Senato come camera di rappresentanza;
2.2 Le riforme di decentramento e deconcentramento e la nascita
dell'Istituto del prefetto;
2.2.1 Evoluzione storica della figura del prefetto;
2.2.2 Il ruolo del prefetto alla luce della Legge
Costituzionale n.276/2003 e successive modifiche;
2.2.3 I prefetti di regione e di dipartimento;
2.3 Focus sulla riforma costituzionale. Le principali novità sui
dipartimenti;
2.3.1 Il dipartimento: nuova prospettiva di autonomia
amministrativa;
2.4 Le nuove riforme territoriali sotto la presidenza Hollande.
CAPITOLO 3: GLI ENTI LOCALI SPAGNOLI ALLA
LUCE DELLE RECENTI RIFORME
3.1 Ricostruzione storica degli enti locali in Spagna
3.2 Gli enti locali nella Costituzione spagnola del 1978: Articolazione e
caratteri.
3.2.3
I rapporti tra le Comunità autonome e le autonomie locali
3.3
Le nuove misure per la modernizzazione del governo locale
3.3.2
Il paradigma della legge n. 57 del 2003
3.4
Tra crisi e rinnovo dell'ordinamento locale: analisi della L. n.
27/2013.
CAPITOLO 4: LA RIDEFINIZIONE DELL'ENTE INTERMEDIO
IN ITALIA
4.1 L'ordinamento degli enti locali: dall'approvazione della Costituzione
repubblicana alle riforme degli anni novanta;
4.2
Analisi dei testi normativi che hanno come principale oggetto
l'abolizione delle Province;
4.3
La legge Delrio: genesi e finalità generali della riforma;
4.3.2
Il controllo di legittimità costituzionale della legge Delrio con la
sentenza n.50/2015;
4.3.3
Le conseguenze della Legge Delrio.
ABSTRACT
L'obiettivo dell'elaborato finale è quello di mettere in mostra le modifiche ordinamentali e legislative riguardanti gli enti locali, e in particolar modo l'ente intermedio, nelle esperienze inglesi, francesi, spagnole e italiane. L'analisi inizia con l'evoluzione del Local Government in Inghilterra, che viene qualificato non solo come un mero oggetto del decentramento amministrativo, ma come un ente dotato di una vera e propria soggettualità, essendo uno degli elementi costitutivi dello stesso apparato statale. Successivamente si affronta il tema dei dipartimenti francesi nella loro evoluzione storica, attraverso la figura del Prefetto, e con le recenti riforme che ne hanno mutato la concezione dipartimentale in favore di una più completa entità regionale. Per quanto riguarda l'esperienza spagnola, assume una posizione di rilievo la questione degli enti locali nel cosiddetto regionalismo asimmetrico, il quale risulta essere caratterizzato dalla peculiare contrapposizione tra Comunità autonome, enti locali e Stato. Infine, si analizza il caso italiano delle Province alla luce dell'approvazione della legge Delrio, dalla quale emergono punti di criticità legati all'impatto economico, alla ripartizione delle funzioni e delle competenze, e sulla
INTRODUZIONE
Dalla fine degli anni Novanta si è sviluppata in molti paesi europei una ridefinizione della governance del livello intermedio, volta a facilitare l'azione di governo per il raggiungimento dei suoi obiettivi in maniera più efficace. In un contesto di generale crisi economica, lo scopo di queste riforme è quello di razionalizzare e ridurre la spesa pubblica. Nel concreto, questi processi di riorganizzazione convergono o in direzione di un accorpamento o verso una riduzione dell'identità dei governi substatali, favorendo, in questo modo, una posizione sempre più predominante dello Stato centrale. Questa tendenza volta a ridurre i trasferimenti, sia di funzioni che di risorse, incide sulla discussione dei governi locali intermedi. Non essendo definiti con precisione in molti paesi europei, gli enti intermedi si trovano a disporre di numerose attribuzioni amministrative, svolgendo un ruolo di intermediazione tra i Comuni e le Regioni.
La questione degli enti intermedi, del resto, è un tema molto centrale nei programmi politici dei Governi che si sono susseguiti negli ultimi anni, questione che si è riversata in un interesse mediatico non indifferente rispetto al problema.
Nell'esperienza inglese, francese, spagnola ed italiana, la riforma del governo intermedio, infatti, si è sempre inserita in contesti più ampi, che abbracciano il riordino delle relazioni tra centro e periferia e la redistribuzione dei poteri tra i livelli di governo territoriale. Alla base di queste riforme vi sono discussioni e processi decisionali che hanno come presupposto quello di trovare la dimensione ottimale di tutti gli enti locali, comprese le aree metropolitane, al fine di ottenere una maggiore efficienza nell'attività di amministrazione e una razionalizzazione dei servizi e delle politiche in mano ai vertici esecutivi.
A partire da questi presupposti, l'analisi che segue propone di indagare i punti di convergenza e di divergenza delle varie riforme ordinamentali susseguitesi negli ultimi anni. Nella parte iniziale sarà prestata particolare attenzione all'evoluzione del
Local Government in Inghilterra, che rappresenta uno degli elementi costitutivi
dell'apparato statale, essendo un ente dotato di una propria identità, e non solo un oggetto frutto del decentralismo amministrativo. Verrà analizzato questo processo in
relazione dell'approvazione del Local Government Act del 1999 e del 2000, e con il
Greater London Authority Act del 1999. In seguito, verrà preso in considerazione il
profilo di governo alternativo, definito «Big Society», che mira a ridurre ulteriormente i costi dello stato sia a livello centrale sia a quello locale. Il punto finale per l'evoluzione del local government in Inghilterra, dato dall'approvazione del
Cities and Local Government Devolution Act del 2016, introduce importanti novità
nella formazione di una nuova combined authorities, con al vertice un mayor eletto direttamente dai cittadini coadiuvato da un cabinet composto dai rappresentanti degli enti locali.
Nel secondo capitolo verrà trattato il tema delle collettività territoriali nelle loro articolazioni e nei loro caratteri, specialmente nelle forme di collaborazione tra enti e di autonomia finanziaria. Di seguito verrà discussa la questione dei dipartimenti francesi in relazione alla nascita ed evoluzione dell'istituto prefettizio, il quale gode del riconoscimento costituzionale delle proprie funzioni e del peculiare compito di rappresentanza generale nelle collettività territoriali. La riforma francese introdotta dalla Legge Costituzionale n.276/2003, assumerà un ruolo centrale nella nostra analisi, in ragione del fatto che essa si frappone nelle varie tappe per il raggiungimento del decentramento amministrativo, in cui lo Stato francese è intervenuto più volte per disciplinare la complessa materia delle collettività territoriali. Si concluderà l'indagine dell'esperienza francese con le nuove riforme territoriali sotto la presidenza Hollande, che avvia un processo di modernizzazione e di riduzione della spesa pubblica incentrato sul cambiamento della struttura territoriale del paese, incidendo sulla riorganizzazione e sulla revisione delle funzioni e delle competenze delle collettività locali.
Successivamente, verrà analizzata la questione degli enti locali nel regionalismo spagnolo, dove le Province si inseriscono nel quadro intermedio tra Comunità autonome e Stato. Verrà fornito un quadro degli enti locali nella Costituzione spagnola del 1978, che dopo aver riconosciuto il principio dell'unità della nazione e il diritto all'autonomia delle regioni e delle nazionalità che la compongono, dedica il Titolo VIII all'organizzazione territoriale dello Stato. Sancendo così la sua articolazione in Comuni,Province e Comunità autonome, che godono di autonomia per la gestione dei rispettivi interessi. Ulteriori novità sono
state apportate dalla l. n. 57/2003, che introduce importanti disposizioni sull'istituzione dei grandi Comuni, sull'implementazione delle mancomunidades di Comuni, anche tra Comuni di differenti Comunità autonome, sull'obbligo per ogni comune di appartenere ad una sola Provincia, e sulle competenze. Verrà, infine, analizzata la legge del 2013 Ley de racionalizaciòn y sostenibilidad de la
Administraciòn local, che si presta a sintetizzare un decennio di dibattito politico
circa le incertezze funzionali degli enti intermedi.
L'ultima analisi discuterà la ridefinizione dell'ente intermedio in Italia, evidenziandone l'evoluzione di tale ordinamento, dall'approvazione della Costituzione repubblicana alle riforme degli anni Novanta. Verrà dedicata un'apposita sezione all'analisi dei testi normativi che hanno come principale oggetto l'abolizione delle Province, partendo dai provvedimenti sotto il Governo Berlusconi (decreto legge n.138/2011), i provvedimenti del Governo Monti (decreto legge 201/2011 e il decreto legge 95/2012), che vengono complessivamente bocciati dalla Corte Costituzionale. Infine, verrà analizzato il ruolo degli enti intermedi in seguito all'approvazione della legge Delrio, che fa emergere conseguenze dirette nella sua applicazione, le quali investono la riorganizzazione delle funzioni e delle competenze gestite precedentemente dalle Province.
CAPITOLO 1
L'EVOLUZIONE DEL LOCAL GOVERNMENT INGLESE
1. Il concetto di self-government nell'evoluzione degli enti locali
britannici.
Nell'analisi degli enti locali extra-italiani, sicuramente, quello anglosassone rappresenta "l'altro" modello da contrapporre al classico riferimento napoleonico.1 L'elemento che differenzia questi due tipi di modelli è fondamentalmente il concetto di self government, il quale non può essere tradotto con il termine di autonomia locale.
Tuttavia, effettuando una comparazione per differenze, si può notare come la diversità tra il modello francese e quello anglosassone non può essere ricondotta solo alla contrapposizione tra centralismo e decentramento; infatti, proprio il centralismo costituisce l’elemento comune fra questi ordinamenti, poiché in entrambi gli stati si verifica l'egemonia del Parlamento centrale.
La monarchia inglese, al contrario di quella francese, aveva concesso maggiore libertà alle amministrazioni locali (sia urbane sia rurali), negando controlli capillari sul territorio. Perciò per questa realtà era impensabile la figura del prefetto, così come del resto quella delle autorità dislocate sui territori dedite ai controlli.
Nell'evoluzione delle tipologie di enti locali abbiamo: le parrocchie (parishes), i borghi (boroughs), le città (cities), le Contee (counties) e i Distretti ( districts). Sebbene con le riforme di fine Ottocento si tentò di razionalizzare le varie tipologie di enti locali, la distinzione tra aree urbane e rurali venne mantenuta. Con le riforme degli anni Settanta e Ottanta, in Inghilterra si aggiunsero due livelli di enti dei comitati formati da cittadini e da amministratori locali. La conseguenza di queste riforme fu la riduzione del numero di enti locali nel Regno Unito, circa 500 enti, a differenza dei quasi 37000 della Francia e degli 8000 della Spagna e dell'Italia. Gli enti anglosassoni differiscono dagli altri enti europei, non solo sul versante
1G. Pavani e L.Pegoraro, Municipi d'Occidente, dal capitolo Evoluzione del self-government nel
strutturale, ma anche e soprattutto su quello funzionale, dal momento che gli enti anglosassoni sono dotati di competenza speciale e non generale. Dal momento che gli enti non potevano occuparsi dei cosiddetti affaires locales, ossia delle iniziative legate ai bisogni della collettività, essi devono essere autorizzati mediante l'approvazione di una legge nazionale. L'assenza della figura prefettizia, implica che ad occuparsi di svolgere compiti operativi per il governo centrale gli enti locali siano gli enti locali, che forniscono anche dei servizi ai cittadini.
Nel Regno Unito, a differenza dell'Irlanda, gli enti locali, in mancanza di una Costituzione scritta e rigida, sono privi di un riconoscimento costituzionale e dunque sono maggiormente colpiti da eventuali soppressioni. 2
Le particolarità del modello inglese del self-government anglo-irlandese, ruotano attorno alla contrapposizione tra autogoverno e libertà locali, da una parte, e soggezione al Parlamento centrale e alle sue leggi, dall'altro.
1.2 Le variazioni territoriali in U.K alla luce della devolution of
power. Come cambia il Local Government nella Costituzione
evolutiva.
Alla luce dell'attuale definizione dello Stato moderno comprendente il
territorio come elemento costitutivo, si può notare che l'obiettivo dello Stato
costituzionale diviene la «valorizzazione plurale dei territori che lo compongono»,3 al fine di superare lo Stato unitario centralistico. Infatti, il local government britannico non si colloca come un «mero oggetto del decentramento amministrativo, bensì come una vera e propria soggettualità costitutiva dello stesso apparato statuale ».4
L'origine della Costituzione britannica risiede nella politics mediata, nelle circoscrizioni territoriali coincidenti con i boundaries degli enti locali e attraverso
2 Si veda ad esempio il caso del Greater London Council sotto il governo Thatcher.
3S. Sicardi, Essere di quel luogo. Brevi considerazioni sul significato di territorio e di appartenenza
territoriale, pubblicato sulla rivista Politica del diritto, rif pag 122, 2003;
4A. Torre, L'evoluzione delle forme di governo locale nel Regno Unito, in S. Gambino (cur.),
l'esercizio del diritto di voto delle oligarchie locali. Proprio per questo motivo i rapporti tra l'amministrazione centrale e le autonomie locali non si definiscono in termini di sovraordinazione/subordinazione, ma come relazioni tra parti di un processo di interscambio e di interdipendenza dal quale trae appunto origine la forma di Stato britannica, che racchiude più gruppi sociali, associazioni e organizzazioni a livello territoriale. In base a questi presupposti il comparatista, nella trattazione del
local government, deve contestualizzare il momento politico in cui opera la propria
analisi, e tener conto della volontà riformatrice che spinge al cambiamento. Per poter analizzare la forma di governo locale nel Regno Unito è essenziale, quindi, partire dall'aspetto evolutivo delle amministrazioni locali, e tener conto della storicità della Costituzione britannica che non scritta (rectius non codificata), evolutiva e diffusa, si configura come un modello unico nel suo genere.
Nelle variazioni territoriali nel Regno Unito si può vedere come non coincide necessariamente una modifica del confine stesso dell'ente locale; per lo più le variazioni territoriali avvengono con l'abolizione di enti locali di secondo livello (distretti) all'interno di aree territoriali più vaste (contee). Spesso, queste, si traducono in fenomeni aggregativi che lasciano immutati i confini dell'ente rispetto ai confini preesistenti.
Gli stravolgimenti socio-economici dei primi anni del Novecento hanno incentivato l'esigenza di un cambiamento complessivo del sistema di governo locale, il quale doveva basarsi sulla modifica dei confini e sulla ridistribuzione delle competenze. I sistemi di amministrazione locale inglese, gallese e scozzese sono stati oggetto di due importanti riforme strutturali nel 1958 e 1972,5 ma già nel 1945, dopo la Seconda Guerra Mondiale, si studiò una riforma che portò all'istituzione governativa di una
Local Government Boundary Commission che doveva ridisegnare i confini geografici
degli enti locali. Questa, però, fallì nel suo intento e fu sciolta con il Local
Government (Dissolution) Act del 1949. Circa dieci anni dopo, si istituirono due Local Government Commission, rispettivamente una per l'Inghilterra e una per il
55Per il riepilogo analitico di tali riforme si vedano i seguenti testi: M. Guicciardi, La struttura del
governo locale in Gran Bretagna, nella rivista Diritto e Società, rif pag 443, 1985; A.Torre, Stato nazionale e forme di decentramento del territorio: nuove riflessioni sul sistema britannico, in
S.Gambino (cur), Stati nazionali e poteri locali. La distribuzione territoriale delle competenze, rif.pag 867 ss.,Maggioli editore, Rimini, 1998; S.Troilo, Il local government britannico, Cedam, Padova, 1997;
Galles, con il compito di proporre delle fusioni tra contee, di abolirne qualcuna o di creare nuovi distretti all'interno delle contee esistenti. Il procedimento adoperato dalla commissione si basava sulla compilazione di un rapporto di revisione delle aree interessate, previa consultazione delle autorità locali coinvolte. Successivamente venne istituita una public inquiry per vagliare le ipotesi fornite dalla commissione che si incorporavano in un order ministeriale da sottoporre alle Camere. I risultati del lavoro delle due commissioni furono resi noti nel 1967,6 e si impose l'esigenza di rimediare alle principali carenze del sistema di governo locale riguardanti, essenzialmente, l'eccessivo divario tra città e campagna. Le commissioni, difatti, proposero che ciascuna autorità locale gestisse una comunità locale ampia7, composta come minimo da 250000 abitanti, e che fornisse congiuntamente al governo i servizi riguardanti pianificazione e trasporti (environmental services), e che fosse al contempo l'unica responsabile dei principali servizi come l'istruzione e la sanità (personal services).
Grazie a queste proposte, negli anni seguenti, si cercò di attutire lo squilibrio regionale causato dalla crisi delle industrie gallesi e scozzesi che portò alla forte migrazione della popolazione verso l'Inghilterra. Fu così che nel 1964 furono istituiti i Consigli regionali, eletti direttamente, per la programmazione economica (organi prettamente consultivi e rappresentativi dei settori del commercio, dell'industria, e delle autorità locali), che erano responsabili delle strategie per lo sviluppo economico del territorio . Questo progetto, difatti, favorì le aspirazioni di devolution di Scozia e Galles, che ottennero nel 1966 due Royal Commissions per ridefinire i propri poteri locali. La Wheatley Commission proponeva per la Scozia uno schema a due livelli con l'introduzione di regions e districts, mentre la Macrory Commissions Nord-Irlandese richiedeva l'erogazione dei servizi pubblici principali a livello regionale e un unico livello di governo locale. Paradossalmente, il Redcliffe-Maud Report del 1969, evidenziava l'inadeguatezza del sistema di governo locale inglese e gallese causato sia dalla pessima distinzione tra enti responsabili a livello urbano e rurale, sia
6Nello stesso anno le commissioni furono sciolte con il Local Government (Termination of Reviews)
Act 1967;
7P.Martino, Le variazioni territoriali nel Regno Unito: la dimensione territoriale del local government
dalla distribuzione di funzioni tra contee e distretti nonché dal controllo accentrato del governo che rendeva inefficace qualsiasi programmazione territoriale.
Nel 1971 il Governo Inglese pubblicò due libri bianchi con i quali si sanciva il definitivo abbandono del principio unitario a favore di un'organizzazione locale su due livelli per consentire una maggior partecipazione popolare alle decisioni del governo locale. Il contenuto di questi libri bianchi venne pubblicato nel Local
Government Act 1972 e nel Local Government (Scotland) Act 1973; d'altro canto il Review Body nord-irlandese cadde nel nulla al momento della dichiarazione della direct rule.
Il Local Government Act 1972 fissò i confini e le denominazioni delle contee, mentre quelli dei distretti furono stabiliti con regolamenti del Department of the
Environment8, infine per la Scozia e il Galles la medesima fattispecie fu disciplinata dalla legge9. I tre Local Government Boundary Commissions per l'Inghilterra, il Galles e la Scozia (permanenti), avevano il compito di formulare periodiche ipotesi di revisione territoriale degli enti locali da sottoporre all'attenzione del Ministro competente. Tali commissioni erano composte10 da un Presidente, un Vice Presidente, e da rappresentanti del mondo accademico o provenienti dal campo burocratico e amministrativo, nominati dai Secretaries of State.11 Prima di procedere
alla formulazione del rapporto finale, ogni commissione doveva consultare tutti gli enti, le autorità interessate, e tutte le associazioni sindacali del personale amministrativo coinvolte. Le varie fasi per l'approvazione di queste proposte prevedevano: la pubblicazione della prima bozza di rapporto di ogni singola commissione; un order depositato in Parlamento dal Secretary of the State for the
Environment. trascorse sei settimane dalla pubblicazione. In questo lasso di tempo, il Secretary poteva ascoltare le eventuali modifiche provenienti dalla Commissione ed
8Si tratta rispettivamente dell'English Non-Metropolitan Districts (definition) Orders (S.I. 1972
No.2039) e dell'English Non-Metropolitan Districts (Names) Order (S.I. 1973 No. 551);
9Il riferimento è al Local Government (Wales) Act 1994 (Schedule 1, Part I,II) e al Local Government
(Scotland) Act 1994 (Schedule 1, Part I );
10
Da sottolineare il fatto che per l'Inghilterra la Commissione era composta da un Presidente, un Vice presidente e non più di 5 membri; quella per il Galles, da un Presidente, un Vice Presidente e non più da 3 membri;
11Da sottolineare è anche il fatto che se per Galles e Scozia non vi era un termine per la
eventualmente ampliare le indagini12; altresì, poteva accadere che l'order in esame veniva rigettato attraverso una negative resolution.
A posteriori potremmo concludere che lo scopo della riforma degli anni 1972-1973 non venne realizzato in toto, poiché nella maggior parte dei casi i nuovi confini coincidevano con quelli preesistenti, comportando soltanto l'incorporazione degli enti più piccoli con quelli più grandi e rappresentanti una popolazione maggiore.13 Quindi, la riforma conservatrice che mirava all'instaurazione di un doppio livello di governo locale, era praticabile esclusivamente per le aree metropolitane e per quelle non metropolitane aventi un maggior numero di cittadini; diversamente per le aree meno popolate e con una forte identità locale era previsto un unico livello di enti locali.
L'inefficienza di queste riforme portò negli anni novanta al ritorno del
single-tier system, coadiuvato da un organo consultivo.14 Nello specifico, a differenza della Redclife-Maud Commission, la nuova Commissione aveva il compito di condurre indagini approfondite coinvolgendo direttamente i cittadini sulla scelta del sistema, ad un livello o a doppio, di enti locali; ciò si conclude nel 1994 con l'approvazione del Governo Centrale, della proposta di governo locale differenziato, che prevedeva il doppio livello nelle aree rurali e il livello unico nelle grandi aree urbane15.
Le più importanti novità che riguardavano la variazione territoriale, coinvolgevano solo il Galles, dove si registrarono delle notevoli variazioni nei distretti di Cardiff e Swansea; in Scozia si ebbe, invece, per lo più la creazione di nuovi enti unitari attraverso il processo di fusione con quelli preesistenti. Lla seconda parte della riforma del 1992, coinvolse l'abolizione della Local Government
Boundary Commission for England, che venne sostituita da un'altra commissione, body corporate16, composta da 5-15 membri nominati dal Secretary of State. Questa
12
S.H. Bailey, Cross on Principles of Local Government Law,rif pag 63 ss., Sweet & Maxwell, Londra, 2004
13K.Young, Gran Bretagna, pubblicato in Amministrazione e territorio in EU, il Mulino, Bologna,
1994
14D.J.Wilson, The Local Government Commission: Examining the Consultative Process, in Pub Ad,
rif pag 199, 1996;
15J.Stewart, Modernising British Local Government, rif.pag. 182-186, Palgrave Macmillan, New
nuova commissione svolgeva due primarie funzioni: la prima, si esplicava nella verifica degli eventuali nuovi enti unitari in specifiche aree non metropolitane, che mediante proposte di revisione strutturale si costituivano come nuove authority; grazie alla modifica della dimensione territoriale, infatti, mutava anche il numero dei consiglieri locali e i confini delle circoscrizioni territoriali; la seconda funzione interessava, invece, le revisioni periodiche delle circoscrizioni elettorali nelle quali la Commissione doveva tener conto delle identità e degli interessi delle comunità locali per garantire un « effective and convenient local government ».17
A partire dal 1 aprile 2002 le funzioni18 della Local Government
Commission for England furono trasferite alla Electoral Commission, che può
avvalersi del Boundary Committee for England affinché vengano formulate le proposte di attuazione di eventuali modifiche ( territoriali, strutturali o elettorali) di una determinata area, ed inoltre doveva rispettare dei criteri di parità di rappresentanza per garantire l'efficienza del governo locale.
In Galles, il Local Government (Wales) Act 1994 abolì i consigli di distretto e di contea al fine di istituire ventidue unitary authorities, e la rispettiva Commissione ebbe l'obbligo di sottoporre a modifica le principal areas seguendo dei rigidi schemi per la modifica delle circoscrizioni, per l'incorporazione di queste o per l'istituzione di nuove communities per aggregazione o ex novo. Invece, per quelle variazioni territoriali riguardati piccole porzioni di territorio, vi fu l'obbligo di ciascun district council inglese di mettere al vaglio la variazione territoriale interna alla Local Government Boundary Commission for England, per vedere se fosse possibile costituire nuove parishes, oppure abolirne o modificarne i confini. Il
council, il cui territorio è oggetto di revisione, sottopone il rapporto alla Welsh Commission, presentandolo in seguito alla National Assembly, la quale respinge o
approva il testo con eventuali riserve. Nella stesura delle proposte sono coinvolte anche tutte le autorità locali delle aree interessate e tutti i pubblic bodies coinvolti; mentre in Inghilterra succede che un consiglio di distretto o di ente può presentare tali proposte al Secretary of State, all'interno delle quali, nel caso di costituzione di una nuova parish si devono includere tutti gli atti riguardanti la creazione di un
parish council e l'elezione di quest'ultimo. Infine, sono permesse delle indagini
17 Questa espressione appare in tutti gli Acts di riforma degli anni settanta, S.13(5)b, Act 1992; 18The Local Government Commission for England (Transfer of functions) Order 2001, SL 2001/3962;
consultive al Boundary Committee for England con l'unica clausola che le petizioni devono essere firmate da almeno 250 elettori di un ente locale o da un 1/5 dell'elettorato per la costituzione di una nuova parish19.
Senza dubbio, uno dei principali effetti delle riforme costituzionali degli novanta fu la creazione di un Parlamento scozzese e di un'Assemblea gallese, a seguito dell'approvazione dello Scotland Act 1998 e del Government of Wales Act del 1998. In questo modo il processo di devolution of powers a favore della Scozia, del Galles e dell'Irlanda del Nord, viene attuato. 20
L'assetto territoriale del Regno Unito è caratterizzato da una forte asimmetria, sia strutturale che funzionale. In particolare, l’asimmetria funzionale deriva dal fatto che il Parlamento scozzese ha potestà legislativa primaria nelle materie che rientrano nella propria sfera di competenza, mentre all'Assemblea gallese non gode di tali poteri. Emblematico è anche il tema che ruota attorno al West Lothian question, ossia quel fenomeno che vede gli eletti nelle constituencies scozzesi votare su qualsiasi questione, come appunto le leggi che interessano la sola Inghilterra o il Galles, diversamente con l'istituzione del Parlamento di Edimburgo, infatti, i deputati eletti nei collegi inglesi non possono più sindacare su questioni riguardanti le competenze di quest'ultimo.
La nozione di Local Government a cui facciamo riferimento si ispira alla dottrina di Pietro Bertolini, il quale, più di un secolo fa, sosteneva che tale termine non trova nessuna corrispondenza in istituti di civil law, come ad esempio,21 «amministrazione locale», o «autonomia local », proprio perché questa espressione include importanti significati legati alle origini delle istituzioni pubbliche e alla loro evoluzione. Bisognerebbe fare un excursus storico per comprendere fino in fondo la struttura delle autorità locali, che servirebbe a verificare se siano veramente detentori di poteri decentrati; a ciò deve essere aggiunto il loro rapporto con le autorità nazionali, che consiste nella loro partecipazione alla living constitution. Dunque, a
19
Le parrocchie sono concepite come enti locali di terzo livello dietro a contee e distretti; hanno una funzione meramente rappresentativa della propria comunità e si impegnano a valorizzare il territorio. Sono composte da assemblee elettive degli elettori residenti;
20
Per avere un quadro completo della devolution si rimanda al testo di V. Bogdanor, Devolution in the
United Kingdom, Oxford 1999. Invece, sul caso scozzese si consiglia la lettura del contributo di G.
Poggeschi, La devolution in Scozia, in "Regione e Governo Locale", pp. 60-937.
fronte di questi problemi, gli enti locali inglesi devono essere analizzati dal basso verso l'alto.
Il punto di partenza della nostra analisi è l'affermazione delle libertà inviolabili, del potere monarchico, del Parlamento e della stessa common law, che si è strutturata attraverso una lenta trasformazione degli ordinamenti territoriali. Per poter attecchire nelle singole porzioni di territorio era fondamentale avere l'appoggio delle comunità autoctone, evitando cosi di imporre radicali innovazioni che sarebbero state necessarie per creare una nuova Inghilterra.
Il Governo laburista del 1997 scelse la via della formazione di unitary
authorities anche in virtù dell'esito negativo del referendum sull'istituzione di
assemblee elettive regionali. Successivamente tale tematica venne ripresa dal libro bianco governativo del 2006, Strong and Prosperous Communities, e si negò al governo della città metropolitana di Londra la creazione di enti unitari.
Dalle proposte prese in considerazione dal Boundary Committee sono diventati unitary authorities solo i distretti non metropolitani22 di Durham, Cornwall, Northumberland, Shoropshire e Wiltshire; furono aboliti, così, i consigli di contea non metropolitani di Cheshire e Bedfordshire, per creare due contee distinte di Cheshire West and Chester e di Cheshire East, e di Bedford Borough e di Central Bedfordshire. Il 19 gennaio 201023, il Secretary of State, dopo consultazioni durate anni, decise di istituire le unitary authorities24 di Exeter City e Norwich City, respingendo la proposta della contea di Suffolk per incompletezza dei criteri indicati. Inoltre, si può notare come i parish councils e i town councils possano svolgere indagini sull'istituzione di nuove parish, sulla modifica dei territori e sull'accorpamento di più parishs in un grouped parish councils. Da sottolineare, infine, è la convivenza, in Inghilterra, di aree amministrate da enti unitari e aree in cui resiste il doppio livello di governance, come il Kent e il Lancashire.
22
Da ricordare che all'interno delle unitary authorities la proposta doveva essere presentata dai Local Councils interessati;
23L'esito delle consultazioni è stato pubblicato in Department for Communities and Local
Government, Proposals for Future Unitary Structures in Devon ,Norfolk and Suffolk:Period for
Representations-Summary of Responses, febbraio 2010;
24 Le parole del Segretario di Stato sono state riportate nella Decision Letter on Unitary Proposals for
Devon e nella Decision Letter on Unitary Proposals for Norfolk, entrambe pubblicate nel febbraio
È necessario ricordare come lo stesso local government non è rimasto immune da questi cambiamenti a livello costituzionale. Infatti è stato oggetto di numerosi atti bianchi, tra i quali il Greater London Authority Act del 1999 e i Local
government Acts del 1999 e del 2000.
1.2.1 Il Local Government Act del 1992
In questo paragrafo analizzeremo le caratteristiche del Local government act del 1999. Il Local Government Act del 1999 è suddiviso in due parti, le quali regolano due ambiti differenti. Il primo, regola quello prettamente finanziario in Inghilterra e in Galles e quello organizzativo che prevedeva l'abolizione di gare d'appalto attraverso il Compulsory Competitive Tendering (CCT) previsto dal Local
Government Act del 1992. La seconda parte dell'Act contempla la possibilità per il
governo centrale di disciplinare eventuali incrementi delle tasse comunali, e l’abrogazione della legislazione che stabiliva dei tetti massimi per la tassazione a livello locale, affidando così al governo centrale maggiori poteri in materia di imposte locali. Nello specifico, la parte finanziaria verte sull'introduzione del cosiddetto parametro del best value. La prima parte, quindi, è così divisa in sei sezioni dove vengono elencate le local authorities. In più si descrive lo scopo stesso del best value, e sono precisate le modalità di consultazione con altri enti e, infine, vengono sottolineati i futuri criteri per misurare le prestazioni delle singole
authorities.
Ad esempio, nella terza sezione vengono esposti i principi generali attraverso cui gli organi esterni possono valutare le prestazioni delle authorities utilizzando il parametro del best value. L’Audit Commission svolge il ruolo di ispezionare le
authorities in questione, avvalendosi dell'intervento del Ministro per gli Affari
Regionali qualora non si dovessero raggiungere gli obiettivi prefissati. Il ministro ha la delega per abrogare o modificare tutte le leggi che ostacolino le local authorities nella persecuzione del loro best value. Inoltre, egli può delegare agli enti stessi una maggiore autonomia affinché possano raggiungere i loro scopi. Queste authorities hanno anche la possibilità di concedere in appalto determinati servizi senza i rigidi
obblighi che caratterizzavano la precedente disciplina, poiché come detto precedentemente è stato appunto abrogato il cosiddetto CCT.
Altre novità riguardano la gestione e il controllo delle risorse economiche a livello locale, le quali nell'analisi della forma di governo locale insistono proprio negli intervention powers riservati al ministro per gli Affari regionali.25 Il Ministro, infatti, nelle situazioni più delicate può decidere di esercitare direttamente e immediatamente determinate funzioni appartenenti all'ente stesso, senza procedere alla nomina di un proprio rappresentante.
L'articolo 1 della legge in questione estende le medesime norme anche alla
Greater London Authority (GLA) e ai propri organi funzionali; con questo passo si
potrebbe creare un conflitto d'interesse tra il sindaco di Londra e il ministro nominato dal Premier. In particolare, non è facile interpretare la sez.15 (11), dove si afferma che « the Secretary of State may give a direction without complying with subsection (9) or (10) if he considers the direction sufficiently urgent ».
Il Local governament Act complica ulteriormente il quadro della suddivisione
delle competenze tra governo centrale, regionale e locale nel Regno Unito. Essa, infatti, disciplina soltanto il local government nell'Inghilterra e in Galles tralasciando le realtà scozzesi e nord irlandesi che, da sempre, godono di legislature separate. Del resto, gli intervention powers sono stati attribuiti alla Welsh Assembly per quanto concerne il Galles, proprio per sottolineare l'evidente asimmetria strutturale e funzionale che caratterizza l'assetto costituzionale del Regno Unito.
1.2.2 Il Local Government Act del 2000
Il Local Government Act del 2000, il quale ha ricevuto il Royal Assent il 28 luglio 2000, è il risultato di una proposta del governo dell’allora ministro Tony Blair denominata Local Leadership - Local Choice, la quale si basa su due importanti libri bianchi (Modern Local Government: In Touch with the People e Local Voices:
25
L'analisi di questo Act viene ripresa dalle pag 115-117 di J. O. Frosini, Gli enti locali britannici alla
prova della devolution, pubblicato nel libro Munici d'Occidente,G. Pavani e L. Pegoraro, Donzelli
Modernising Local Government in Wales). Questa legge26 disciplina vari aspetti del governo locale ed è suddivisa a sua volta in sei sezioni. Le più interessanti ai fini della nostra indagine sono le parti II e IV, che riguardano l'organizzazione degli esecutivi delle autorità locali e la corrispondente disciplina per l'elezione diretta dei sindaci, e la parte che disciplina il restante tipo di elezioni.
La seconda parte dell'Act ha introdotto una serie di nuove strutture per la gestione politica a livello locale in Inghilterra e Galles. Nel corso della storia anglo-gallese, con questa riforma si è resa ancora più netta la separazione tra la funzione esecutiva e quella di controllo, con l'obiettivo di semplificare il rapporto di responsabilità che lega l'organo di governo a quello rappresentativo e, di introdurre un modello di governo locale ancor più efficiente e trasparente. Di fatto, prima di questa riforma la maggior parte della gestione politica a livello locale si basava solo sul Committee System, ossia un complicato sistema di governo locale composto da una serie di commissioni e sotto-commissioni, che variavano enormemente da una zona all'altra.
In correlazione con gli statutes alcune materie erano delegate agli officers (commissari locali), ad area committees o ad altre autorità. Le restanti materie, non oggetto di delega per legge a questi organi erano, invece, di competenza del plenum del Consiglio municipale, o delle singole commissioni o sotto-commissioni. Con la riformain questione, il programma politico e il bilancio del municipio vengono proposti dall'esecutivo e approvati dal Consiglio; sono costituite anche delle apposite commissioni di controllo, composte non solo da membri elettivi ma anche da persone esterne, con lo scopo di verificare se l'esecutivo rispetta gli impegni prefissati, e infine svolgendo al contempo stesso una funzione consultiva nei confronti sia dell'esecutivo che del Consiglio stesso. 27 Per quanto riguarda i modelli di cui le autorità locali dovranno tenere conto, la legge prevede tre possibili alternative: 28
1. il sindaco è eletto direttamente e affiancato da due o tre assessori;
26 L'analisi di questo Act viene ripresa dalle pag 117-120 di J.O.Frosini, Gli enti locali britannici alla
prova della devolution, in Munici d'Occidente,G.Pavani e L.Pegoraro, Donzelli Editore, Roma 2003.
27J. O. Frosini, Nuove tendenze nell'ordinamento locale nell'esperienza inglese e gallese, in Nuove
tendenze dell'ordinamento locale. Fonti del diritto e forme di governo nell'esperienza comparata, a
cura di R.Scarciglia e M.Gobbo, Trieste, 2001
2. si prevede l'istituzione di un esecutivo o di un cabinet all'interno del Consiglio municipale che elegge al suo interno il proprio leader (e non « mayor ») ;
3. il sindaco, eletto direttamente, viene affiancato da una figura simile ad un city
manager nominato dall'organo consigliare.
Oltre alle opzioni elencate, il ministro ne può proporre altre che dovranno successivamente essere approvate dalla popolazione locale, tramite referendum; anche gli stessi Consigli possono proporre altri modelli, purché siano «un miglioramento rispetto al sistema vigente e possano assicurare un'amministrazione locale efficiente, trasparente e responsabile».
Alcuni fattori, come lo scarso interesse dell'elettorato nei confronti del governo locale, e la convinzione che il modello tradizionale, basato su decisioni prese a livello collegiale non fosse più funzionale, hanno spinto verso questi modelli di local government. L'unica alternativa era, perciò, quella di concentrare il potere e le responsabilità nelle mani di un sindaco eletto direttamente, affiancato da una giunta municipale. Proprio per ovviare alle inadeguatezze del modello tradizionale, la maggior parte dei dirigenti di tali enti assunsero il ruolo di «interfaccia» tra la popolazione e il proprio governo locale; se le local authorities necessitavano di un organo monocratico di questo genere, per rispettare il principio democratico, quest'organo doveva essere eletto. Le funzioni dell’esecutivo, invece, venivano specificate in base a regolamenti del ministro, il quale precisava se una competenza spettava o meno all'organo in questione. Dunque, tutte le funzioni dell'autorità locale che non fossero assegnate espressamente ad altri organi, spettavano di diritto all'esecutivo.29
Un'ulteriore importante novità riguarda la sezione 21, che consente alle commissioni di controllo di «chiamare a udienza» membri dell'esecutivo, oltre che ogni altra persona che svolga compiti all'interno dell'amministrazione locale. In aggiunta, alla sezione 22 si discplina l'accesso ai documenti e alla pubblicità delle sedute sia degli esecutivi comunali che delle commissioni di controllo, seguendo gli stessi principi del Freedom of Information Act approvato nel 2000.
29P. Leyland, L'esperimento della devolution nel Regno Unito: uno sconvolgimento dell'assetto
Con la quarta parte dell’Act, si introduce, inoltre, una nuova disciplina per lo svolgimento delle elezioni a livello locale, che in passato vedeva il rinnovo ogni quattro anni dei Consigli municipali inglesi o gallesi, o addirittura prevedeva il rinnovo di un terzo dei loro membri ogni anno per tre dei quattro anni della legislatura. Questa sezione, infine, propone tre possibili alternative: la prima, che il Consiglio si rinnovi interamente ogni quattro anni; nella seconda, che si rinnovi solo metà dei componenti del Consiglio ogni; nell'ultima, che si rinnovino un terzo dei membri ogni anno per tre anni su quattro.
1.2.3 Il Greater London Authority Act del 1999
Lo scenario descritto nelle due riforme precedenti cambia nuovamente con la riforma del Greater London Authority Act del 1999. Nell’Act del ’99, infatti, si istituisce un'Authority del tutto nuova che dispone di un ricco budget, pari a 3.3 miliardi di sterline.30 Di questi fondi, solo la decima parte è destinata alla spese amministrative, mentre il resto viene ridistribuito nei settori quali: pianificazione, trasporti, sviluppo economico, ambiente, sicurezza, sanità, cultura, servizi antincendio e servizi d'emergenza31. Inoltre, in determinati settori si istituiscono dei
functional bodies come il Transport for London, la Metropolitan Police Authority, la London Fire & Emergency Planning Authority e la London Development Agency.
Nel settore dei trasporti, l'ente apposito era sotto il diretto controllo del Sindaco che lo presiede, ed è coadiuvato nel suo operato da 15 non-executive
members; nel concreto questo nuovo ente sostituiva il London Regional Transport e
apriva sotto il profilo organizzativo alla collaborazione tra settore privato e pubblico32.
Il sindaco metropolitano assumerà un ruolo importante in chiave economica, perché diviene il primo responsabile a presentare il progetto di bilancio, modificabile
30Per la definizione di budget si veda: Greater London Authority Act 1999, Part III: Finalcial
Provisions, Chapter 1: Council Tax;
31 G.Jacob, The Mayor and the Greater London Authority, pubblicato nel The Times il 5/5/2000; 32
La maggior parte delle nozioni sono state riprese dal saggio di P.Martino, Greater London Authority
v. Downing Street. Relazioni tra livelli governativi nel quadro dell'imperfetta devolution metropolitana londinese, in Diritto Pubblico Comparato ed Europeo (Rivista di classe A – Area 12),
dai 2/3 della maggioranza. Rispetto ai sussidi governativi, il sindaco viene, però, limitato dall'Home Secretary, che detiene una posizione di supervisore stabilendo anche dei tetti di spesa in settori critici quali la polizia metropolitana e quello dei trasporti. Per incrementare maggiormente il gettito fiscale della capitale, venne introdotto un nuovo sistema di tassazione chiamato housing, il quale si basa su una somma addizionale precept, pensata per ridurre l'incremento della tassa sugli immobili. Nello specifico, la Greater London Authority era composta dal Sindaco e da un'assemblea composta da 25 membri eletti direttamente, non aventi poteri legislativi, ma solo esecutivi; tale Authority era sì responsabile dell'amministrazione londinese, ma al tempo stesso doveva attenersi alle linea guida del Governo centrale che disponeva della London Assembly per controllarne l'operato del Sindaco.I rapporti tra la GLA e il Governo centrale si complicano ulteriormente, con l’elezione dell'esponente della sinistra radicale Ken Livingstone. Quest'ultimo, infatti, poneva al centro del suo programma elettorale il tema della gestione dei servizi pubblici, causando di fatto un'aspra polemica col Premier britannico Tony Blair nel tentativo di modernizzare il London Underground. La questione cruciale verteva sul sistema di finanziamento di quest'opera, la quale vide da una parte i tories di John Major convinti sostenitori di una totale privatizzazione, i laburisti di Blair per una
Public-Private Partnership e infine Livingstone per un bond scheme, basato su un
sistema di trasferimento pubblico tramite l'emissione di obbligazioni, per garantire alla metropolitana londinese un controllo interamente pubblico. 33 L'opinione del leader radicale fu largamente condivisa dal Select Committee on Transport della Camera dei Comuni,34 dall'Health and Safety Executive35, dalla London Assembly, da oltre il 50% degli intervistati36 e dal professore della London School of Economics, Tony Travers, il quale sottolineava come l'elevato numero di partner potesse ostacolare la realizzazione del progetto37. Tuttavia, anche il capo del Transport for
London, Robert Kiley, chiamato anche a fronteggiare la crisi della metropolitana di
New York, si opponeva alla public-private partnership, ponendo al centro la
33 Livingstone's Manifesto, sezione Getting London Moving, in The Website for the London Mayor and
the Greater London Authority;
34
MP's Warning on Tube Sell-off, in BBC News Online, il 19/7/2000;
35Tube Sell-off Safety Threat, in BBC News Online, il 18/8/2000; 36GLA Rejects Tube Sell-off, in BBC News Online, il 6/12/2000; 37Stop Digging, in The Economist, il 7/12/2000;
questione della modernizzazione dei treni mediante l'investimento del Governo di oltre 500 milioni di sterline, che servivano a sistemare oltre l'85% dei treni38. Sulla questione si espresse anche la High Court, che confermò nel suo verdetto la supremazia del Governo, conferendogli il potere di imporre al settore dei trasporti londinesiuna modernizzazione incentrata sul sistema della privatizzazione e concedendogli l'ultima parola su questi piani. 39
38The London Underground, in BBC News Online, il 3/5/2001; 39
Il verdetto completo si può trovare in: Transport for London v. London Underground, pubblicato il 30/7/2001. Sulla decisione della High Court si veda anche: D.Brown, The London Underground
1.3 L'autonomia finanziaria nel Local Government
Nel corso degli anni l'autonomia finanziaria del Regno Unito è stata condizionata dal ruolo centrale del Parlamento nelle vicissitudini riguardati gli enti locali. Il risultato di questa politica è evidente dalla creazione di enti unitari dotati di personalità giuridica (pubblica), per royal prerogative o in via statutory, i quali formano per l'ente una incorporation sia di funzioni che di servizi40. Volendole ricostruire storicamente, vediamo come le prime figure di taxation siano state le
rates, riconducibili al mondo ecclesiastico,41 ma recepiti nel common law attraverso specifici statutes42. Così per mezzo del Poor Relief Act 1840, vennero individuati i soggetti passivi del tributo in coloro che hanno una proprietà fondiaria e non più nei non residenti. Già il Parochial Assessments Act 1836 aveva previsto un meccanismo per cui le rates dovevano essere riscosse con una stima del valore annuale netto della rendita fondiaria, parametri fissati ovviamente dagli enti locali stessi. Mentre il local
government act 1929 fissava il termine della rivalutazione fondiaria in cinque anni, e
il successivo Act del 1948 spoglia ulteriormente gli enti locali della potestà propria di stima, conferendola ad un Inland Revenue Departement.
Il local government act 1972, semplificava ulteriormente i tributi, introducendo una general rate, ripartita tra le diverse amministrazioni competenti in quel determinato territorio. Mentre nelle seguenti riforme del sistema tributario locale del 1988 e del 1992 si stabiliva un trade off tra l'esercizio del potere tributario locale e i trasferimenti erariali ( grants in aid ) provenienti dal Governo centrale, che si collocavano come aiuti per l'indirizzo e il coordinamento delle politiche di spesa locali. 43I trasferimenti erariali, in origine, si configuravano come corrispettivo versato dalla Corona alle amministrazioni locali per specifici servizi resi su richiesta
40La maggior parte delle nozioni sono state riprese dal saggio di F.Guella, L'autonomia finanziaria del
Local Government nel Regno Unito. Un'evoluzione dei modelli giuridici di controllo, standardizzazione e responsabilizzazione della spesa pubblica;
41A.Lucarelli, La finanza locale in Gran Bretagna. Decentramento, politiche redistributive e welfare
state, rif.pag. 297 e seguenti, in V. Atripaldi e R.Bifulco (cur), Federalismi fiscali e Costituzioni,
Giappichelli editore, Torino, 2001;
42
K.Davies, Local Government Law, rif.pag.174 e seguentu,Butterworths, London, 1983;
43Le principali modifiche all'Act del 1980 sono riconducibili al Local Government Finance Act 1982, e
al Local Government Act 1985, al Rate Support Grants Act 1986 e al Local Government Finance Act
dello stesso Governo centrale. Seppur concepiti per un fine senz'altro che positivo, questi finirono in alcuni casi ad ampliare le divergenze tra aree ricche e povere, condannando quest'ultime a livelli di spesa inferiori rispetto alle loro concrete necessità. In particolare, il Local Government Act 1929 abolì i trasferimenti "in percentuale", creando un nuovo sistema di trasferimenti su un block grant, senza vincolo di destinazione e dotato di parametri need oriented, che ridistribuivano le risorse in base ai territori. Invece con la riforma del 1948, il nuovo Exchequer
Equalisation Grants assicurava delle risorse aggiuntive alle amministrazioni che
mostravano un palese defict dell'imponibile pro-capite. Solo con il Local
Government Act 1958 si eliminarono definitivamente i percentage grants, e venne
affidata alla discrezionalità del Governo centrale la distribuzione delle risorse locali; quest'ultimo provvedeva alla resolution da approvare alla Camera dei Comuni.44 Il
local government act 1966, accorpò il General grants e il Rate Deficiency grants in
un unico sistema denominato Rate Support Grants, proponendosi di ridurre la pressione fiscale locale. Il fondo fiscale centrale venne diviso in tre parti, resources,
needs e domestic element, rispettivamente dirette a fini perequativi, di
compensazione della riduzione della pressione fiscale e di copertura delle esigenze normali. 45
Tale riforma insisteva anche sul versante del monitoraggio dei controlli innanzi alla House of Commons, per la riduzione dei trasferimenti a danno delle amministrazioni locali che non avessero garantito standard adeguati ai servizi. 46 Sul sistema perequativo, ulteriori importanti novità furono adottate dal Governo Thatcher che si impegnò nella riduzione dei trasferimenti in favore delle municipalità, sull'utilizzo dei trasferimenti in ottica di indirizzo e controllo delle politiche locali, sulla riforma del modus operandi degli enti locali e su nuovi vincoli da porre nella realizzazione delle entrate proprie. Inoltre, venne istituito un sistema di incentivazione della standardizzazione della spesa pubblica, che poneva un limite alle spese dell'ente, come ad esempio si può verificare dove c'è un'asimmetria tra le
44Con questa riforma si favorisce l'introduzione di un sistema di tassazione denominato Rate
Deficiency Grants abbandonando di fatto il precedente sistema pro-capite;
45
Alla base di questi trasferimenti vi è la volontà di stimolare la prestazione di nuovi servizi, quella di diminuire il prelievo fiscale e quella di perequare la distribuzione delle risorse tra le varie autorità locali;
entrate accertate e quelle potenziali, tali da vanificarne il trasferimento stesso del
Central Government. Il sistema dei limiti indiretti fu inserito nel Rate Support grants
con la suddivisione in block grant e domestic rate relief gran, basandosi sulla distribuzione delle stime del fabbisogno standard definite a priori. La novità consisteva nel far coesistere i parametri standardizzati con la nuova formula di distribuzione delle risorse, trasferite ad un livello di entrate prefissato a monte dal Governo; qualora questi limiti venissero violati attraverso una maggior spesa pubblica locale, si andava incontro ad una sanzione e alla conseguente riduzione dei trasferimenti. Inoltre, questo sistema si fondava da un lato su un domestic rate relief
grant, basato su una pianificata riduzione delle entrate locali e della pressione fiscale
locale, e dall'altro su un block grant; su quest'ultima il Segretario di Stato introdusse due nuovi fattori. Il domestic rate relief grant, per ponderare la spesa necessaria dell'amministrazione in quei servizi fondamentali, il block grant per tenere conto delle entrate tributarie dell'ente stesso, costituite dall'insieme dei valori catastali che costituiscono la base imponibile della tassazione. Per calcolare la distribuzione dei trasferimenti si utilizzarono delle grandezze standardizzate formate da un
grant-related poundage e da una grant-grant-related expenditure, su cui il Governo centrale
aveva ampia discrezionalità nell'individuare i principi e i criteri di calcolo. Il totale dei singoli trasferimenti veniva stilato comprendendo sia un importo nozionale della spesa locale, sia le entrate proprie attese; con tale meccanismo si condizionava anche l'autonomia impositiva dell'ente alla stregua di una standardizzazione dei costi. Al fine di evitare un uso discriminatorio di tali aggiustamenti, il moltiplicatore, usato per la base imponibile totale, doveva essere utilizzato esclusivamente per classi omogenee di enti locali.
Il sistema di tetti alla spesa prevedeva anche il taglio dei trasferimenti erariali nel caso in cui l'amministrazione sforasse le soglie indicate, mentre con il
Rates Act 1984, vennero introdotti tetti specifici per la pressione fiscale locale. In
aggiunta, il Segretario di Stato fissava in base alle situazioni di criticità delle singole autorità dei tetti massimi a rates e precepts delle amministrazioni locali47. Proprio per evitare una strumentalizzazione politica delle municipalità interessate, la legge ammetteva il tetto alle rates solo per li sforamenti degli importi nozionali della spesa
47In relazione al Rates Act 1984, sez1;
locale che determinassero un eccessivo squilibrio dei conti rispetto alle condizioni economiche generali, appunto, con l'introduzione di principi uniformi e non discriminatori.
Successivamente, la giurisprudenza britannica intervenne sugli errori nel calcolo dei livelli di spesa fatti dal Segretario di Stato, i quali ebbero un maximun
rate restrittivo48; su tale fattispecie la Court of Appeal negò la revisione giudiziaria del tetto posto alle rates, in quanto il giudice può sindacare solo sulla procedura decisionale del Segretario di Stato. A seguito delle misure restrittive, lo scontro politico si riversò sui tentativi degli enti locali di evitare l'immediata giurisdizionalizzazione della questione, ma finì malamente perché il Governo tolse i livelli di sovra-spesa. La portata giuridica dello scontro emerse solamente nella diretta contestazione delle scelte centrali, in merito alla discrezionalità sottesa alle amministrazioni.49 Il Governo, dunque, divenne il titolare del coordinamento degli interessi unitari che servivano per bilanciare gli interessi pubblici locali in relazione alla verifica dell'autonomia concessa a questi.
Nel diritto anglosassone le regole di giustizia naturale devono rispettare i canoni di correttezza (fairness) nel decision making process, cosi come accade nel
right to a fair hearing50, il quale prevede due ipotesi; la prima, in cui il diritto di intervento nel procedimento si può considerare sacrificato se si tratta di casi:
decision which takes away some existing right or position (interesse oppositivo), application case (interesse pretensivo ), o dei c.d expectation cases (interessi
pretensivi in cui la discrezionalità amministrativa è stata limitata da precedenti decisioni). Si evince, così, che i trasferimenti erariali sono qualificati come diritti degli enti locali in base ai principi generali di riparto. Oltre ai vizi precedentemente citati, come quelli procedurali, la giurisprudenza inglese trova nell'esercizio concreto della propria discrezionalità nuove censure sulle proposte di calcolo dei tagli finanziari. Infatti, accorpando le riduzioni ad una decisione amministrativa generale precedente, e rifiutando new representations, l'ente in questione eserciterebbe in
48Cfr. la sentenza della Court of Appeal in London Borough of Greenwich vs Secretary of State for the
Environment, in Times, pubblicata il 19/12/1985, e la sentenza della Divisional Court in R vs Secretary of State for the Environment,´ex parte London Borough of Islington, 26/3/1986;
49Si veda anche M.Loughlin, Legality and Locality, The Role of Law in Central-Local Government
malo modo il potere conferitogli dalla legge. Per questo motivo assume un ruolo centrale la dottrina del Fettering Discretion, poichè la legge si presta a lasciare ampia discrezionalità al Governo centrale, concedendogli di fatto anche l'approvazione di atti di indirizzo e coordinamento dinamico in corso dell'anno.51 Nello statutory, in cui si parla di finanza locale, si vede un'applicazione rigida della regola generale per cui nessuna pubblica amministrazione possa adottare atti generali (policy o rule) che le permettano di disporre automaticamente di un caso concreto; tale portata generale è ammessa solo nel caso in cui si hanno regole ordinarie di condotta derogabili caso per caso.52 Tuttavia, la dottrina in questione si riversa necessariamente anche sulla natura sostanziale della policy finanziaria, prendendo in considerazione il fatto che il Governo coordini discrezionalmente tale potere.
Ulteriori questioni in merito a questo conflitto possono essere trovate sulle richieste, sempre più rigide, rivolte alle corti per fissare limiti più stringenti sull'iter di esercizio del potere discrezionale nella riduzione dei trasferimenti erariali. In queste sedi si evidenziava l'importanza della concezione di ragionevolezza applicata alla materia, ponendo nei judicial review delle argomentazioni di natura
ultra vires degli atti riduttivi di trasferimenti o impositivi di limiti e vincoli alla spesa
o alle entrate. Tramite il Rate Support Grant Report 1985/86, il Governo aveva introdotto un nuovo moltiplicatore53 col fine di aggiustare l'ammontare dei trasferimenti, e disponendo anche l'applicazione delle nuove regole esclusivamente alle amministrazioni aventi il bilancio in linea con le direttive centrali. Pertanto si costituiva un meccanismo premiale per quelle amministrazioni che avevano rispettato i tetti fissati nell'anno precedente, mentre per quelle inadempienti si continuava ad avere il meccanismo sanzionatorio.
Ritornando al judical review, si può notare come il tema della ragionevolezza rientra nei casi di manifesta mala fede, improprietà dei motivi o
51
SI veda anche A.Brancasi, Il coordinamento della finanza pubblica nel federalismo fiscale, in
Diritto Pubblico, rif. pag. 451 e seguenti,2011; G.C. Carboni, Il coordinamento della finanza pubblica negli ordinamenti decentrati, tra limiti costituzionali e vincoli economici, rif.pag. 605 e seguenti,in Le Regioni, 2011;
52
In merito si possono seguire due indirizzi, da un lato Stringer vs Minister for Housing and Local
Government [1970] K.B. 176 e da un lato British Oxygen Co Ltd vs Boad of Trade [1971] A.C.610.
53Il Governo si avvale della facoltà descritta nella sez.59 del Local Government, Planning and Land
assurdità della decisione e successivamente anche nei casi di abuse of power.54 Nel corso degli anni il tentativo di juridification dei rapporti finanziari nella forma di Stato inglese trovò un ostacolo insormontabile nella legislazione sui trasferimenti erariali, la quale valorizzava solo i profili della dottrina dell'ultra vires, togliendo alla
Rule of Law buona parte della proprio potere decisorio. Oltre alle tematiche
giurisprudenziali che attanagliano gli enti locali inglesi, in questi anni a cavallo con gli anni 90', diviene fondamentale anche il tema della tutela dei servizi essenziali. Infatti, il collegamento tra servizio e finanziamento occupa un ruolo principale negli enti, perché le autorità locali si presentano come autonomie specializzate in determinate materie. Inoltre, sempre in questi anni, si è cercato di limitare i poteri del Segretario di Stato soprattutto nella discrezionalità nella materia dei trasferimenti; con l'act del 1986 veniva anche soppresso l'obbligo di motivazione del Rate Support
Grant Report, dove non erano più previste le considerations, e il requisito oggettivo
mutò in soggettivo, nel senso che attiene a motivi psicologici più che alla causa tipica, le quali metteva alla luce quelle circostanze «desirable of the main features of the determination»55. Successivamente, si cercò di riformare il sistema della tassazione locale valorizzandone gli effetti autoresponsabilizzanti56 e introducendo dei meccanismi di finanza propria; su questi intervenne il Local Government Act
1988 che semplificò tali meccanismi, senza ridistribuire la spesa locale. Venne anche
introdotta ex novo una c.d Poll tax che era connessa ad un grant system rinnovato57. Le rates furono sostituite dalla Community Charge58, composta da una
single flat-rate e da percapita tax che incentivavano la spending review nei servizi.
Anche la discrezionalità nelle scelte in materia di entrate proprie fu riformata per garantire un prelievo fiscale con un'aliquota uniforme (c.d. uniform business rate), gestito da un unico fondo nazionale59. Quindi, la gestione dei tributi propri era in
54
Questa accezione venne introdotta nel caso Associated Provincial Picture Houses vs Wednesbury
Corporation del 1948;
55Soggettivo nel senso che attiene ai motivi psicologici, piuttosto che alla natura tipica. Si veda anche
M.Louhlin, Legality and Locality, rif.pag. 292 e seguenti;
56
Sul tema della motivazione come assunzione di responsabilità si veda il manuale di A.Cassatella, Il
dovere di motivazione nell'attività amministrativa, Cedam, Padova, 2013;
57A.Murdie, The legacy of the pool tax, in Justice of the Peace & Local Government Law, rif.pag. 932
e seguenti;
58
Queste proposte furono precedute da una serie di lunghi dibattiti all'interno del partito Conservatore, i risultati ottenuti si possono trovare nel Green Paper del Department of the Enviroment, "Paying for
