Le riforme di decentramento e di deconcentramento e la nascita dell'istituto del Prefetto.

Introducendo il tema dell'istituto prefettizio e delle riforme di decentramento e deconcentramento, si deve menzionare la terminologia usata in merito a questi particolari fenomeni.96 Prima di tutto, bisogna soffermarci sull'espressione

decentramento territoriale, che riguarda il trasferimento di funzioni più o meno

devolute alle collettività locali che godono di una particolar autonomia.97

Il deconcentramento,98 invece, è quel processo che tende a migliorare l'efficacia dell'operato dello Stato, che consiste nel trasferimento di determinate funzioni e mezzi dallo Stato centrale ai funzionari territoriali, soprattutto ai prefetti. Perciò questo processo deve necessariamente andare di pari passo con il decentramento, dal quale ne consegue il trattamento paritario con l'istituto statale periferico del prefetto. Dalle parole del ministro dell'Interno, autore della riforma del 1982, Gaston Deferre, si evince che «il deconcentramento deve vertere su materie importanti; il trasferimento di competenze deve accompagnarsi con il trasferimento di mezzi; è necessario che il deconcentramento sia completo, occorre cioè attribuire al livello locale non solamente poteri istruttori ma anche decisionali e di controllo delle determinazioni adottate; l'autorità deconcentrata deve restare sottoposta alla

96

Per quanto riguarda la dottrina italiana si veda in merito Cassese S., Istituzioni di diritto

amministrativo, Milano, 2004, pag. 70 ss., il quale, nel collocare, appunto giuridicamente, il concetto

di decentramento, opera una distinzione importante, sostenendo che: “Dall’autonomia politico- amministrativa si distinguono l’autogoverno, il decentramento e la deconcentrazione. Il primo si ha quando un ente, nel proprio ambito territoriale, viene dotato, oltre che di autonomia, anche di tutte le funzioni pubbliche, ad eccezione di quelle concernenti la difesa e i rapporti con l’estero (si tratta, tuttavia, di un modello ormai superato, la cui realizzazione storica si è avuta in Gran Bretagna fino agli anni Trenta del secolo scorso). Il secondo consiste nella devoluzione di funzioni da uffici centrali a uffici locali, che le esercitano sotto il controllo della rispettiva collettività e non più del centro (è quanto si è verificato, ad esempio, con i decentramenti operati con il D.P.R. 616/1977 e con la L. 59/1997). Con la terza si realizza un trasferimento di funzioni da uffici centrali ad uffici periferici, che dipendono sempre dall’amministrazione statale (come è avvenuto al momento dell’istituzione dei provveditorati agli studi). Invece, per una visione politica si rimanda a B. Baldi, Da stato unitario a

stato federale, Il Mulino, Bologna 2008.

97_{Si vedano sul tema dell'istituto prefettizio i contributi realizzati in occasione della celebrazione del}

bicentenario della sua istituzione, come l'articolo "L'institution préfectorale" sulla rivista dell'Amministrazione Civile dell'Interno, Instrumenta, n.18, settembre-dicembre 2002.

98 _{Sull'interpretazione dei termini decentramento e deconcentramento nella dottrina francese si}

funzione di controllo da parte dell'amministrazione centrale affinché l'azione dello Stato possa essere la stessa dappertutto».99

Un ulteriore locuzione che connessa al deconcentramento è quella della

delocalizzazione, riguardante il trasferimento fuori da Parigi delle sedi di alcune

amministrazioni o imprese pubbliche.

Il fenomeno dello sdoppiamento di funzioni, invece, consiste in quel meccanismo che legittima un'autorità a compiere, in maniera alternativa, la delega all'esercizio delle funzioni proprie dello Stato, a carico di due Entità pubbliche distinte ma che perseguono lo stesso interesse generale.

2.2.1 L’evoluzione storica della figura del Prefetto.

Con la Loi concernant la division du territoire de la République et

l'administration, 28 pluviose an VIII venne introdotto l'istituto del prefetto con

l'intento modificare l'organizzazione dei poteri locali, e soprattutto quello di avviare l'opera di ristabilimento dell'ordine pubblico, messo duramente a repentaglio dalla continua resistenza al potere centrale.100 Proprio all'art 2. di suddetta legge, si deduce espressamente che la ripartizione amministrativa sia suddivisa tra «ogni dipartimento (....) un prefetto, un Consiglio di prefettura e un Consiglio generale di dipartiment », e nell'articolo seguente che « le préfet sera chargé seul de l'administration ».

La prima forma di deconcentramento dei servizi dello Stato nel territorio risale al periodo della Restaurazione (1814/1815-1830), quando il prefetto contribuì con il suo operato al risanamento delle finanze e alla particolare messa in atto del sistema di contabilità pubblica. Successivamente, il ministro dell'Interno Persigny, nella circolare al decreto del 25 marzo 1852, affermò: «On peut gouverner de loin mais on administre de près pour qui il importe de cenrtaliser l'action

99_{Tali parole del Ministro Deferre sono riprese dalla ricostruzione di Sardy Anne-Sophie, La}

gouvernementale mais de dècentraliser l'action administrative».101 Dunque, l'operato dei prefetti incorporava tutti gli affari dei dipartimenti e dei comuni, lasciando al di fuori solamente le questioni sui bilanci dipartimentali, sulle impostazioni straordinarie e dei confini territoriali.

Anche nel periodo a cavallo delle due Grandi Guerre, si denotava l'importanza della figura prefettizia nell'adempiere a particolari funzioni, tali da ingerire spesso l'aspetto politico con quello dell'amministrazione. Per far fronte alle esigenze belliche, con l'ordinanza del 10 gennaio 1944, vennero creati i commissari

regionali della Repubblica, dotati di ampi poteri, anche eccezionali, come

l'epurazione, sospensione dell'esecuzione di leggi e regolamenti, misure necessarie al mantenimento dell'ordine, al funzionamento dell'Amministrazione ed alla sicurezza dell'Esercito. Solo nel dopo guerra si prese coscienza degli effetti controproducenti della politica centralista, rispondendo con una politica del territorio, aménagement, la quale coinvolse lo sviluppo economico-sociale delle province come corollario del decentramento.

Un'altra tappa di questo excursus è quella del decreto 14 marzo 1964, in cui nel contesto degli interventi di deconcentramento, vennero istituiti 21 prefetti di

regione individuati nei prefetti dei dipartimenti-capoluoghi.

Come visto nel paragrafo precedente, la legge n. 213 del 2 marzo 1982 sui diritti e le libertà dei comuni, dipartimenti e regioni, forniva l'importante principio che le collettività territoriali regolano con proprie delibere gli affari ricadenti nell'ambito delle loro competenze. Si può notare come il potere esecutivo, sia dipartimentale che regionale, venga trasferito dal prefetto ai presidenti dei Consigli generali e regionali, eletti sul territorio; come venga abolita la tutela amministrativa e

finanziaria dello Stato sugli atti delle collettività territoriali, con l'introduzione di un controllo di legittimità a posteriori esercitato dagli stessi prefetti e dai tribunali

amministrativi. Contestualmente a queste riforme, i decreti n. 389 e n. 390 del 10 maggio 1982, modificarono la denominazione dell'istituto prefettizio in Commissario

della repubblica, migliorandone i poteri nelle regioni e nei dipartimenti.102

101_{Per la ricostruzione storica si usa la Chronologie des fonctions préfectorales disponibile online su:}

http://www.alpes-de-haute-provence.pref.gouv.fr/pages/prefecture/presentation/deuxsiedes.html

102_{Commenti sulle riforme degli anni ottanta sono stati ripresi dallo studio di F. Testa, Istituto}

Prefettizio e riforme di decentramento e deconcentramento in Francia, pp 577-590, disponibile

Questa nuova figura del commissario della repubblica di regione era volta a rappresentare lo Stato nella regione, come appunto delegato del Governo facente le

veci del Primo Ministro e di ciascun Ministro con responsabilità degli interessi nazionali e del rispetto delle leggi, assicurandone il controllo amministrativo della regione. Queste funzioni furono trasmesse anche ai commissari della repubblica di

dipartimento, con l'aggiunta della tutela dell'ordine pubblico ma conservando il ruolo di coordinamento del commissario di regione, il quale era investito dell'importante ruolo di dare attuazione alle politiche nazionali e comunitarie di programmazione e sviluppo socio-economico del territorio. Perciò, dopo le riforme menzionate, la figura del commissario fu messa al centro dell'attenzione, poiché rappresentava l'unico interlocutore del deconcentramento amministrativo tra Stato centrale e collettività territoriali.

Una novità importante riguardò l'estensione dell'autorità del commissario sull'insieme dei servizi deconcentrati delle amministrazioni civili dello Stato, e anche la presidenza di tutte le commissioni amministrative competenti di tali servizi. Vengono così attribuite competenze in ambito finanziario, economico e sociale, per le quali il commissario è coadiuvato da due organi consultivi, la Conferenza

amministrativa regionale ed il Comitato interministeriale per l'amministrazione territoriale. Le denominazioni durarono solo sei anni, infatti, con il decreto n. 89 del

29 febbraio 1988, infatti, vennero introdotte le locuzioni di prefetto e sotto-prefetto, garantendo una continuità a questo istituto sotto il profilo storico-terminologico.

La svolta nell'evoluzione del fenomeno del deconcentramento avvenne con l'approvazione della legge n. 125 del 6 febbraio 1992, che affermava il principio del

deconcentramento amministrativo con l'introduzione della locuzione services déconcentrès, articolandoli in tre circoscrizioni territoriali circonscription régionale, circonscription départementale e circonscription d'arrondissement.

Nello specifico la legge del 1992 affermava che: «le collettività territoriali e i servizi deconcentrati dello Stato assicurano l'amministrazione territoriale della Repubblica, che è organizzata nel suo complesso in funzione dello sviluppo

economico e sociale del territorio ed in modo da garantire la democrazia locale e favorire la modernizzazione del servizio pubblico».103

Dalla riforma, di conseguenza il livello deconcentrato aveva una competenza di principio su tutte le tematiche inerenti ai settori dello Stato, salvo alcune questioni che non possono essere delegate ai livelli territoriali. Per attuare questo principio venne elaborata la carta del deconcentramento amministrativo che enunciava: «il deconcentramento è la regola generale di ripartizione delle attribuzioni e dei mezzi tra i differenti livelli delle amministrazioni civili dello Stato ».104

In ossequio al principio di sussidiarietà, le amministrazioni centrali sono tenute a svolgere solo missioni di carattere nazionale che rientrano nella loro sfera di competenze poiché titolari delle funzioni di elaborazione, impulso, orientamento, valutazione e controllo, le quali si concretizzano nella preparazione dei progetti di legge, dei decreti e nell'attuazione delle decisioni provenienti dall'esecutivo e da ciascun membro. In questo scenario al prefetto di regione è demandato il compito di attuare le politiche comunitarie di sviluppo strutturale.

2.2.2 Il ruolo del Prefetto alla luce della legge costituzionale n.

276/2003 e successive modifiche.

Nel periodo riformista dei primi anni Duemila, le modifiche più importanti sul testo costituzionale vennero approvate con la L. n. 276/2003, la quale sancì l’organizzazione decentrata della Repubblica Francese. Tale modifica la si evince già al primo articolo di questa carta, che ora recita: «La Francia è una repubblica indivisibile, laica, democratica e sociale. Essa assicura l'uguaglianza dinanzi alla legge di tutti i cittadini senza distinzione d'origine, di razza o di religione. Essa rispetta tutte le fedi. La sua organizzazione è decentrata».105

La figura del prefetto non è stata attaccata da profonde modifiche, bensì gode del riconoscimento costituzionale delle proprie funzioni e del peculiare compito di

103_{Queste novità sono riprese dalla legge n. 125 del 6 febbraio 1992 negli articoli1-3-4.} 104_{Ripresi dall'articolo 1 del decreto n.604 del 1º luglio 1992.}

rappresentanza generale nelle collettività territoriali. Questo status era già affidato all'istituto prefettizio dalla costituzione del 1946, dove si afferma: «Il coordinamento dell'attività dei funzionari dello Stato, la rappresentanza degli interessi nazionali ed il controllo amministrativo delle collettività territoriali sono assicurati, in ambito dipartimentale, dai delegati del Governo designati dal Consiglio dei ministri ». 106 Anche nella costituzione del 1958 permane la dizione di delegato del Governo, che si aggiunge nella fattispecie sul rispetto delle leggi. Sono maggiormente significative le modifiche apportate all'art. 72 che sanciva il principio della libera amministrazione delle collettività territoriali, al quale si aggiungeva all'ultimo comma: «Nelle collettività territoriali della Repubblica, il rappresentante dello Stato, rappresentante di ciascun membro del Governo, ha la responsabilità degli interessi nazionali, dell'esercizio del controllo amministrativo e del rispetto delle leggi ». Così facendo, il ruolo del prefetto usufruiva della qualifica funzionale di rappresentante dello

Stato, menzionata per la prima volta nella carta costituzionale come una figura a

rappresentanza generale. Lo scopo della riforma era quello di apportare una riorganizzazione a livello centrale, partendo proprio da un ampio deconcentramento, di cui i prefetti dovevano essere i principali fautori.

La riforma Raffarin andò di pari passo ad una manovra volta al deconcentramento dei servizi statali verso le collettività territoriali, dotate di nuove competenze. Tralasciando l'importanza del livello dipartimentale, soprattutto per lo sviluppo delle politiche prossime al cittadino, come appunto la sicurezza, la regione, in questa fase storica, si presta ad essere il livello maggiore dell'organizzazione territoriale dello Stato per quanto concerne la pianificazione strategica, l'attuazione delle politiche e il bilanciamento, inteso come armonizzazione e razionalizzazione delle attività statali con quelle delle collettività locali.

106_{Dalla versione originale della Costituzione del 1946, che ne parlava espressamente all'articolo 88.}

2.2.3 I Prefetti di Regione e di Dipartimento.

Con l'approvazione del decreto 102/2004 sul riordino delle funzioni prefettizie, assistiamo ad un incremento delle competenze del prefetto di regione, sia nei riguardi dei servizi dello Stato a competenza regionale che dei prefetti di dipartimento. Si enuncia nella riforma che: «Il prefetto di regione nella regione, il prefetto di dipartimento nel dipartimento, è depositario dell'autorità dello Stato [...] hanno la responsabilità degli interessi nazionali, e del rispetto delle leggi [...] rappresentano il Primo ministro e ciascun Ministro [...] vegliano all'esecuzione dei regolamenti e delle decisioni regolamentari [...] dirigono, sotto l'autorità dei ministri e nelle condizioni definite dal presente decreto, i servizi deconcentrati delle amministrazioni civili dello Stato ».107

La principale funzione dei prefetti è quella di salvaguardare l'integrità delle istituzioni repubblicane, la quale si concretizza nella tutela dell'interesse nazionale, nel controllo amministrativo delle collettività locali e nel rispetto delle leggi, a cui si ricollega la rappresentanza ed il ruolo di garante della pace sociale, dei diritti e della libertà dei cittadini. Invece, facendo riferimento alla rappresentanza esclusiva e

diretta del Primo Ministro e dei singoli Ministri, si riconduce il compito di vigilare

sull'attuazione delle decisioni del Governo, di cui il vero coordinatore nel territorio è proprio il prefetto. Novità importanti riguardano le funzioni attribuite al prefetto di

regione, le quali si ampliano e superano nel ruolo di impulso e di coordinamento

quelle del prefetto di dipartimento, realizzando la volontà politica di unificare la presenza dello Stato sul territorio col vertice amministrativo, il quale è rappresentato dall'istituto prefettizio, per realizzare il principio di complementarietà dei livelli territoriali al fine di garantire un'azione amministrativa coesa. Quindi, questa figura diventa il garante della coesione dell'azione dei servizi dello Stato nella regione assicurandone insieme ai prefetti di dipartimento le direttive generali d'azione. Inoltre, sentito il parere del Comitato di amministrazione regionale, il prefetto è tenuto a stilare il piano di azione strategica dello Stato nei confronti delle singole regioni proponendo elementi del programma o di azione che corrispondono alle priorità nazionali.108

107_{Nozioni espresse dall'articolo 1 del decreto 102/2004.}

Infine, il prefetto regionale è competente del controllo amministrativo ex post di legittimità e contabile su atti e delibere della regione e degli enti pubblici rientranti nel territorio regionale. Per svolgere le sue mansioni, il prefetto è aiutato dal Segretario Generale per gli affari regionali (SGAR), il quale è a capo del Segretariato Generale che fa parte della prefettura regionale; tale struttura è predisposta all'elaborazione, coordinamento, programmazione e controllo delle politiche dello Stato nella regione, e diviene il primo interlocutore del Consiglio regionale sui temi delle finanze pubbliche e dell'azione dei servizi deconcentrati.

Il prefetto di dipartimento è il principale soggetto responsabile delle politiche nazionali e comunitarie, garantendo il controllo amministrativo dei dipartimenti, dei comuni e delle istituzioni pubbliche che hanno sede nel dipartimento. Presiede il

Collegio dei capi dei servizi, composto dai prefetti, viceprefetti e dai capi dei servizi

deconcentrati delle amministrazioni civili dello Stato. Questo particolare organo si esprime sulle condizioni di sviluppo delle politiche statale e sulle condizioni organizzative per la gestione degli obiettivi comuni. Il prefetto di dipartimento è coadiuvato nell'esplicare le proprie funzioni da un segretario generale, dai capi dei servizi deconcentrati delle amministrazioni civili dello stato, da un capo di gabinetto, da viceprefetti d'arrondissement.109

In questi ambiti è facile rintracciare il parallelismo delle funzioni, tra i prefetti regionali e quelli dipartimentali in relazione soprattutto alle competenze interdipartimentali attribuite al prefetto dipartimentale. Spetta al Primo Ministro decidere se una politica di riassetto e di sviluppo del territorio interessi più dipartimenti, e con apposito decreto ne da attuazione ai prefetti della zona circostante. Un'altra competenza peculiare del prefetto dipartimentale è quella che investe la tutela dell'ordine pubblico, della sicurezza pubblica e civile, in cui il diretto responsabile dell'attuazione di queste politiche è proprio il prefetto di dipartimento. Spetta a lui dirigere la polizia nazionale e la gendarmeria, per la sicurezza interna,

109

L'organigramma della prefettura di dipartimento si articola in un Segretario Generale, in un Ufficio

di Gabinetto e in un settore per i servizi delle sotto-prefetture. Il ruolo del segretario generale è

secondo la quale è tenuto ad inviare annualmente una nota valutativa all'autorità gerarchicamente superiore nei confronti dei comandanti dipartimentali.110

La centralità della figura prefettizia è testimoniata dai numerosi articoli presenti nel decreto 102/2004, che descrivono le principali funzioni e poteri nell'organizzazione dei servizi territoriali dello Stato nella regione e nel dipartimento. Analizzando le principali disposizioni che ci riguardano possiamo riassumerle nell'elenco seguente:

 «Il prefetto decide nelle materie di competenza dei servizi deconcentrati delle amministrazioni civili dello Stato nella regione e nel dipartimento» (art. 15). Inoltre «è legittimato a ricevere sia deleghe dei Ministri cui fanno capo le amministrazioni civili dello Stato, sia la potestà decisionale nelle materie di competenza dei servizi» (art.16 );

 «Il prefetto di regione esercita la sua autorità sui capi dei servizi deconcentrati, sui delegati o corrispondenti a livello regionale delle amministrazioni civili dello Stato, quale che sia la natura o la durata delle loro funzioni» ( art. 17), ed è titolare della gestione del patrimonio immobiliare e dei mezzi materiali dei suddetti servizi. Queste disposizioni valgono anche per il prefetto di dipartimento, esclusivamente per i servizi deconcentrati nella sua giurisdizione ( art. 19 ) ;

 il prefetto è ordinatore secondario di spesa per tutti i servizi deconcentrati dello Stato (art. 20) ;

 A lui sono riconosciuti i poteri-doveri di stabilire l'organizzazione sia funzionale che territoriale dei servizi deconcentrati, seguendo le direttive generali dei Ministri dai quali i servizi dipendono (art. 26);

 Il prefetto prende in carico gli obiettivi prefissati dalle collettività territoriali, supervisionando sul raggiungimento dei risultati ( art.22 );

 Qualora vi sia concorso di più servizi o di più strutture nello sviluppo di una stessa politica, il prefetto può designare in un determinato settore e per una durata prestabilita un coordinatore di progetto, fissandone gli obiettivi da

perseguire, i servizi chiamati a cooperare, i mezzi messi a disposizione e le modalità di valutazione della missione conferita ( art. 27 );

 Inoltre, se più servizi sono mirati allo svolgimento di azioni comuni per una certa durata, può costituire un polo di competenze funzionali, individuandone il diretto responsabile ( art.28 );

 Anche in ambito finanziario, si può notare come il prefetto, sia dipartimentale che regionale, abbia un ruolo importante, in quanto vigila sull'approvazione dei progetti di bilancio rilasciando dei pareri ( art.23 );

 si prevede l'obbligo alle autorità pertinenti di informare preventivamente il prefetto sulle nomine e sugli avvicendamenti dei capi dei servizi deconcentrati, per i quali è chiamato a formulare ogni anno una proposta di

rapporto valutativo che deve essere trasmessa alle amministrazioni

competenti ( artt. 30 e 31, comma 1 );

 Al prefetto è conferita la facoltà di istituire mediante un suo provvedimento una delegazione interservizi, attribuendo al delegato il potere di firma, l'autorità funzionale sui capi dei servizi coinvolti e una limitata facoltà di spesa ( art. 29 );

 Il prefetto di dipartimento è tenuto ad elaborare lo schema di dislocazione dei servizi dello Stato in merito alla logistica quinquennale degli immobili statali nel dipartimento ( artt. 40, 41 e 42 ).

Il decreto analizzato, oltre ad indicare le facoltà e le funzioni del prefetto, pone anche alcuni limiti alle proprie competenze.111 Le cariche che la legge francese attribuisce all'istituto prefettizio non si estende agli organismi giurisdizionali, che possono essere coinvolti nel partecipare ai lavori del Comitato di amministrazione