I rapporti tra le Comunità autonome e le autonomie locali Grazie alla spinta riformatrice portata avanti dalla legge sulle bas

dell'ordinamento spagnolo, il legislatore concede agli enti locali il diritto di intervenire in quelle questioni che riguardino direttamente l'ambito dei loro interessi, utilizzando una ripartizione di competenze tra Stato e Comunità autonome che si fonda sui principi di decentramento e di massima prossimità della gestione amministrativa ai cittadini.170 Perciò, nell'ambito delle competenze proprie si caratterizzano due distinti nuclei competenziali di base, quelli che comprendono i servizi comunali minimi, la cui prestazione deve essere necessariamente obbligatoria, e il cosiddetto "blocco di materie", contraddistinto dalla presenza del Comune nella gestione degli interventi locali.171

Il principio universalistico delle competenze o delle competenze generali, espresso nell'articolo 137 della Costituzione172 sancisce che tutto ciò che non sia stato attribuito in questo ambito a Comunità autonome, Stato, Unione Europea sia di competenza degli enti locali, i quali svolgono non solo le funzioni assegnate dalla legge e dalla Costituzione, ma risultano essere rafforzati da una presunzione di competenza generale, che va a modularsi di volta in volta prima a favore dei Comuni e poi delle Province.173 Sulla base del principio di sussidiarietà, l'autonomia locale incarna una regola di distribuzione di competenze che presuppone non soltanto la superiorità delle competenze in favore dell'ente più piccolo, ma anche un intervento positivo da parte del legislatore, volto a definire quali siano queste competenze nei vari settori in questione. Così facendo, il legislatore incide positivamente sul complesso di competenze locali soltanto quando non vi sia alternativa meno gravosa per gli enti, agendo di fatto per metterli in condizione di esercitare le proprie competenze. Infatti, il legislatore non potrebbe attribuire la competenza su una

170

Come menzionato dall'articolo 2 della legge n.7 del 2 aprile 1985: «Las leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente deberán determinar las competencias que ellas mismas atribuyan o que, en todo caso, deban corresponder a los Entes locales en las materias que regulen.»

171

Per maggiori riferimenti si vedano integralmente le discipline sui servizi minimi presenti all'articolo 26 della legge n.7 del 2 aprile 1985, e sul blocco di materie all'articolo 25 di summenzionata legge base dell'ordinamento spagnolo.

172_{Infatti bisogna ricordare che l'articolo 137 della Costituzione spagnola prevede che: « Lo Stato si}

organizza territorialmente in municipi, in province e nelle comunità Autonome che si costituiscano. Tutte tali entità godono di autonomia per la gestione dei rispettivi interessi.»

173_{La legge di riferimento è sempre la n.7 del 2 aprile 1985, che parla di funzioni assegnate agli enti}

locali negli articoli 2,25,36 comma1; mentre le disposizioni presenti nella Costituzione si possono trovare negli articoli 137, 140 e 141.

determinata materia a valenza fortemente locale alle Comunità autonome oppure allo Stato, se non vi fosse una ragione valida a prevalere sulla regola generale di riparto delle competenze.

L'idea di modificare il sistema delle competenze implementando il processo di conferimento delle competenze agli enti locali all'interno dello Stato autonomico, porta alla nascita dei cosiddetti "patti locali".174 Questo progetto è rafforzato dalla presa di coscienza, dovuta al riconoscimento dei meccanismi di coordinamento, saldamente nelle mani delle Comunità autonome,175 i quali potrebbero rappresentare un maggior vincolo e una maggiore dipendenza per gli enti locali dalle Comunità autonome. Il progetto dei patti locali si caratterizzava per la sua previsione di un consistente pacchetto di competenze da trasferire alle autonomie territoriali.176

Questo tema divenne cruciale nel Debate sobre la situaciòn del Estado de las

Autonomìas, tenutosi al Senato dal 26 al 28 settembre 1994, da cui scaturiva lo

stretto rapporto tra lo sviluppo delle Comunità autonome e quello del governo locale, che doveva incentrarsi sui principi di sussidiarietà, di decentramento e di amministrazione unica del patto locale. Da lì a due anni circa, venne approvato il documento sulle basi del patto locale, cui faceva seguito nel 1997, la presentazione di un progetto per la negoziazione di un accordo sullo sviluppo del governo locale, da parte del Ministro della funzione pubblica; questo progetto si basa sulla suddivisione in tre diversi livelli: a) materie in cui lo Stato ha competenze di settore; b) questioni di competenza statale relative a elementi fondamentali dell'organizzazione territoriale dello Stato; c) accordi su materie di competenza regionale.177

Il processo di conferimento da parte delle Comunità autonome agli enti territoriali è caratterizzato ancora da una posizione troppo rigida da parte delle Comunità stesse sugli enti locali, in relazione soprattutto al potere di

174

T. Font I Llovet, Lo stato delle autonomie in Spagna: recente evoluzione, Bologna 1998, p. 25 e ss.

175

Si veda ad esempio STC 12 novembre 1993, n. 331, che in relazione all'articolo 59 della legge sulle basi dell'ordinamento locale, interpreta in senso favorevole alle comunità autonome tale disposizione, ammettendo che sia sufficiente un decreto autonomico, e non la legge, per istituire organi di coordinamento.

176

Dalla presentazione dei patti locali nell'assemblea generale dell'Associazione dei comuni e delle province spagnole (FEMP) tenutasi nel 1994.

coordinamento.178 Il punto conclusivo di questa vicenda sui patti locali si ebbe con l'approvazione della legge 21 aprile 1999, n. 11, che prevedeva la possibilità di modificare gli ordinamenti speciali di Barcellona e Madrid secondo degli elementi di forte differenziazione rispetto alle altre città spagnole. Questa esigenza era mossa dal riconoscimento di un sistema normativo speciale per la città di Barcellona, la quale è stata oggetto di un lungo dibattito istituzionale e politico.179 Dunque, il nuovo processo di evoluzione dell'ordinamento spagnolo è caratterizzato dalla valorizzazione del principio di differenza, espresso dalla locuzione echo diferencial, che indicava le problematiche delle differenze tra le Comunità autonome.

A seguito delle riforme del 1999 si introduce e si afferma il precetto secondo il quale un ordinamento locale debba evolversi in maniera asimmetrica, in quanto si mettono in evidenza le peculiarità e le differenze tra comuni e realtà sovra comunali, che portano alla rottura del modello uniforme e che valorizzino il principio di sussidiarietà, nell'ottica di un rafforzamento della democrazia a livello locale.

178_{Ad esempio si veda il caso delle Comunità autonome, quali Catalogna, Paesi Baschi, Galizia,}

Andalusia e Comunità Valenziana, dove in alcuni casi hanno competenza esclusiva per quanto riguarda l'ordinamento locale.

179_{Questa fattispecie veniva fuori a seguito dell'approvazione del progetto di Statuto del Consiglio}

comunale di Barcellona del 16 luglio 1997, e soprattutto dopo l'entrata in vigore della legge catalana del 30 dicembre 1998, n.22 che riconosceva la specialità del territorio di Barcellona.

3.3 Le nuove misure per la modernizzazione del governo locale

Il percorso avviato dall'introduzione dei patti locali viene continuato dalla L. 57/2003 arricchisce gli enti locali con un modello di governo più agile, con un'amministrazione più moderna e con maggiori capacità gestionali, rafforzando soprattutto il peso politico del sindaco. Le riforme contribuiscono, quindi, alla parlamentarizzazione del modello politico locale e cercano di convertire il Consiglio in un'istituzione dedita principalmente al dibattito e al controllo politico in ambito locale. Nello specifico, troviamo una serie di disposizioni che investono l'organizzazione comunale descritta nella legge base dell'ordinamento spagnolo.180 Il governo e l'amministrazione comunale, eccetto per i comuni con una popolazione inferiore ai cento abitanti che funzionano in regime di «Consiglio aperto»,181 corrispondono all'Ayuntamiento formato dal Sindaco e dai Consiglieri. Quest'ultimi rappresentano l'espressione della volontà popolare dei comuni, che si esprime attraverso suffragio universale, uguale, libero, diretto e segreto con liste bloccate e chiuse. Per quanto riguarda l'elezione del Sindaco, la Costituzione non pone vincoli sulla possibilità di essere eletto dai cittadini o dai Consiglieri; la legge elettorale, dal canto suo, ha scelto la via dell'elezione indiretta. Diventa Sindaco il Consigliere che prende la maggioranza assoluta dei voti dei Consiglieri. Nel caso in cui nessuno ottenga la maggioranza, viene proclamato sindaco il consigliere capolista della lista che ha preso il maggior numero di voti.

Considerando che già con la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las

Bases del Régimen Local veniva introdotto un regime organizzativo speciale per i

cosiddetti «comuni di grande popolazione»;182 il resto dei Comuni non compresi in questa categoria doveva organizzarsi seguendo delle precise disposizioni:

a) il sindaco, i vicesindaci, e il Consiglio esistono in tutti i Comuni;

180_{A seguito dell'approvazione della legge n. 57 del 2003 vengono modificati gli articoli 19 e 24 della}

l. n. 7 del 1985.

181_{Forma particolare di organizzazione dei Comuni regolata nell'articolo 29 della legge n. 7 del 1985.} 182

Dall'articolo 19 comme 3 della legge n. 7 del 1985: « El régimen de organización de los municipios señalados en el título X de esta ley se ajustará a lo dispuesto en el mismo. En lo no previsto por dicho título, será de aplicación el régimen común regulado en los artículos siguientes.»

b) la Junta de Gobierno Local (precedentemente chiamata Comisiòn de

Gobierno) è presente in tutti i Comuni con popolazione superiore a 5000

abitanti e in quelli con popolazione inferiore qualora lo preveda il Regolamento organico o lo stabilisca il Consiglio comunale;

c) nei Comuni con più di 5000 abitanti, e in quelli con popolazione inferiore qualora lo preveda il Regolamento organico o lo stabilisca il Consiglio comunale, esisteranno (salvo che la legislazione autonomica non preveda una forma organizzativa diversa) organi la cui funzione è lo studio, l'informazione o la consulenza dei compiti che devono essere sottoposti alla decisione del Consiglio o relative alle competenze gestionali del sindaco, della Junta e dei consiglieri che ricoprono incarichi, senza pregiudicare i controlli che competono al Consiglio;

d) la Comisiòn Especial de Sugerencias y Reclamaciones esiste nei Comuni indicati nel Titolo X e in altri nei quali sia il Consiglio a deciderlo ( con voto favorevole della maggioranza assoluta del numero legale dei suoi membri ) o il Regolamento organico;

e) la Comisiòn Especial de Cuentas esiste in tutti i Comuni; la sua struttura è prevista nell'articolo 116;

f) le leggi delle Comunità autonome sul regime locale potranno stabilire una organizzazione comunale complementaria a quella sinora descritta;

g) i Comuni stessi, nel Regolamento organico, potranno stabilire e regolare altri organi complementari, in conformità a quanto previsto nell'articolo 116 della l. 7/1985 e nelle leggi delle Comunità autonome sul regime locale.

In virtù di questa distribuzione, il governo e l'amministrazione comunale ruotano attorno alla figura del sindaco e del Pleno, mentre il gruppo di governo di ciascun comune è formato dal sindaco, dai vicesindaci e -ove prevista- dalla Junta de

Gobierno. Il Pleno, nonostante non sia un organo espressamente riconosciuto dalla

Costituzione, a differenza del sindaco e dei consiglieri, è definito dalla LBRL come un organo essenziale in tutti gli Ayuntamientos, in quanto in esso confluiscono tutti i

consiglieri.183La Junta de Gobierno, invece, è formata dal sindaco e da un numero di consiglieri non superiore ad 1/3 del numero legale degli stessi. Il sindaco ha la possibilità di nomina e di revoca dei membri.184 Inoltre, nel caso di assenza, malattia o altro impedimento, i vicesindaci sono tenuti a sostituire il sindaco e ad esercitare le funzioni a loro delegate.

Invece, l'organizzazione provinciale, secondo le disposizioni della legge n.7 del 2 aprile 1985, corrisponde a un modello simile a quello comunale.

In Spagna troviamo 50 province, di cui solo 41 sono costituite con

Diputaciones provinciales.185 Al governo di quest'entità territoriale troviamo il presidente della Diputaticiòn, il Pleno, i vicepresidenti e la Junta de Gobierno. A differenza dei Comuni, l'elezione dei rappresentanti provinciali avviene secondo il sistema di elezione indiretta o di secondo grado tra i consiglieri comunali eletti nella circoscrizione provinciale.

Le previsioni legislative prevedevano una distribuzione di funzioni equitativa tra i diversi organi del Comune e della Provincia, che accrescono il ruolo degli

Ayuntamientos migliorandone la loro governabilità attraverso un aumento delle

competenze del sindaco e della sua squadra a discapito del Pleno. Proprio a quest'ultimo si rafforzano le sue funzioni di controllo incrementando la frequenza delle sessioni ordinarie, e se ne abbassa la maggioranza necessaria per l'adozione delle decisioni.

3.3.2 Il paradigma della legge n. 57 del 2003

Seguendo la spinta presidenzialista delle riforme precedenti, che portarono all'introduzione di una serie di misure che favorivano la parlamentarizzazione del

183_{Il Pleno è composto da tutti i consiglieri e dal sindaco, che ne è il presidente. Ulteriori disposizioni}

sono presenti all'articolo 22 della l. n. 7 del 2 aprile del 1985.

184

Secondo le disposizioni dell'articolo 23 della l. n. 7 del 2 aprile del 1985: «La Junta de Gobierno Local se integra por el Alcalde y un número de Concejales no superior al tercio del número legal de los mismos, nombrados y separados libremente por aquél, dando cuenta al Pleno.»

185 _{Questa discrepanza a livello numerico tra le province e le Diputaciones è dovuta al fatto che questi}

organi possono essere sostituiti da altri organi. Come accade ad esempio nelle Comunidades

Autònomas Uniprovinciales ( Rioja, Principado de Asturias, Murcia, Cantabria ) oppure nei territori

aventi caratteristiche particolari come Ceuta, Melilla, Madrid, Segovia e nelle Comunità dei Pais Vasco e di Navarra. Altri esempi si trovano nelle forme di amministrazione concesse alle isole

modello politico locale,186 la legge n. 7 del 2003 rafforza la capacità di gestione e la potestà decisionale del vertice esecutivo. Gli obiettivi di questa riforma vanno dal fornire una proposta istituzionale propria ed esclusiva per i grandi Comuni, all'implementazione delle mancomunidades di Comuni, anche tra Comuni di differenti Comunità autonome. Anche le province sono investite da importanti novità, come ad esempio l'obbligo per ogni comune di appartenere ad una sola Provincia,187 o la previsione che riguarda il cambiamento dei termini comunali, i quali in nessun caso potranno comportare la modifica dei limiti provinciali.188 Per quando riguarda le competenze, invece, si riconoscono alle Province funzioni di promozione dello sviluppo economico e sociale e di pianificazione strategica del territorio provinciale, senza pregiudicare le competenze delle altre pubbliche amministrazioni nel medesimo ambito.189

Per ciò che concerne la disciplina dei Comuni, la legge in questione introduce novità importanti sull'organizzazione istituzionale,190 e sul fronte della partecipazione cittadina in tutti i Comuni che hanno l'obbligo di emanare regolamenti organici sui procedimenti per renderla effettiva. Inoltre, è concessa ai cittadini l'iniziativa popolare finalizzata a presentare proposte di accordi o progetti di regolamento in materie di competenza comunale.

Dopo questa riforma, i servizi pubblici locali vengono affidati per mezzo di gestione diretta alle società pubbliche del settore, le quali godono di una regolazione sostanzialmente autonoma. Vengono introdotti i consorzi transfrontalieri per la gestione dei servizi pubblici locali, con lo scopo di facilitare il meccanismo associativo come tecnica di sviluppo della collaborazione amministrativa con le Comunità autonome, mediante la creazione di organi destinati alla collaborazione

186

Si ricordano l'istituzionalizzazione dei gruppi comunali e la delimitazione funzionale tra il sindaco, che rappresenta l'esecutivo, e il Consiglio ( organo di controllo ).

187_{Espressamente all'articolo 12 della L. n. 57 del 2003 si enuncia che: « El tèrmino municipal es el}

territorio en que el avuntamiento ejerce sus competencias. Cada municipio pertenecerà a una sola provincia.»

188_{Disposizioni presenti nell'articolo 13 della legge n. 57 del 2003.}

189_{Disposizioni presenti nella legge n. 7 del 2003 all'articolo 36 comma 1 lettera d): «La cooperación}

en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas en este ámbito. »

190_{In concreto si annoverano cambiamenti a seguito dell'articolo 20 comma 1 lettera b) della L.}

57/2013 nella denominazione della Commissione di governo che diventa Giunta di governo locale, evidenziandone la natura esecutiva acquisita da quest'organo.

congiunta che si esprime sotto l'istituto giuridico di Conferenza settoriale o di altra natura.191

Un ulteriore aspetto innovativo della riforma riguarda i Comuni con elevata popolazione. Le precedenti leggi su questo tema non offrivano grandi novità, in quanto si scontravano con vari problemi derivanti dalla molteplicità di criteri che sono stati utilizzati per decidere se un Comune entra o meno nell'ambito di applicazione di tale legge. Così, vengono considerati Comuni a elevata popolazione, quelli che rispettano tre principi fondamentali:

a) i Comuni con più di 250000 abitanti;

b) i capoluoghi di Provincia con più di 200000 abitanti;

c) i capoluoghi delle Comunità autonome, anche quando non rispettino i criteri precedentemente menzionati. In quest'ultimo caso, è previsto che siano le stesse Comunità autonome a deciderlo.

Sul versante degli organi di governo, la legge n. 57 del 2003 conferma il regime organizzativo obbligatorio, stabilito dalla legge base dell'ordinamento spagnolo, per i Comuni con più di 5000 abitanti,192introducendo, però, organi nuovi come i Distretti, il Consiglio sociale della città e la Commissione speciale suggerimenti e reclami, insieme ad altri aventi carattere meramente amministrativo come l'Assessorato giuridico, gli organi direttivi, gli organi di gestione economico- finanziaria e di bilancio, l'organo responsabile del controllo e della fiscalizzazione interna e l'organo per la risoluzione delle controversie economico-amministrative.

Analizzando nel concreto le novità che riguardano i singoli organi di governo, iniziamo dal Consiglio, che abbandonate le sue originarie funzioni esecutive o amministrative, si configura come un nuovo organo dedito al dibattito politico e di politica comunale con competenze generali su risoluzioni normative. Le sue competenze sono incentrate sul controllo e sull'ispezione degli organi di governo

191

Maggiori informazioni si trovano nell'articolo 120 bis della legge n.7 del 2003, che afferma: « El Estado impulsará la colaboración con las comunidades autónomas con el fin de crear órganos de cooperación conjuntos en materia de régimen local, tanto bajo la forma jurídica de Conferencia Sectorial como de otra naturaleza, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo Común.»

192_{Le previsioni della legge n. 7 del 1985 riguardavano la composizione obbligatoria del sindaco,}

(mozione di censura e questione di fiducia verso il sindaco), sulle funzioni normative (approvazione di regolamenti, ordinanze, pianificazione urbana e bilancio) e su altre decisioni considerate di speciale importanza dalla legge (partecipazione a organizzazioni sovracomunali, determinazione delle aree di governo e degli organi direttivi, ecc.). Il Consiglio viene presieduto, oltre che dal sindaco, anche da un consigliere preventivamente delegato dal vertice esecutivo.

Dopo diversi tentativi fallimentari, viene istituzionalizzata la figura del segretario del Consiglio, sotto la denominazione di Segretario Generale, che sarà anche responsabile delle Commissioni. L'introduzione della figura del Segretario è soggetta ad un processo di nomina da parte del sindaco, in ossequio alla prassi della libera designazione tra funzionari dell'amministrazione locale aventi l'abilitazione di carattere nazionale. Da segnalare, anche l'introduzione della tecnica parlamentare della delega di competenze risolutive nelle Commissioni,193 e la possibilità che nelle sessioni del Consiglio possano intervenire i membri della Giunta di governo locale, sebbene non rivestano la qualifica di consiglieri.

Le disposizioni riguardanti la figura del sindaco sono collocate nell'articolo 124 della legge in questione; da una prima lettura di tale articolo spicca il carattere di guida politica, del governo e dell'amministrazione comunale, che investe il sindaco. Esso si riafferma come organo esecutivo e direttivo dell'azione politica comunale, in quanto è il rappresentante del Comune e il responsabile politico davanti al Consiglio. Inoltre, gode della capacità di delega delle sue funzioni alla Giunta di governo locale o ai suoi membri. Sulla figura del vicesindaco, l'unica novità da menzionare, che interessa i grandi Comuni, è il trattamento onorifico che gli corrisponde.

Come già accennato, la Giunta di governo locale sostituisce la Commissione di governo e si converte in un organo consolidato di carattere corporativo, destinato alla partecipazione ed esecuzione della direzione politica comunale.194 In concreto, quest'organo diviene un vero e proprio organo esecutivo del governo comunale, sul quale si concentra gran delle competenze esecutive del sindaco e del Consiglio. La sua composizione non può eccedere l’1/3 del numero legale dei membri del Consiglio, oltre al sindaco, i suoi membri saranno scelti e rimossi liberamente da

193_{Maggiori disposizioni si trovano negli articoli 122 e 123 della legge 57/2003.}

194_{La nuova disciplina della Giunta di governo locale si trova negli articoli 126 (per quanto riguarda}

quest'ultimo. Il carattere innovativo della riforma introduce la possibilità, che fino a un massimo della metà dei suoi membri (escluso il sindaco) possono essere persone che non rivestano già il ruolo di consiglieri. Inoltre, la Giunta di governo locale risponde politicamente davanti al Consiglio della sua gestione, senza alcun pregiudizio della responsabilità diretta di ciascuno dei suoi membri.