Un’ ultima notazione di carattere generale attiene alla circostanza per cui il Codice, come sostenuto da più parti in dottrina, ha sicuramente disegnato un programma molto ambizioso, ma senza prevedere le risorse umane e finanziarie adeguate da destinare alle amministrazioni centrali e locali che avrebbero dovuto attuarlo. Si confidava a tal fine nei fondi già stanziati che peraltro erano molto esigui376. La realizzazione degli obiettivi stabiliti dal Codice aveva bisogno di forti investimenti, di programmi di graduale implementazione. L’ affermazione dei nuovi diritti digitali dei cittadini, non poteva prescindere dalla previsione di un adeguato finanziamento che creasse le condizioni per la loro effettiva realizzazione. Infatti, senza la necessaria copertura finanziaria si aggiungeva un altro ostacolo in vista della reale applicabilità della riforma, rischiando inoltre di creare ‹‹sfiducia, delusione e discredito nei confronti dell’intero processo di innovazione tecnologica››377.
Infine, il Consiglio di Stato, data la complessità e il carattere strutturale delle rilevazioni e delle proposte presentate nel suo parere, aveva suggerito la previsione di un congruo termine per l’entrata in vigore del Codice (180 o 240 giorni), per consentire la predisposizione di un’apposita raccolta di norme regolamentari e degli eventuali decreti integrativi e correttivi, in modo da poter avere un’entrata in vigore di questi interventi a breve distanza o addirittura contemporaneamente a quella del Codice. Inoltre, questo differimento dell’entrata in vigore del Codice378, avrebbe potuto contribuire a dare la possibilità alle amministrazioni ed agli operatori di prepararsi adeguatamente ai cambiamenti introdotti dal nuovo provvedimento379.
In relazione alle riflessioni sin qui proposte, non sembra del tutto sbagliato affermare che il Codice si configurava sempre più come un testo a carattere teorico, che non ha creato le condizioni per realizzare i suoi obiettivi nell’ottica dell’ammodernamento della pubblica amministrazione.
A conclusione dell’analisi sulla prima versione del Codice dell’amministrazione digitale, a fronte di tutti i limiti cui si è accennato, non si può comunque negare che il testo, così com’è stato emanato nel 2005, conteneva novità importanti e ha costituito una tappa fondamentale nel cammino verso l’uso condiviso delle nuove tecnologie nel rapporto tra cittadini e pubblica amministrazione.
376 Cfr. . F. B
ASSANINI, Il Codice della pubblica amministrazione digitale. Luci e ombre, cit.
377 Il Codice della amministrazione digitale. Una valutazione critica. Testo redatto dal gruppo di lavoro di
Astrid, cit.
378 Per un maggiore approfondimento su questo aspetto si consiglia E. C
ASTORINA, Il Codice
dell’amministrazione digitale (D.lgs. n.82/2005): il differimento dell’entrata in vigore e gli “atti di indirizzo e coordinamento”, in Diritto dell’informatica 2005, fasc.3, p.459.
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Il Codice rappresenta, secondo la dottrina, un primo utile tentativo di raccolta e di innovazione legislativa e pone le basi per la trasformazione delle pubbliche amministrazioni, per le quali la rivoluzione digitale costituisce ormai l’ elemento centrale e determinante380.
Il Codice può essere considerato come ‹‹il cuore della seconda fase›› del complesso processo di e-government: una fase che non punta più soltanto alla spinta che possono dare le politiche pubbliche, ma sposta la sua attenzione anche al contributo che può dare in concreto la normativa, con un cambio di approccio, che non si limita soltanto a supportare ed agevolare i processi, ma mira a promuoverli direttamente, attraverso la costituzione di un sistema di diritti in capo ai cittadini e alle imprese (seppur non ancora totalmente azionabili), ed obblighi e doveri in capo alle amministrazioni pubbliche381.
Forse, il Codice è stato eccessivamente caricato di responsabilità (di riduzione della spesa pubblica, del miglioramento dell’efficienza, efficacia e trasparenza dell’azione amministrativa, e della qualità dei servizi pubblici, ed inoltre di ripristinare la competitività del Paese)382, non riuscendo alla fine a soddisfare le finalità che si era preposto, pressato dalle molteplici esigenze e dai complessi temi che si intrecciano all’interno del Codice stesso, quali la pubblica amministrazione e il suo processo di digitalizzazione, le norme e principi generali concernenti l’uso dello strumento informatico nei suoi vari aspetti, anche nei rapporti interprivati.
Alle severe critiche mosse al Codice di contenere norme estremamente astratte e generiche, pur riconoscendo vero questo aspetto, un’altra parte della dottrina ha replicato che si auspicava comunque che il Codice potesse avere un impatto anche culturale e politico in senso più ampio, per cui, anche affermando semplicemente dei principi, fosse in grado di far comprendere agli operatori del settore, ai politici e ai cittadini, alcuni concetti di fondo383.
Nelle intenzioni di chi ha redatto il Codice, spiega autorevole dottrina, non c’era la volontà di costituire con tale testo, un punto di arrivo, ma semmai un punto di partenza verso una disciplina organica e completa della digitalizzazione della pubblica amministrazione e dei rapporti con imprese e cittadini, in quanto la materia è abbastanza complessa e trasversale e presentava all’epoca elementi di novità e dinamicità al punto da non poter essere disciplinata in pochi mesi. Il lavoro prodotto doveva essere considerato come un importante passo in avanti in grado contribuire
380 Cfr. F.M
ERLONI, Prefazione al volume E.CARLONI ( a cura di), Il Codice dell’amministrazione digitale, cit., p.19; R.M.DI GIORGI, Lo stato essenziale, cit., p. 113.
381 Cfr. E.C
ARLONI,Il Codice dell’amministrazione digitale, Commento, in E.CARLONI ( a cura di), Il Codice
dell’amministrazione digitale, cit., p. 57.
382 Ibidem. 383 Cfr. E.D
E GIOVANNI, Il Codice delle amministrazioni digitali e il procedimento amministrativo elettronico, in P.PIRAS (a cura di), Incontri sull’attività amministrativa e il procedimento, cit., p. 73.
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a sostenere ed accelerare il processo di ammodernamento dell’amministrazione pubblica384
. Questo nuovo tassello per la crescita verso l’innovazione richiedeva un impegno ulteriore da parte di tutti gli attori chiamati in causa, legislatore, governo, pubblica amministrazione centrale, regioni, enti locali, aziende pubbliche e cittadini, per tutti loro esisteva uno spazio di azione, nella consapevolezza della complessità di questo percorso385.
384 Cfr. E.D
E GIOVANNI, Il nuovo Codice dell’amministrazione digitale, in www.federalismi.it.
385 Cfr. R.M.D
I GIORGI, Democrazia, federalismo e società dell’informazione nel Codice dell’amministrazione
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Capitolo III
Il Codice dell’amministrazione digitale e il decreto integrativo e correttivo del 2006
SOMMARIO: 1.Premessa; 2. Considerazioni generali sul Decreto legislativo 4 aprile 2006, n. 159; 3. Il