5 Segue: l’inchiesta avviata del Mediatore europeo nel 2014
5.1 Il contesto dell’inchiesta
L’inchiesta aveva l’obiettivo di stabilire se ci fosse la possibilità per: una maggiore chiarezza rispetto a ciò che l’Agenzia potesse o dovesse fare nei casi di violazioni, presunte o accertate, durante una JRO; un controllo più efficace e approfondito; una maggiore cooperazione tra gli enti di controllo; una migliore trasparenza nel controllo stesso.
Egli ha quindi avviato la sua inchiesta ponendo 13 domande dettagliate riguardanti:
I. Il trattamento dei rimpatriati: le decisioni rispetto “all’essere in grado di viaggiare”, la responsabilità del benessere dei rimpatriati, gli standard per il comportamento degli
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accompagnatori,231 la gestione dei ricordi, e tutto ciò che riguardava il rispetto della Carta dei Diritti Fondamentali dell’UE;
II. Il controllo delle operazioni di rimpatrio congiunte, come l’accesso dei supervisori alle informazioni, il c.d. “monitoraggio rappresentativo” e il controllo della fase post- rimpatrio;
III. I rapporti sulle JRO, incluse le opinioni dell’Ufficiale per i diritti umani dell’Agenzia e le informazioni sui rapporti eseguiti tramite il sistema di segnalazioni di incidenti gravi dell’Agenzia.232
Ha poi condotto un’ispezione dei file delle JRO presso il quartier generale di Frontex a Varsavia.
Dal momento che diversi mediatori nazionali hanno un ruolo da svolgere nelle JRO, il Mediatore europeo ha richiesto un loro contributo, ricevendo una risposta da 19 mediatori nazionali più dalla Commissione per le Petizioni del Bundestag tedesco e del Mediatore Regionale del Land Schleswig-Holstein. Successivamente ha avviato una consultazione delle istituzioni pubbliche e di tutte le organizzazioni della società civile che si occupano della protezione dei diritti dei migranti.
L’Agenzia UE per i Diritti Fondamentali, che aveva dato un contributo considerevole alla stesura del Codice di Condotta, ha affermato che il Codice non prevedesse norme sufficientemente dettagliate e concrete rispetto a diverse questioni fondamentali. Mancavano procedure chiare
231 Il termine “accompagnatori” si riferisce al personale della sicurezza, comprese le persone
impiegate da un privato responsabili di accompagnare i rimpatriati, in particolare durante il loro trasporto dallo Stato membro.
232Decisione del Mediatore europeo a chiusura dell’inchiesta di propria iniziativa relativa
all’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea (Frontex), (OI/9/2014/MHZ), punto 8.
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relative alla presentazione e alla gestione dei ricorsi effettuati dai rimpatriandi e non tutte le operazioni risultavano essere monitorate.233
Secondo l’UNCHR si sarebbe dovuta sviluppare una raccolta degli standard di buone prassi sull’uso della forza conforme alla legislazione nazionale di ogni Stato membro e spingere gli Stati ad adottarla. Era inoltre indispensabile stilare una lista di misure coercitive proibite nelle operazioni e vietare la presenza di minori durante le JRO.234
Con riferimento al tema del controllo delle varie operazioni, invece, nelle osservazioni pervenute al Mediatore si è sostenuto come fosse utile l’istituzione di un pool di controllori al fine di garantire un controllo indipendente. Essi avrebbero dovuto agire sulla base di standard comuni.235
Si è inoltre sottolineato come, dal momento che il quadro giuridico non dava disposizioni esplicite per le JRO di Ritiro, sarebbe stato necessario sospendere questa prassi per consentirne un’analisi approfondita del Parlamento europeo, dei parlamenti nazionali e della società civile. In nessun caso l’Agenzia o gli Stati membri avrebbero dovuto utilizzare questo tipo di operazioni per eludere gli obblighi di risarcimento dei danni causati da violazioni dei diritti umani.236
Ci si è infine soffermati sui problemi concreti rilevati nelle JRO. Il Mediatore spagnolo ha elencato, ad esempio, una serie di limiti riscontrati nelle operazioni che ha monitorato: alcuni veicoli utilizzati non avevano un frigo per mantenere freddi i farmaci e neppure il defibrillatore; non c’era una registrazione sistematica delle operazioni; i rimpatriandi spesso non venivano informati sul loro diritto di ricorso; non era presente in alcune operazioni l’interprete, sebbene molti
233Decisione del Mediatore europeo (OI/9/2014/MHZ), punto (i).
https://www.ombudsman.europa.eu/it/cases/decision.faces/it/59740/html.bookmark.
234 Ibid., punti (ii) e (iv). 235 Ibid., punti (viii) e (xi). 236 Ibid., punto (xviii).
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rimpatriandi non parlassero l’inglese o lo spagnolo; in alcuni casi, sono stati condotti i bambini sull’aereo insieme agli adulti e durante il volo le famiglie con bambini sono state fatte sedere accanto ad altri rimpatriandi.237
5.2 La risposta dell’Agenzia
Con riferimento alle decisioni riguardanti l’essere in grado di viaggiare, Frontex, nella sua risposta, ha citato l’art. 5.2 del suo Codice di Condotta per le JRO, secondo il quale: “In un periodo di tempo ragionevole
precedente le JRO, le autorità degli Stati membri devono disporre un esame medico su un soggetto rimpatriato (…) quando lui o lei ha una patologia riconosciuta o quando necessita di cure mediche”.
Era il medico assegnato alla JRO dallo Stato membro organizzatore colui che aveva il potere di valutare le decisioni sulla capacità di viaggiare.238
L’Agenzia ha poi evidenziato come ogni Stato membro partecipante fosse responsabile del proprio contingente di rimpatriati. Lo Stato membro organizzatore sosteneva ogni singolo Stato membro partecipante fornendo assistenza medica, cibo e bevande e l’accesso ai servizi igienici.239
Frontex, però ha deciso di non pronunciarsi circa il suggerimento del Mediatore di pubblicare gli standard di comportamento degli accompagnatori quale allegato del Codice di Condotta durante una JRO. Ha affermato che la lista delle misure restrittive e dell’equipaggiamento proibito e lecito veniva presentata dallo Stato membro organizzatore e inclusa nel piano di attuazione della relativa operazione. Qualsiasi Stato membro partecipante aveva l’obbligo di aderire a tale lista prima di ogni
237Decisione del Mediatore europeo (OI/9/2014/MHZ), punto (xx).
https://www.ombudsman.europa.eu/it/cases/decision.faces/it/59740/html.bookmark.
238 Ibid., punto 9. 239 Ibid., punto 10.
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operazione e nessuno Stato partecipante poteva adottare misure restrittive non autorizzate dalla propria legislazione nazionale anche se approvate nel piano di attuazione. Le misure coercitive dovevano essere conformi ai principi di proporzionalità, essere strettamente necessarie e essere usate col dovuto rispetto dei diritti, della dignità e dell’integrità fisica dei rimpatriati.240
Sul tema dei ricorsi dei rifugiati, inoltre, è stato sostenuto che fino a quel momento non fosse stato presentato alcun ricorso relativo alle JRO. Si è fatto riferimento agli artt. 5 (2) e 8 (1) del Codice, e all’art. 16 che prevedeva che qualsiasi partecipante ad una operazione di rimpatrio congiunto il quale avesse motivo di credere di aver subìto una violazione dei diritti fondamentali doveva fare rapporto attraverso i canali appropriati come, ad esempio, il Sistema Frontex di segnalazione di incidenti gravi. Si poteva fare rapporto anche al rappresentante dell’Agenzia o ad un controllore a bordo del volo.241
Riguardo al fatto che il sostegno finanziario di Frontex agli Stati membri per una JRO dovesse essere condizionato al pieno rispetto della Carta UE dei Diritti Fondamentali, l’Agenzia ha rimarcato di garantire ciò grazie alla presenza a bordo di un rappresentante.242
Frontex ha chiarito come il controllo delle gestione di una JRO dovesse avvenire sulla base di criteri oggettivi e trasparenti e coprire l’intera operazione. Tuttavia, in alcuni Stati membri l’operazione veniva monitorata fisicamente nella sua interezza, mentre in altri il controllo avveniva successivamente alla JRO. Secondo l’Agenzia, il fatto che i controllori non fossero in alcuni casi fisicamente presenti durante una JRO, non significava che “esse fossero controllate conformemente alla
legislazione nazionale” dello Stato membro organizzatore o di quello
240Decisione del Mediatore europeo (OI/9/2014/MHZ), punto 11.
https://www.ombudsman.europa.eu/it/cases/decision.faces/it/59740/html.bookmark.
241 Ibid. punto 12. 242 Ibid., punto 13.
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partecipante. Frontex ha inoltre sottolineato come, nel 2014, un controllore fosse fisicamente presente durante il 60% delle operazioni. Da parte sua, l’Agenzia ha esortato attivamente gli Stati membri a garantire il controllo coprendo le spese per i controllori durante le JRO e medianti riunioni regolari dei Punti di Contatto Diretto in Materia di Rimpatrio.243
5.3 La successiva valutazione da parte del Mediatore e la decisione di