CAPITOLO 10) LA RESPONSABILITA' DEL PUBBLICO
1. La responsabilità dirigenziale per il mancato rispetto dei termin
procedimento
La legge 69/09 al fine di valorizzare le esigenze dei cittadini, ha previsto all'art. 7 un termine massimo di conclusione di tutti i procedimenti amministrativi ma ha anche previsto due diverse conseguenze a carico della PA in caso di mancato rispetto dei tempi di conclusione377. La prima riguarda una conseguenza 377C.CELONE, La responsabilità dirigenziale per mancata emanazione del provvedimento entro il termine di conclusione del procedimento, vedi
esterna all'amministrazione, giacché la norma prefigura una forma di tutela risarcitoria in favore dei soggetti titolari di situazioni giuridiche lese a causa dell'inosservanza del termine, tramite il risarcimento del danno ingiusto. Previsione questa di grande rilievo per il riconoscimento in capo ai privati di un vero e proprio diritto soggettivo al rispetto da parte dell'amministrazione del termine di conclusione del procedimento. L'altra conseguenza negativa invece, derivante dal mancato rispetto del termine, e interna all'amministrazione, prevede che “la mancata emanazione del provvedimento nei
termini costituisce elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale” di cui “si tiene conto al fine della corresponsione della retribuzione di risultato”.
Il citato art. 7, interviene dunque con due norme molto simili, legate fra loro e collocate in due commi diversi: specificatamente la prima norma confluita nell'art. 2 ultimo comma legge 241/90, la seconda inserita di seguito al altre disposizioni che non riguardano la responsabilità dirigenziale378.
Tuttavia, tale previsione ha suscitato non pochi problemi. Innanzitutto c'è da domandarsi se si tratti di responsabilità dirigenziale e non disciplinare, e in secondo luogo se tale disposizione configuri una nuova responsabilità dirigenziale affiancabile ad altre due previste dall'art. 21 dlgs. 165/2001 che sono rispettivamente “il mancato raggiungimento degli obiettivi” e
“l'inosservanza delle direttive”, o se sia soltanto una loro
specificazione. Inoltre, c'è da chiedersi, fin a che punto costituisca elemento sufficiente, il mancato rispetto del termine per configurare la suddetta responsabilità.
La nuova normativa fa sorgere inoltre il problema di individuare il soggetto responsabile, qualora il dirigente abbia assegnato ai
SANDULLI, La legge sul procedimento amministrativo vent'anni dopo, Edit. Scient. 2011.
sensi dell'art. 5 legge 241/90, ad altri il relativo procedimento. Per quanto concerne la prima questione, tale responsabilità sembra riconducibile per alcuni aspetti ad una responsabilità disciplinare. Questo per due motivi: il primo riguarda il fatto che questa responsabilità sembra legata non al mancato conseguimento dei risultati fissati ma all'inadempimento di un obbligo di prestazione fissato dalla legge, il secondo, è che viene prevista una nuova sanzione di carattere conservativo, quale la decurtazione della retribuzione di risultato, tipica delle sanzioni disciplinari, misura tra l'altro, non in grado a rimuovere tempestivamente il dipendente dal ruolo rimasto disatteso.
Ci troviamo dunque di fronte ad una sorta di responsabilità per risultato negativo di gestione379, per cui si violano i principi di
efficienza ed efficacia della PA.
Ultima questione, attiene alla misura sanzionatoria della decurtazione, se possa in particolare avere un proprio autonomo ambito applicativo oppure se si aggiunga alle tre già previste dall'art. 21, (impossibilità di rinnovo dell'incarico, revoca dell'incarico e recesso della PA dal rapporto di lavoro). Per cui, si propendere verso un'applicazione della suddetta sanzione, solo nei casi di ritardi minimi.
Infine, affrontiamo la questione dell'affidamento della procedura ad altro soggetto rispetto all'originario destinatario. Nel caso di specie, ci chiediamo se tale responsabile, dato il carattere di forte autonomia e poteri istruttori di cui è investito, determini una totale o parziale irresponsabilità dell'originario responsabile. Sul punto, dato che la normativa vigente ai sensi dell'art. 4 comma 2 dlgs. 165/01 addossa ai dirigenti la responsabilità in via esclusiva dell'attività amministrativa della gestione e dei relativi risultati,
379C.CELONE, La responsabilità dirigenziale per mancata emanazione del provvedimento entro il termine di conclusione del procedimento, vedi SANDULLI, La legge sul procedimento amministrativo vent'anni dopo, Edit. Scient. 2011.
può evincersi una culpa in vigilando di essi, qualora nei confronti del responsabile del procedimento non abbiano esercitato alcun controllo, direzione, coordinamento e sostituzione in caso di inerzia380.
La responsabilità dirigenziale è dunque una responsabilità specifica ed autonoma, riferibile al personale dirigenziale pubblico che può aggiungersi ad altre tipologie di responsabilità del pubblico dipendente (civile, penale, amministrativo-contabile, disciplinare)381. Le caratteristiche sono state per altro definite
dalla Sentenza della Sezione Piemonte della Corte dei Conti n. 1192 del 13 Aprile del 2000, dove si evidenzia come “il dirigente
deve essere in grado di saper utilizzar le risorse umane e finanziare nel rispetto delle regole cui è improntata l'azione della PA”. Nella
separazione dei ruoli, politico (di indirizzo) e amministrativo (di gestione), si cerca di unire la stabilità del rapporto, fondato da una parte sulla responsabilità politica censurabile in sede elettorale per l'elezione diretta del vertice di apparato e dall'altra, sulla responsabilità dirigenziale esecutrice dei programmi insita nella scelta fiduciaria della dirigenza.
Dobbiamo tuttavia ribadire come la responsabilità dirigenziale sia
380AA.VV., La cd. “Riforma Brunetta” del lavoro pubblico. Valutazione,
responsabilità e merito tra legislazione e contrattazione , in Le istituzioni del federalismo, n. 5/6, 2009; AA. VV., La responsabilità della pubblica amministrazione per lesioni di interessi legittimi, Atti del LIV Convegno di studi di scienza dell'amministrazione, Milano, 2009; E. ALES, La riforma della dirigenza pubblica nel prisma del metodo comparatistico, in Il lavoro nelle PA, 2002; F. BASSANINI, Indirizzo politico, imparzialità della PA e autonomia della dirigenza, Principi costituzionali e disciplina legislativa, in www.astrid- online,it, 2008; A. BOSCATI, Il dirigente dello Stato: contratto di lavoro e organizzazione, Milano, 2006; V. GASPARINI CASARI, La dirigenza pubblica nel rapporto tra politica ed amministrazione, in Il diritto dell'economia, n. 3- 4/2009; S. CASSESE, Il nuovo regime dei dirigenti pubblici italiani: una modifica costituzionale, in Giorn. Dir. Amm., n. 12/2002; S. CASSESE, L'ideale di una buona amministrazione. Il principio del merito e la stabilità degli impiegati, Napoli, 2007; C. CELONE, La responsabilità dirigenziale, in La dirigenza locale, a cura di M. IMMORDINO e A. CONTIERI, Napoli; M. CLARICH, Termine del procedimento e potere amministrativo, Torino, 1995; G. CORSO, Il responsabile del procedimento amministrativo, in Il procedimento amministrativo fra riforme legislative e trasformazioni dell'amministrazione, a cura di F. TRIMARCHI, Milano, 1990.
autonoma ed aggiuntiva rispetto alle altre responsabilità, in particolare rispetto alla responsabilità amministrativa, che presuppone un comportamento che si discosta dalle regole che presiedono all'attività del dipendente, per colpa o dolo. La responsabilità dirigenziale, invece, non sorge dalla violazione di canoni di comportamento ma li trascende, ricollegando al risultato complessivo prodotto dalla organizzazione cui il dirigente è preposto, in caso di esito negativo, più che una colpa, un' inidoneità alla funzione382.
La suddetta responsabilità, originata secondo l'art. 21 comma 1 del dlgs. n. 165 del 2001383,dal mancato raggiungimento degli
obiettivi predeterminati in sede di programmazione o dall'inosservanza di direttive, è sanzionata con l'impossibilità di rinnovare l'incarico o con la revoca, o con il recesso dal rapporto o per finire con la decurtazione della retribuzione fino all'80 %. Tuttavia, per far in modo che la responsabilità del dirigente sia valutata solo e soltanto dall'organo politico, l'art. 22 della suddetta legge ha istituito il Comitato dei garanti, un organo di garanzia per i dirigenti sottoposti a valutazione che dovrebbe garantire l'imparzialità nell'adozione di provvedimenti sanzionatori384.
Inoltre, l'art. 2 comma 9, della legge 241 del 1990 nella formulazione aggiornata dal D.l. n. 5 del 2012385 prevede che “la
mancata o tardiva emanazione (visto che scaduto il termine la PA
mantiene comunque il potere di emanare l'atto) del
provvedimento, costituisce l'elemento di valutazione delle
382Corte Conti, Sez. Piemonte, n. 1192, 13 Aprile 2000.
383“Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche”, vedi www.normattiva.it.
384C.CELONE, La responsabilità dirigenziale per mancata emanazione del
provvedimento entro il termine di conclusione del procedimento, vedi SANDULLI, La legge sul procedimento amministrativo vent'anni dopo, Edit. Scient. 2011.
385“Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e sviluppo”, vedi in www.normattiva.it.
performance individuali” introducendo così un nuovo elemento
per la valutazione della responsabilità dirigenziale. Tale norma si concentra del resto, sui termini, includendo anche l'ipotesi in cui il dirigente concluda positivamente l'iter in anticipo.