Il 18 dicembre 2012 è stata emanata la legge n. 221/2012 di conversione del Decreto Legge 179/2012 (“Decreto crescita 2.0”)766, che ha introdotto delle norme che novellano, ancora una volta, il Codice dell’Amministrazione digitale.
La citata legge di conversione ha inserito nel Codice il nuovo art. 3 bis, con il quale il legislatore, al fine i semplificare la comunicazione tra pubblica amministrazione e cittadino, ha
763 Cfr. M.M.R
AGONE,F.SIGILLÒ, Semplificazione e agenda digitale: si (ri)parte, cit.
764
Cfr. E.CARLONI, Il Decreto “Semplifica Italia”, cit., p. 712.
765 Ibidem.
766 Legge n. 221, del 18 dicembre 2012, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 18 ottobre
2012, n. 179, recante ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese. Pubblicata in Gazzetta Ufficiale n.294 del 18-12- 2012, Suppl. Ordinario n. 208.
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inteso promuovere il domicilio digitale del cittadino, per cui quest’ultimo, ha la facoltà di indicare un indirizzo di posta elettronica per le comunicazioni con le amministrazioni per via telematica767.
Inoltre, ai commi 4 bis, ter e quater, viene stabilito che, in assenza del domicilio digitale, le amministrazioni possono predisporre le comunicazioni ai cittadini come documenti informatici sottoscritti con firma digitale o firma elettronica avanzata, e inviare ai cittadini stessi, per posta ordinaria o raccomandata con avviso di ricevimento, ‹‹copia analogica di tali documenti sottoscritti con firma autografa sostituita a mezzo stampa predisposta secondo le disposizioni di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 12 dicembre 1993, n. 39››.
Dalla lettura della norma appare evidente che l’attribuzione di una mera facoltà, e non di un obbligo, di predisporre le comunicazioni destinate ai cittadini come documento informatico sottoscritto con firma digitale o con firma elettronica avanzata, qualora gli stessi cittadini destinatari non abbiano indicato alla PA un indirizzo di posta elettronica certificata, riduce notevolmente la portata innovativa della disposizione in commento768.
Ancora, rilevanti modifiche sono state introdotte agli articoli 21 e 23 ter del Codice. Al comma 2 dell’art. 21 è stato specificato che l’utilizzo del dispositivo che si presume riconducibile al titolare è il dispositivo di firma elettronica qualificata o digitale; mentre al comma 2 bis dello stesso articolo è stato aggiunto il periodo con il quale si stabilisce che ‹‹gli atti di cui all'articolo 1350, numero 13), del codice civile soddisfano comunque il requisito della forma scritta se sottoscritti con firma elettronica avanzata, qualificata o digitale››.
All’art. 23 ter del Codice è stato poi sostituito il comma 5, prevedendo che ‹‹sulle copie analogiche di documenti amministrativi informatici può essere apposto a stampa un contrassegno, sulla base dei criteri definiti con linee guida dell'Agenzia per l'Italia digitale, tramite il quale è possibile ottenere il documento informatico, ovvero verificare la corrispondenza allo stesso della copia analogica››. Il contrassegno apposto ai sensi del primo periodo sostituisce a tutti gli effetti di legge la sottoscrizione autografa e non può essere richiesta la produzione di altra copia analogica con sottoscrizione autografa del medesimo documento informatico. I programmi software eventualmente necessari alla verifica sono di libera e gratuita disponibilità.
La legge di conversione in commento modifica, inoltre, l’art. 57 bis del Codice, sostituendo il comma 1 e ampliando il già esistente indice degli indirizzi delle pubbliche amministrazioni con la comprensione ora anche di quelli dei gestori dei pubblici servizi.
767 Comma 1. Al fine di facilitare la comunicazione tra pubbliche amministrazioni e cittadini, è facoltà di ogni
cittadino indicare alla pubblica amministrazione, secondo le modalità stabilite al comma 3, un proprio indirizzo di posta elettronica certificata, rilasciato ai sensi dell'articolo 16-bis, comma 5, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2 quale suo domicilio digitale.
768 Cfr. S.U
NGARO, Cosa cambia in seguito alla legge di conversione del Decreto crescita 2.0? Pubblicato il 9 gennaio 2013, in www.forumpa.it
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Si modifica l’art. 47 del Codice dell’amministrazione digitale inserendo il comma 1 bis, dove si prevede che per le pubbliche amministrazioni l’inosservanza dell’obbligo di trasmissione dei documenti in modalità elettronica ovvero in cooperazione applicativa comporta responsabilità dirigenziale e disciplinare.
Anche con l’aggiunta del comma 1 ter all’art. 65 del CAD, si prevede che il mancato avvio del procedimento dell’ufficio da parte del titolare dell’ufficio che riceve un’istanza o una dichiarazione inviate nelle modalità digitali previste comporta responsabilità dirigenziale e disciplinare.
La norma estende gli obblighi previsti in capo alle pubbliche amministrazione di pubblicazione sui propri siti web di un indirizzo di posta elettronica certificata anche ai gestori di servizi pubblici.
Viene ribadito inoltre che gli accordi e i contratti della P.A. devono essere stipulati con firma digitale, pena la nullità degli stessi. D’altronde, com’è noto, solo la firma digitale (e la firma elettronica qualificata che il legislatore non menziona) sono strumenti idonei ad conferire validità ad un documento informatico con rilevanza esterna, che esprima la volontà della pubblica amministrazione769.
Alcune importanti novità sono state introdotte in materia di “open source” all’articolo 68 comma1, prima con il decreto legge n. 83 del giugno 2012770, poi, a distanza di pochi mesi il legislatore è nuovamente intervenuto sul medesimo articolo con il già citato decreto legge n. 173 del 2012 .
Con questa modifica, l’open source diventa la regola per l’acquisizione di software nelle pubbliche amministrazioni, mentre il software proprietario con licenza d’uso l’eccezione praticabile solo in casi estremi771.
Inizialmente il Codice dell’amministrazione digitale prevedeva all’articolo 68 quattro opzioni per l’acquisizione del software in ambito pubblico: lo sviluppo di programmi informatici ad hoc, commissionati dalla stessa amministrazione; il riuso di programmi già sviluppati da altre amministrazioni; l’acquisto di software proprietari mediante licenza d’uso; l’acquisizione di programmi open source.
769 Cfr. G.F
INOCCHIARO, Documento informatico e firma digitale, Pa telematica, Pubblicato il 31 ottobre 2012, in http://www.blogstudiolegalefinocchiaro.it.
770 Il Decreto legge 22 giugno 2012, n. 83 (in SO n.129, relativo alla G.U. 26/06/2012, n.147) , convertito con
modificazioni dalla L. 7 agosto 2012, n. 134 (in SO n. 171, relativo alla G.U. 11/08/2012, n. 187), ha disposto (con l'art. 22, comma 10) la modifica dell'art. 68, comma 1.
771 Cfr. D.M
ARONGIU, Il software libero nelle pubbliche amministrazioni: l’eccezione che diventa la regola, pubblicato il 2 settembre 2012, in www.leggioggi.it.
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Il Codice lasciava dunque libertà di scelta fra le quattro opzioni, ma, il fatto che le amministrazioni fossero tenute ad effettuare una valutazione comparativa, e giustificare le ragioni dell’eventuale preferenza per un sistema proprietario in luogo di uno libero, costituiva comunque un importante elemento di apertura.
L’articolo 68 del Codice così come modificato nel giugno 2012 cambia prospettiva rispetto alla precedente formulazione. Le possibili modalità di acquisizione del software si riducono a tre: a) software sviluppato per conto della pubblica amministrazione; b) riutilizzo di software o parti di esso sviluppati per conto della pubblica amministrazione; c) software libero o a codice sorgente aperto, oltre alla combinazione fra queste soluzioni, eliminando dall’elenco il ricorso al software proprietario, che rimane, nella prosecuzione del comma, come possibile soluzione ‹‹solo quando la valutazione comparativa di tipo tecnico ed economico dimostri l’impossibilità di accedere a soluzioni open source o già sviluppate all’interno della pubblica amministrazione ad un prezzo inferiore, è consentita l’acquisizione di programmi informatici di tipo proprietario mediante ricorso a licenza d’uso››. In sostanza, l’acquisizione del software proprietario è contemplata come ultima opzione una volta accertata “l’impossibilità” di ricorrere al software libero.
Il legislatore è intervenuto nuovamente col decreto legge n. 179 del 2012, sempre sul comma 1 dell’articolo 68, ampliando le modalità di acquisizione del software, con l’ aggiunta software fruibile in modalità cloud computing, e reinserendo nell’elenco il software proprietario. Vengono inoltre specificati, al comma 1 bis, i criteri che le amministrazioni devono seguire per valutare il tipo di software da acquistare772. Nonostante questa modifica, sembra che la ratio della norma sia sostanzialmente la stessa: far diventare l’open source regola e ridurre il software proprietario ad eccezione773.
L’art. 68, viene modificato anche al comma 3, introducendo importanti novità per favorire l’ open data, specificando le caratteristiche del formato dei dati di tipo aperto774.
772 1-bis. ‹‹A tal fine, le pubbliche amministrazioni prima di procedere all'acquisto, secondo le procedure di cui
al codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163, effettuano una valutazione comparativa delle diverse soluzioni disponibili sulla base dei seguenti criteri: a) costo complessivo del programma o soluzione quale costo di acquisto, di implementazione, di mantenimento e supporto; b) livello di utilizzo di formati di dati e di interfacce di tipo aperto nonché di standard in grado di assicurare l'interoperabilità e la cooperazione applicativa tra i diversi sistemi informatici della pubblica amministrazione; c) garanzie del fornitore in materia di livelli di sicurezza, conformità alla normativa in materia di protezione dei dati personali, livelli di servizio tenuto conto della tipologia di software acquisito››.
773
Cfr. E. CARLONI, Amministrazione aperta e governance dell’Italia digitale, in Giornale di diritto amministrativo, 2012, n. 11, p. 1044.
774
“1) sono disponibili secondo i termini di una licenza che ne permetta l’utilizzo da parte di chiunque, anche per finalità commerciali;
2) sono accessibili attraverso le tecnologie dell’informazione e della comunicazione, ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private, in formati aperti ai sensi della lettera a), sono adatti all’utilizzo automatico da parte di programmi per elaboratori e sono provvisti dei relativi metadati;
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L’articolo 9 del decreto legge introduce nuove disposizioni all’articolo 52 del Codice, e al comma 2 chiarisce che i dati e i documenti che le amministrazioni titolari pubblicano con qualsiasi modalità e senza l’espressa adozione di una licenza si intendono rilasciati come dati di tipo aperto ai sensi all’articolo 68, comma 3, del Codice dell’amministrazione digitale. Si dispone inoltre che nella definizione dei capitolati o degli schemi dei contratti di appalto relativi a prodotti e servizi che comportino la raccolta e la gestione di dati pubblici, le pubbliche amministrazioni provvedano a consentire l’accesso telematico e il riutilizzo, da parte di persone fisiche e giuridiche, di tali dati.
Viene inoltre introdotto l’obbligo per le pubbliche amministrazione di pubblicazione nel proprio sito web dei regolamenti che disciplinano l’esercizio della facoltà di accesso telematico, il riutilizzo, compreso il catalogo dei dati e dei metadati in loro possesso.
L’Agenzia per l’Italia digitale dovrà pubblicare le Linee guida nazionali e gestire l’attuazione del processo di valorizzazione del patrimonio informativo pubblico nazionale. Si precisa altresì che l’accessibilità e il riutilizzo dei dati delle amministrazioni rientrano tra i parametri di valutazione della performance dei dirigenti pubblici.