CAPITOLO 8) L'EVOLUZIONE GIURISPRUDENZIALE
3. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 7/ 2005
Tale decisione ha posto alcuni punti fermi nel dibattito dottrinale e giurisprudenziale, i cui orientamenti sono stati ripresi dalla maggior parte delle successive pronunce dei giudici amministrativi306.
La prima questione di cui l'Ad. Plen. si è occupata, è quella della giurisdizione relativa al comportamento inadempiente
304Cass. Civ., SS. UU, 16 Luglio 2001, n. 9645.
305 G. CONTI, Il danno da ritardo nell'agire amministrativo, Edizioni Exeo, 2012. 306 ID., Il danno da ritardo nell'agire amministrativo, Edizioni Exeo, 2012.
dell'amministrazione rispetto al suo dovere di concludere il procedimento nei termini di legge. Come abbiamo visto, l'ordinanza di rimessione della IV Sez. del Consiglio di Stato aveva avanzato il dubbio che, in relazione alla controversia de quo, potesse non sussistere la giurisdizione del giudice amministrativo, poiché le inadempienze della PA procedente integrerebbero “comportamenti” omissivi, lesivi di diritti soggettivi, che a seguito della sentenza Corte Cost. 204/2004 sarebbero stati sottratti alla giurisdizione del GA.
L'Ad. Plen., aveva in particolare confermato come rientrasse nella giurisdizione del GA, il ricorso con il quale si lamentava il ritardo nella definizione da parte della PA delle richieste del cittadino (nella fattispecie, di rilascio di titolo edilizio) e con cui si chiedeva il contestuale risarcimento del relativo danno da ritardo: ciò in quanto il ritardo, non integrava un comportamento dell'amministrazione invasivo dei diritti soggettivi del privato in violazione del principio del neminem ledere, ma piuttosto un'ipotesi di mancato tempestivo soddisfacimento dell'obbligo della PA di assolvere adempimenti di funzioni amministrative. La posizione dell'Ad. Plen. era stata anche condivisa dalla Corte di Cassazione che, con sentenza n. 6745 del 31 marzo 2005 delle Sezioni Unite, aveva riconosciuto la giurisdizione del GA sul danno da ritardo, affermando che, in materia edilizia e urbanistica, l'art. 35307 dLgs. 80/1998308, come modificato dalla legge 205/2000, 307Cfr. vecchio art. 35, “Il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla
sua giurisdizione esclusiva ai sensi degli articoli 33 e 34 [della stessa legge], dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto”.Nuovo art. riformato dalla legge 205/00, “Il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto”.
308“Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle
amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di e di giurisdizione amministrativa”, emanate in attuazione dell'art. 11 comma 4, della legge 15 Marzo 1997, n. 59. in (GU n.82 del 8-4-1998- Suppl. Ordinario n. 65) in www.normattiva.it.
escludesse la concorrenza delle due giurisdizioni ordinaria e amministrativa nell'area del risarcimento del danno da esercizio dei poteri amministrativi e, pertanto, spettasse al GA, conoscere della domanda con cui il privato chiedeva, previo accertamento del colpevole ritardo del comune nel rilascio di una concessione edilizia in sanatoria, la condanna dell'ente al risarcimento dei danni.
Successivamente, ad ulteriore avallo di tale indirizzo giurisprudenziale, la corte di legittimità affermava la giurisdizione del GA per i danni da provvedimento ed, in particolare, riconducendo alla giurisdizione amministrativa i casi in cui la lesione di una situazione soggettiva dell'interessato era postulata come conseguenza di un comportamento inerte della PA, sia che esso si configurasse come ritardo nell'emissione di un provvedimento, che come mero silenzio309.
L'interpretazione della Plenaria 7/05, del resto, è stata fatta propria anche dal legislatore del 2009, che nel testo dell'art. 2 bis, alla legge sul procedimento amministrativo, ha espressamente previsto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per le controversie risarcitorie aventi ad oggetto il danno ingiusto cagionato dall'inosservanza dolosa o colposa da parte della PA del termine di conclusione del procedimento.
Altro tema poi, di cui la Plenaria si è occupata, ha riguardato la problematica del danno da mero ritardo e della sua risarcibilità. La decisione 7/2005 ha sposato, di fatto, la tesi restrittiva criticata dalla dottrina e seguita solo da parte della giurisprudenza, sostenendo che se è vera la circostanza che, in un ordinamento come quello italiano, preoccupato di conseguire un'azione amministrativa sollecita, alla violazione dei termini procedimentali possano riconnettersi conseguenze negative per l'amministrazione procedente anche di carattere patrimoniale, il
solo fatto dell'aver provveduto in ritardo non è sufficiente per affermare la responsabilità per danni della PA, in quanto, il sistema di tutela degli interessi pretensivi consente il passaggio a riparazioni per equivalente solo quando l'interesse pretensivo, in connessione con l'interesse pubblico, assuma a suo oggetto la tutela di interessi sostanziali, quali la mancata emanazione o il ritardo nella emanazione di un provvedimento vantaggioso per l'interessato (bene della vita).
L'orientamento espresso dalla Plenaria si pone pertanto in contrasto con la stessa ordinanza di rimessione della IV sezione, che, invece, si mostrava favorevole alla risarcibilità del mero ritardo indipendentemente da qualunque considerazione dell'interesse fatto valere e della sua effettiva spettanza, evidenziando come l'affidamento del privato alla certezza dei tempi dell'azione amministrativa sembrasse essere interesse meritevole di tutela in sé considerato, non essendo sufficiente relegare tale tutela all'azionabilità di strumenti processuali che si giustificano solo nell'ottica del conseguimento dell'utilità finale, ma poco redditizi rispetto all'interesse del privato a vedere definita la propria posizione in relazione ad una specifica istanza. L'orientamento della Plenaria, del resto, è stato seguito dalle pronunce degli anni successivi emesse dai giudici del Consiglio di Stato ma ciononostante non è riuscito e a convincere buona parte della dottrina310.
Del resto, il motivo delle critiche all'orientamento restrittivo della Plenaria, sta proprio nell'aver scelto la soluzione “più inappagante”311 per le legittime istanze del privato; non è
comprensibile, infatti, perché a fronte di una sempre maggiore attenzione alla certezza dei tempi del procedimento non sia ricollegata la possibilità per il cittadino di ottenere una tutela
310F. CARINGELLA, Corso di diritto amministrativo, Milano, 2008.
risarcitoria, specie nella fattispecie in cui più si pone in evidenza la lesione dei principi della buona amministrazione, consacrati dalla Costituzione.