Ricostruzione storica degli enti locali in Spagna

L'odierna configurazione del governo locale spagnolo, incentrato sul Comune e sulla Provincia è il frutto di una lunga evoluzione, che ha portato alla nascita dello Stato moderno. La tipizzazione degli enti locali come soggetti politici-amministrativi di una realtà sociale risale al Medioevo. Nel corso del XIX e XX secolo si sono registrate le principali trasformazioni territoriali per mezzo delle numerose leggi di riforma dell'amministrazione locale, che andarono di pari passo con regimi politici che si succedevano dal 1812 fino ai giorni nostri.139 Queste leggi si caratterizzano per la loro sostanziale uniformità, sia per il fatto che i concetti di centralizzazione e decentralizzazione dello Stato non erano ancora sviluppati, sia per l'ostacolo delle ideologie conservatrici e progressiste, che per la mancanza di strumenti tecnici che dovevano essere d'ausilio per la formulazione delle leggi.140

La Costituzione di Cadice del 1812 apportò notevoli modifiche nell'ordinamento locale, che iniziarono ad orientarsi verso la decentralizzazione amministrativa e verso una maggiore rappresentatività degli organi di governo locale, che garantirono agli enti maggiori competenze proprie. I diversi provvedimenti legislativi, ad opera dei governi liberali, assolutisti, moderati e conservatori, succedutisi nel corso del tempo non furono altro che una soppressione e una reintroduzione dei principi emersi dalla Costituzione di Cadice. Perciò, i cambiamenti politici ai vertici del Governo hanno inciso su vari aspetti della

governance locale, ad esempio dal tipo di suffragio al carattere elettivo dei sindaci,

139_{Le leggi sull'ordinamento locale che si possono identificare nel corso della storia dell'ordinamento}

spagnolo sono ben 12 e sono quelle

del:1812,1823,1833,1840,1845,1856,1870,1877,1924,1935,1945,1985. A queste si aggiungono quelle più recenti che saranno analizzate in un'apposita sezione.

oppure sulla separazione tra le funzioni amministrative e quelle politiche e di ordine pubblico.

Nella ricostruzione storica dell'evoluzione degli enti locali spagnoli, assume notevole importanza il decreto del 30 novembre 1833 che, ispirandosi al modello francese, introdusse il tutt'ora vigente sistema di divisione provinciale. Nel periodo in cui venne redatto il decreto in questione, l'entità provinciale era considerata una mera circoscrizione territoriale per le prestazioni dei servizi dello Stato, poiché resisteva l'idea di una forte omogeneità e di un forte potere centrale.

A differenza di quanto visto nell'esperienza francese, la divisione provinciale spagnola è retta da presupposti storici, sociali e geografici ben delineati. Il momento di svolta nella storia del sistema locale spagnolo è rappresentato dalla Rivoluzione del 1868, che reintrodusse il suffragio universale per le elezioni comunali e provinciali. Successivamente, nel 1870 con la legge sui comuni e sulle province anche i comuni ottennero il riconoscimento dello status di enti locali e la Diputacìon

Provincial gode di una maggior autonomia rispetto al Gobernador civil del Estado,

dal quale essa dipendeva direttamente.141

Con il ritorno alla monarchia del 1874 si pose fine alla Prima Repubblica, e in particolare al progetto ambizioso della Costituzione federale del 1873, che causò un passo indietro nell'evoluzione degli enti locali, che introdusse nuove limitazioni al suffragio ed un aumento dei controlli di tutela da parte dell'amministrazione centrale, che incisero sull'autonomia degli enti. Continuando l'analisi, gli anni compresi fra il decreto reale del 1877 e la legge provinciale del 1882 si contraddistinsero per l'introduzione di differenze funzionali tra le figure del sindaco, vicesindaco e consiglieri, e la distinzione organica tra il Consiglio, la Comisiòn permanente e lo stesso sindaco. In questo periodo nasce anche la figura del segretario, come capo amministrativo dell'organizzazione comunale.

Un ulteriore passo in avanti nell'evoluzione degli enti locali spagnoli avvenne con la riforma, elaborata da José Calvo Sotelo, relativa agli statuti comunali e provinciali. Gli statuti del 1924 e 1925 costituirono il primo importante

141_{La governance degli enti locali prevedeva al capo dei Comuni la figura dell' Ayuntamiento, mentre}

provvedimento di riconoscimento dell'autonomia locale e della decentralizzazione fino all'approvazione della Costituzione del 1978. Le principali novità apportate dagli statuti consistevano nel riconoscimento di una maggiore autonomia, di una diminuzione dei controlli statali, di una regolazione autonoma delle competenze locali e di un proprio sistema finanziario. Resta da sottolineare l'inversione nelle relazioni tra Comuni e Province, che riguarda la perdita di potere della Deputaciòn nei confronti dell'Ayuntamiento, poiché la dimensione comunale rappresenta lo sbocco naturale di ogni collettività territoriale. Parallelamente a questo processo di demansionamento, la Provincia continua a godere della sua duplice funzione di ente locale con fini propri ed essenziali e come associazione di comuni nell'esercizio di determinate funzioni.142

Con l'avvento del regime di Franco, si ebbe un ritorno ai fitti controlli politici e amministravi da parte dello Stato sui Comuni e sulle Province.143 Il risultato della politica franchista fu la creazione una forte amministrazione centrale, che si concretizzava con l'introduzione del Gobernador Civil; così facendo, veniva arrestato il processo di autonomia che si era avviato nei confronti degli enti locali per via della rigida centralizzazione statale. Un chiaro esempio di questa situazione fu dato dalla nomina diretta dei Sindaci e dei Presidenti di Provincia, che vennero trasformati in semplici strumenti messi a disposizione dello Stato; inoltre, Comuni e Province persero le loro competenze proprie e furono sottoposte a continui controlli di legalità e di merito.

142 _{Tali funzioni non possono essere svolte a livello comunale per via dell'ampiezza delle medesime.}

Si veda ad esempio le funzioni legate all'ambito sanitario o scolastico, le quali laddove vi siano comuni con un esiguo numero di abitanti devono, necessariamente, essere condivise con un numero maggiore di utenti. Per questo motivo la Provincia si consolida come ente di posizione intermedia tra lo Stato e il Comune.

3.2 Gli enti locali nella Costituzione spagnola del 1978: Articolazione