CAPITOLO 10) LA RESPONSABILITA' DEL PUBBLICO
6. Responsabilità amministrativa e contabile dei dirigenti
Con le ultime modifiche all'art. 2 della legge 241 del 1990, l'eventualità di una responsabilità amministrativa del dirigente per danno da ritardo, diventa sempre più concreta, visto che le sentenze passate in giudicato di accertamento dell'illegittimità del silenzio inadempimento della PA, vengono automaticamente trasmesse alla Corte dei Conti (organo con il potere di accertare, sempre in sede giurisdizionale, i danni cagionati allo Stato o altro ente pubblico, dai suoi agenti e condannare i responsabili al
424A. PAVAN, Il danno da ritardo, Giuffrè, 2012.
risarcimento).
Per quanto riguarda la natura della responsabilità amministrativa dei pubblici dipendenti, la giurisprudenza ha oscillato tra la natura privatistica (specie particolare della responsabilità civile per danno) e contrattuale, e la natura pubblicistica (a causa degli elementi pubblicistici riscontrabili nella disciplina della responsabilità amministrativa, quali l'intestazione al PM Contabile dell'azione di responsabilità e l'intrasmissibilità dell'obbligo di risarcimento agli eredi) e sanzionatoria426.
In particolare, nella giurisprudenza del dopoguerra, ha finito per prevalere la concezione sanzionatoria della responsabilità amministrativa dei pubblici dipendenti mentre a partire dagli anni cinquanta, dalle sentenze della Corte dei Conti Sez. I del 4 Luglio 1949 n. 32 e della Corte Costituzionale n. 24 del 29 Gennaio 1993, si è optato per il carattere contrattuale fondato sull'elemento costitutivo del pregiudizio patrimoniale ingiustamente arrecato allo Stato.
Dunque, nella responsabilità amministrativa, incorrono i pubblici dipendenti che conseguentemente al loro comportamento doloso o colposo, sono condannati dalla Corte dei Conti a risarcire i danni patrimoniali provocati alla PA nell'esercizio delle proprie funzioni. Tale responsabilità non differisce dall'ordinaria responsabilità civile, se non per la qualifica dell'autore del danno, per la natura del soggetto danneggiato e per la commissione del danno nell'esercizio di pubbliche funzioni o legato all'occasionalità necessaria dello svolgimento di pubbliche funzioni427.
La responsabilità contabile, invece, grava solo su alcuni pubblici impiegati o agenti contabili, (ovvero persone fisiche e enti quali banche che maneggiano denaro dello Stato o hanno la materiale disponibilità dei beni), e, a essi equiparati, coloro che privi di
426 A. PAVAN, Il danno da ritardo, Giuffrè, 2012.
autorizzazione s'ingeriscono nella gestione del patrimonio pubblico. Gli agenti contabili sono obbligati alla fine di ogni gestione, a rendere il conto, sia all'ente pubblico tramite rendiconto generale sia con il conto della gestione contabile personale. La Corte dei Conti, nell'esercizio della sua giurisdizione contabile, vaglia questi conti mediante il modello processuale del giudizio di conto: se lo reputa irregolare, contesta l'irregolarità ed il contabile eviterà la condanna solamente se riesce a provare che dalle irregolarità non è derivato nessun danno allo Stato, o se derivato, dipenda da cause di forza maggiore a lui non imputabili. La disponibilità materiale di denaro e beni consente di differenziare l'agente contabile dall'agente amministrativo che ha solo la disponibilità giuridica di denaro e beni. Mentre la responsabilità contabile può derivare solo dal mancato adempimento dell'obbligazione principale (restituzione dei valori gestiti), quella amministrativa può manifestarsi in ogni condotta gravemente colposa che danneggi l'erario. Nel caso quindi della responsabilità contabile, la grave colpevolezza dell'autore del danno verso l'erario si presume, invece deve essere dimostrata, nell'ipotesi di responsabilità amministrativa428.
Inoltre, per quanto concerne la responsabilità amministrativa, le componenti dell'illecito amministrativo sono le seguenti: la condotta, l'evento lesivo, l'elemento soggettivo e il nesso causale429.
a) La condotta del pubblico dipendente nociva alla PA, può essere attiva o omissiva e origina in capo allo stesso una sua responsabilità amministrativa che ai sensi dell'art. 1 comma 1 delle legge 20 del 1994430 è personale e non si trasferisce agli
eredi, se non in caso di eccezionali (dolo e arricchimento illecito
428 A. PAVAN, Il danno da ritardo, Giuffrè, 2012.
429Corte Conti, Campania, Sez. Giurisd. 18 Maggio 2011, n. 1808.
430Legge 20 del 94 così rubricata:”Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei Conti”.
del dante causa).
Art. 1 comma 1 legge n. 20 del 1994. Azione di responsabilità.
“La responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o con colpa grave, ferma restando l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali. Il relativo debito si trasmette agli eredi secondo le leggi vigenti nei casi di illecito arricchimento del dante causa e di conseguente indebito arricchimento degli eredi stessi”.
b) Il danno erariale, può definirsi come la conseguenza pregiudizievole patita dalla PA a causa dell'azione od omissione del dipendente che agisce per conto suo, realizzata in violazione dolosa o gravemente colposa dei propri obblighi di servizio. La violazione delle regole di comportamento degli obblighi di servizio, assume dunque il requisito dell'ingiustizia del danno431. Il
danno erariale inoltre, può essere diretto, da intendersi come il pregiudizio patrimoniale subito dalla PA quale conseguenza immediata e diretta della condotta anti-doverosa del suo dipendente (es. sottrazione di un computer della scuola da parte di un insegnate) o indiretto, qualora la PA debba risarcire i terzi danneggiati, a causa dell'atto illecito del suo dipendente commesso durante l'esercizio delle pubbliche funzioni (es. danni risarciti dalla PA al terzo per i danni patiti dal comportamento inerte del dirigente). In questo ultimo caso, la condanna della PA a risarcire i terzi, rappresenta il presupposto affinché la stessa possa rivalersi nei confronti del dipendente. In tal caso, l'art. 1 bis della legge 20 del 1994 prevede che la Corte dei Conti debba considerare i vantaggi ottenuti dalla PA in virtù dell'illecito amministrativo compiuto dal proprio dipendente per determinarne il danno.
Art. 1 comma 1 bis legge n. 20 del 1994. Azione di responsabilità. “Nel giudizio di responsabilità, fermo restando il
potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall'amministrazione o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità”.
Infine il danno, per costituire oggetto dell'azione di responsabilità, deve essere certo, concreto e attuale. A oggi la nozione di danno erariale, quale danno pubblico, è comprensiva sia delle diminuzione e delle mancate entrate aventi carattere patrimoniale in senso stretto, sia delle offese arrecate agli interessi tutelati esplicitamente dalla Costituzione432.
c) Elemento soggettivo. La responsabilità del pubblico dipendente è limitata ai solo comportamenti posti con dolo o colpa grave. Se il concetto di dolo combacia con quello dell'art. 43 c.p. (elemento psicologico del reato), per quanto riguarda la colpa grave, il livello minimo di diligenza, prudenza o perizia da osservare è subordinata all'attività richiesta all'agente e alla sua specifica preparazione professionale. La ratio dell'innalzamento della soglia di punibilità è da rinvenire nella complessità dell'azione amministrativa tale da circoscrivere la responsabilità dei pubblici dipendenti ai soli casi più gravi.
d) Per individuare il nesso causale fra la condotta illecita e l'evento lesivo, si ha riguardo all'interpretazione dell'art. 1223 c.c. (risarcimento del danno per inadempimento o ritardo) e dell'art. 40 c.p. (rapporto di causalità).
Per quanto concerne il campo di applicazione soggettivo, si ricorda che il giudice contabile conosce e giudica le sole liti fra la PA e i dipendenti che a essa sono legati da un rapporto organico o di impiego pubblico.
In particolare, la norma riguardante la responsabilità amministrativa dei pubblici dipendenti, è rappresentata dall'art. 52 d.r. n. 1214 del 1934433.
Da ultimo, la Corte dei Conti, interpretando estensivamente le leggi riguardanti il concetto di rapporto d'impiego, ha ritenuto di avere cognizione persino sugli individui danneggiati estranei alla PA ma ad essa legati da un rapporto di servizio in senso lato, configurabile quando una persona fisica o giuridica (es. una banca), venga inserita a qualsiasi titolo, nell'apparato organico pubblico434. La Corte, dunque, valutate le singole responsabilità,
può porre a carico dei responsabili tutto o solo una parte del danno accertato435.
Art. 52 R.D. n. 1214 del 1934: ”I funzionari impiegati ed agenti,
civili e militari, compresi quelli dell'ordine giudiziario e quelli retribuiti da amministrazioni, aziende e gestioni statali a ordinamento autonomo che nell'esercizio delle loro funzioni, per azione od omissione imputabili anche a sola colpa o negligenza, cagionino danno allo Stato e ad altra amministrazione dalla quale dipendono, sono sottoposti alla giurisdizione della Corte nei casi e modi previsti dalla legge sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato e da leggi speciali”.