Le modifiche apportate al Codice dell’amministrazione digitale dal decreto legislativo n. 235 del 2010 hanno interessato anche la sezione riguardante i diritti dei cittadini e delle imprese.
È stato già ampiamente analizzato nel capitolo precedente l’articolo 3 sul diritto all’uso delle tecnologie, che, ricordiamo, dopo le modifiche apportate dal primo decreto correttivo del Codice, lasciava ancora trasparire dalla sua formulazione l’ambiguità della disciplina, dal momento che, da un lato stabiliva la giustiziabilità del suddetto diritto dinnanzi al giudice amministrativo, e dall’altro si prevedeva espressamente che per Regioni ed Enti locali l’applicabilità di questo principio doveva ritenersi condizionata, oltre che al rispetto della loro autonomia normativa, alla effettiva disponibilità di risorse tecnologiche ed organizzative569.
Tale limite, pur trovando il suo fondamento nel rispetto del nuovo assetto costituzionale, risultava contraddittorio con l’intera filosofia di fondo di una pubblica amministrazione orizzontale570, con gli obiettivi e le modalità degli stessi piani di azione di e-government571. Anche
566 Cfr. F.T
ENTONI, Organizzazione e nuove tecnologie nel “nuovo” Codice dell’amministrazione digitale, cit. p. 461.
567 Per una trattazione più ampia sull’argomento si rinvia a P. M
ONDA, Valutazione e responsabilità della
dirigenza pubblica nel D. Lgs. 150/2009: l’applicazione a Regioni ed Enti locali, in Le istituzioni del federalismo,
2009, n. 5-6, p. 1067 ss.; L.ZOPPOLI, La valutazione delle prestazioni della dirigenza pubblica: nuovi scenari, vecchi
problemi, percorsi di “apprendimento istituzionale”, in Quad. Dir. Lav. Rel. Ind., 2009, n. 31, p. 149 ss.
568
Cfr. F.TENTONI, Organizzazione e nuove tecnologie nel “nuovo” Codice dell’amministrazione digitale, cit., p. 462.
569 Cfr. G.P
ISANO, Il diritto all’uso delle tecnologie, cit.
570Cfr.
A.CAPOCCHI , Il processo di E-Government nel sistema delle amministrazioni pubbliche, cit., p. 96 ss.
120
il piano di e-government europeo i2010 stabiliva come obiettivo che ‹‹entro il 2010, tutti i cittadini possano accedere agevolmente a servizi sicuri e innovativi››572, a prescindere dalla pubblica amministrazione alla quale si rivolgono.
La riforma del 2010 interviene eliminando questo limite. Infatti, abrogando la disposizione di cui al comma 1 bis dell’articolo 3, rende possibile l’esercizio del diritto dei privati all’uso delle tecnologie dell’informazione in tutti gli uffici pubblici, anche in quelli territoriali573
; anche se permane il riferimento nel comma 1 per cui tale diritto è tutelato ‹‹ai sensi di quanto previsto dal presente Codice››. Da ciò ne consegue, che la portata di tale disposizione deve essere valutata rispetto alle specifiche modalità previste dal Codice (corrispondenza tramite PEC, partecipazione informatica al procedimento amministrativo, esercizio del diritto di accesso in forma elettronica, pagamenti elettronici, presentazione di istanze in formato elettronico, pubblicazioni on-line di atti ed informazioni) 574.
È inoltre doveroso precisare che nonostante l’espressa abrogazione operata dal D.Lgs. n. 235 del limite del ‹‹rispetto della loro autonomia normativa››,riferito a Regioni ed enti locali, esso non può considerarsi scomparso completamente. Questo in quanto l’autonomia normativa, e sul profilo dell’attività, in particolare quella legislativa delle regioni, non trova il suo fondamento nel Codice dell’amministrazione digitale, ma nella Costituzione575.
Ciò comporta, necessariamente, che i singoli diritti riconosciuti dal Codice andranno comunque valutati alla luce del riparto di competenza nel campo legislativo espresso dalla Costituzione576.
Un più rapido passaggio verso la digitalizzazione sembra essere disposto dal Codice per quanto riguarda i rapporti tra pubbliche amministrazioni ed imprese. L’articolo 5 bis introdotto dal d.lgs. n. 235 del 2010 stabilisce che la presentazione di istanze, dichiarazioni, dati, e lo scambio di informazioni e documenti anche a fini statistici, così come l’adozione e la comunicazione di provvedimenti avvengono esclusivamente utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione, salvo poi al comma 2 demandare alla fonte regolamentare la fissazione delle modalità e dei termini perché lo switch off digitale dei rapporti tra amministrazioni ed imprese
572
Il piano d'azione eGovernment per l'iniziativa i2010: accelerare l'eGovernment in Europa a vantaggio di tutti, Bruxelles, 25.04.2006, COM(2006) 173, in http://ec.europa.eu.
573
Cfr. D. DE GRAZIA, Informatizzazione e semplificazione dell’attività amministrativa nel “nuovo” Codice
dell’amministrazione digitale, cit., p. 646.
574
Cfr. F.TENTONI, La nuova amministrazione digitale, cit. p.206; E.CARLONI, La riforma del codice
dell’amministrazione digitale, in Giornale di diritto amministrativo, cit. p. 469 ss; in giurisprudenza: TAR Basilicata,
sez. I, 21 settembre 2011 n. 478, in www.lexitalia.it, n. 9/2011.
575 Art. 117, comma 2, lett. r), Cost. 576
Cfr. M.PANI,C.SANNA, L’ambito applicativo del diritto all’uso delle tecnologie di cui all’art. 3 del codice
dell’amministrazione digitale e il ruolo della posta elettronica certificata nel procedimento amministrativo elettronico,cit.
121
possa pienamente realizzarsi577. In sostanza il diritto all’uso delle tecnologie diventa un obbligo, ossia l’unico sistema di comunicazione previsto tra pubblica amministrazione ed imprese578
.
In ogni caso, la spinta verso l’informatizzazione dell’attività amministrativa deve fare i conti con lo stato di arretratezza in cui ancora versano le amministrazioni e con l’inerzia che si oppone a qualsiasi processo di innovazione della macchina burocratica579.
Ad avviso di alcuni autori, appaiono comunque deludenti le modifiche apportate al Codice per risolvere questi problemi, in attuazione del criterio di delega580 che ha imposto di prevedere forme sanzionatorie per le pubbliche amministrazioni che non rispettano le prescrizioni del codice581. Tali sanzioni sono, ricordiamolo, esclusivamente legate alla responsabilità dirigenziale per il mancato raggiungimento degli obiettivi e al cosiddetto sistema del ciclo della performance previste dalla recente riforma582, e non sono in grado di incidere sull'obiettivo di rendere più effettivi diritti che solo in casi specifici assumono tale carattere.
Le soluzioni proposte dal legislatore delegato si sono rivelate inadeguate nel rimuovere quegli ostacoli che ancora impediscono una completa digitalizzazione della pubblica amministrazione.
Ricordiamo che la transizione al digitale non può avvenire se non si riescono prima a colmare le difficoltà di fasce significative della popolazione nell’accedere alle infrastrutture ed alle tecnologie. Il problema del digital divide persiste e il Codice dell’amministrazione digitale neanche in questa occasione ha dato risposte soddisfacenti. Si potrebbe ad esempio, in un’ottica di concretezza, formalizzare una governance condivisa, che supporti, in modo particolare, i comuni più piccoli, al fine di ridurre il digital divide fra enti di diversa dimensione, una necessità non contemplata nel Codice583.
In relazione al fenomeno del digital divide, la nuova riforma non interviene sulla disposizione dell’articolo 8 del Codice, sull’alfabetizzazione informatica dei cittadini, ravvisandosi ancora il carattere programmatico della sua formulazione, che, com’è stato osservato da autorevole dottrina, così impostato, può dare solo tenui prospettive di effettivo superamento del problema. Analogamente, dal lato dell’offerta dei servizi, il processo di informatizzazione non può prescindere
577 Cfr. D. D
E GRAZIA, Informatizzazione e semplificazione dell’attività amministrativa nel “nuovo” Codice
dell’amministrazione digitale, cit., p. 649.
578 Cfr. F.T
ENTONI, La nuova amministrazione digitale, cit., p. 210.
579 Cfr. D. D
E GRAZIA, Informatizzazione e semplificazione dell’attività amministrativa nel “nuovo” Codice
dell’amministrazione digitale, cit., p. 649.
580 Art. 33 comma 1, lett. a) legge n. 69/2009.
581 Sul rafforzamento delle forme sanzionatorie si veda: E.C
ARLONI, Il “nuovo” Codice dell'Amministrazione
digitale, 2010, in http://teutas.it. Si veda anche F.TENTONI, La nuova amministrazione digitale, cit., 206.
582 Audizione di E.C
ARLONI Indagine conoscitiva nell'ambito dell'esame dello schema di decreto legislativo recante modifiche al codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 (atto n. 266) http://nuovo.camera.it.
583 Cfr. C.R
122
da un adeguata e continua formazione del personale all’uso delle nuove tecnologie, per cui non appare sufficiente la prescrizione dell’art. 13584
del suddetto testo585.
I diritti digitali vanno resi effettivi sanzionando le amministrazioni inadempienti, ma anche e soprattutto eliminando le condizioni materiali che ne impediscono la fruizione. Suscita qualche dubbio, ad avviso della dottrina, che il nuovo testo del Codice possa assolvere a questa funzione in quanto non prevede un sistema sanzionatorio realmente adeguato, non rende effettivamente esigibili questi diritti, non interviene sulle principali precondizioni della loro effettività586.
L’accelerazione tramite la previsione di uno switch off digitale nei rapporti tra amministrazioni e imprese del nuovo art. 5 bis, come già visto, presuppone, affinché ciò sia possibile, una presunzione di alfabetizzazione informatica presso tutte le imprese. Una condizione forse un po’ troppo eccessiva, se come sostiene la dottrina, non si specifica una dimensione minima di impresa (si pensi alle imprese agricole o ai piccoli imprenditori)587; inoltre, nella direzione di un’ effettiva attuazione di questa norma, si incontreranno molte difficoltà, fino a quando l’uso della posta elettronica certificata e della firma digitale non troverà un adeguato impiego non solo nelle pubbliche amministrazioni ma anche tra privati e imprese588. Per l’implementazione di tale disposizione è prevista l’adozione di successivi provvedimenti, che potranno forse eliminare queste criticità589.
584
Articolo 13. Formazione informatica dei dipendenti pubblici. ‹‹1. Le pubbliche amministrazioni nella predisposizione dei piani di cui all'articolo 7-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e nell'ambito delle risorse finanziarie previste dai piani medesimi, attuano anche politiche di formazione del personale finalizzate alla conoscenza e all'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione››.
585 Cfr. D. D
E GRAZIA, Informatizzazione e semplificazione dell’attività amministrativa nel “nuovo” Codice
dell’amministrazione digitale, cit., p. 651.
586 Cfr. E.C
ARLONI, Il “nuovo” Codice dell'Amministrazione digitale,cit., p. 472.
587 Ibidem. 588 Cfr. S.R
ODRIGUEZ, L’amministrazione digitale e il nuovo codice: vera rivoluzione o esagerato ottimismo?,
cit., p. 1443.
589 Così è previsto al comma 2 dell’articolo 5 bis: ‹‹Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su
proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico e con il Ministro per la semplificazione normativa, sono adottate le modalità di attuazione del comma 1 da parte delle pubbliche amministrazioni centrali e fissati i relativi termini››.
123