L’esame della proposta presso i parlamenti nazionali e presso le

La proposta è stata successivamente sottoposta all’esame dei Parlamenti nazionali degli Stati membri e delle altre Istituzioni dell’UE.

Per quanto riguarda l’Italia, il 23 febbraio 2016 il dipartimento Politiche europee presso la Presidenza del Consiglio dei ministri ha trasmesso alle

298_{COM (2015) 671 final, 2015/0310 (COD), p. 55. Vedi anche Senato della Repubblica,}

Servizio Studi Dossier europei n. 23, p. 21.

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Camere la Relazione elaborata dal Ministero dell’Interno sulla proposta di regolamento in esame.300

Non sono state rilevate criticità con riferimento al rispetto del principio di attribuzione e alla correttezza della base giuridica. Perplessità sono invece emerse per quanto riguarda il rispetto del principio di sussidiarietà. La relazione ha infatti evidenziato come la responsabilità delle frontiere esterne degli Stati membri fosse “uno degli aspetti costitutivi della sovranità nazionale con forti implicazioni politiche e giuridiche”.301 _{Ha dunque richiesto la necessitàsqu di fissare in modo}

adeguato e di distinguere i rispettivi limiti delle competenze e responsabilità degli Stati membri e dell’Agenzia, differenziando, nello specifico, fra gestione ordinaria e gestione in situazioni di eccezionalità. Per queste ultime la proposta attribuiva, infatti, all’Agenzia “particolari e invasivi poteri”302 _{che il nostro Governo riteneva fossero meglio}

specificati. Analoghe perplessità sono state espresse per quanto concerne il principio di proporzionalità, con riferimento particolare alla possibilità di un intervento diretto da parte dell’Agenzia in casi di emergenza e l’adozione di misure urgenti a livello di Unione. Si è ritenuto al riguardo fondamentale che la proposta prevedesse un migliore coinvolgimento degli Stati membri interessati nelle fasi della valutazione delle vulnerabilità.

La relazione del Governo ha quindi fornito una propria valutazione complessiva del progetto e delle sue prospettive negoziali, rimarcando che:

- Pur essendo condivisibile il fine generale del progetto, l’architettura di sistema ipotizzata, oltre a sembrare ridondante rispetto ai meccanismi già previsti da altri regolamenti dell’Unione, avrebbe richiesto non solo un ripensamento nella

300_{In base alla disposizione dell’art. 6, comma 4, della legge 24 dicembre 2012, n. 234.} 301_{Senato della Repubblica, Servizio Studi Dossier europei n. 23, p. 23.}

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gestione delle frontiere, ma anche lo sviluppo di sistemi di accoglienza e di gestione dei migranti condivisi fra gli Stati membri – poiché un controllo più efficiente delle frontiere non avrebbe inciso sul flusso dei migranti che avrebbe continuato a gravare sugli Stati membri di frontiera – e di una più efficace politica di collaborazione con i paesi terzi;

- Il progetto era compatibile con l’interesse nazionale nella misura in cui gli obiettivi da perseguire non incidessero sul principio del rispetto della sovranità nazionale;

- Il punto qualificante della proposta era la capacità dell’Agenzia di intervenire per proteggere specifiche sezioni delle frontiere esterne in circostanze straordinarie e la “condivisione di responsabilità” fra Stati membri e Agenzia. A tal proposito sembrava indispensabile specificare il grado di influenza dell’Agenzia nelle competenze e nelle responsabilità degli Stati membri e la ripartizione fra “gestione ordinaria” e “gestione in situazioni di eccezionalità”.303

Più specificamente, gli emendamenti che la relazione proponeva riguardavano:

I. Quote percentuali di contribuzione di risorse umane (artt. 19 e ss.). Si è ritenuto che queste dovessero essere stabilite attraverso criteri condivisi, poiché alcuni Stati membri avrebbero potuto trovarsi ad affrontare situazioni tali da non consentire il rispetto dell’aliquota da mettere a disposizione; II. La valutazione di vulnerabilità (art. 12), che avrebbe dovuto essere effettuata in concorso con lo Stato membro interessato. Si è rimarcata altresì la possibilità di stabilire criteri differenziati fra frontiere marittime, terrestri e aeree e anche fra diversi quadranti marittimi, nonché di far rientrare

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la valutazione di vulnerabilità nel meccanismo di valutazione Schengen, prevedendo che l’attuazione delle misure imposte allo Stato membro interessato fossero seguite da interventi di sostegno, di cui all’art. 19 bis del Codice frontiere Schengen; III. La possibilità di intervento diretto dell’Agenzia in situazioni di crisi alle frontiere esterne, anche senza richiesta dello Stato membro interessato e con la sua cooperazione (art. 18), diritto di intervento che avrebbe permesso un giudizio negativo sullo Stato membro sia con riferimento al profilo tecnico operativo, sia sul piano politico. Sarebbe stata d’altra parte adeguata l’eventualità di organizzare operazioni congiunte e il supporto di risorse umane e materiali in caso di elevata pressione migratoria, come già previsto per Frontex dal precedente Regolamento. Si è suggerito a riguardo di inquadrare i casi gravi di mancanze nel controllo delle frontiere esterne nel contesto dell’art. 26 del Codice frontiere Schengen.

Per ciò che atteneva all’impatto finanziario della proposta, la Relazione ha sottolineato come il progetto avrebbe determinato comunque oneri finanziari e avrebbe interessato ambiti di svariati dicasteri che avrebbe dovuto inevitabilmente essere coinvolti. Non è apparso chiaro se nella valutazione della Commissione tali maggiori oneri avrebbero dovuto essere posti completamente a carico del bilancio dell’istituenda Agenzia previo completamento dello stesso, oppure dei bilanci degli Stati membri partecipanti e, in tal caso, sulla base di quali criteri.304

L’attuazione della proposta avrebbe poi comportato interventi sull’ordinamento nazionale atti all’armonizzazione della disciplina

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nazionale di settore alle nuove disposizioni normative dell’Unione europea.305

Secondo ciò che è stato riportato nella banca dati IPEX sull’attività dei Parlamenti nazionali riguardanti le proposte legislative dell’Unione europea, l’esame della proposta sulla guardia costiera e di frontiera europea ha coinvolto tutti i Parlamenti degli Stati membri dell’Unione.306

In particolare, la Commissione per gli affari europei della Camera dei deputati della Repubblica Ceca ha adottato nel febbraio del 2016 una risoluzione in cui, tra l’altro, richiedeva che il funzionamento della guardia costiera e di frontiera europea non interferisse con l’esercizio della responsabilità propria degli Stati membri circa il mantenimento della sicurezza interna e dell’ordine pubblico nei rispettivi territori ai sensi dell’articolo 72 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Per questi motivi, il Parlamento ceco ha richiesto al proprio Governo di esigere chiarimenti sulla nozione di responsabilità condivisa, in particolare sul compito dell’Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera per ciò che riguardava la sua presenza sul territorio degli Stati membri sulla base delle decisioni di attuazione della Commissione europea.307

La Commissione Sicurezza e giustizia della Camera dei Rappresentanti dei Paesi Bassi, invece, ha anzitutto esaminato la proposta di regolamento dal punto di vista del rispetto del principio di sussidiarietà. Accertata la compatibilità della proposta con tale principio, la medesima europea rivolgendole alcune domande in merito alla portata effettiva della proposta.308

305_{Senato della Repubblica, Servizio Studi Dossier europei n. 23, p. 25.} 306 _{Ibid., p. 26.}

307 _{Ibid., p. 27.} 308 _Ibid.

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Inoltre, il 15 dicembre 2015, a margine del dibattito sugli esiti dell’ultimo Consiglio europeo, l’Assemblea plenaria della Camera dei rappresentanti dei Paesi Bassi ha svolto una discussione introduttiva sul progetto, al termine della quale ha approvato una risoluzione nella quale: - Considerato che il progetto prevedeva che la Commissione europea potesse prendere decisioni di ultima istanza che avrebbero consentito all’Agenzia della guardia costiera e di frontiera di adottare misure per ciò che attiene i confini nazionali senza il consenso dello Stato membro interessato;

- Considerato che questa previsione si sarebbe tradotta in un trasferimento di sovranità dello Stato membro alla Commissione europea;

- Considerato che, secondo l’Assemblea, esistevano altri mezzi per ripristinare l’ordine alle frontiere, come la facoltà di ristabilire controlli rigorosi alle frontiere interne e la possibilità di escludere temporaneamente uno Stato membro dal Trattato di Schengen;

- La Camera dei rappresentanti ha richiesto, tra l’altro, al Governo dei Paesi Bassi di astenersi dal fare passi irreversibili circa la cessione della sovranità.309

Il 17 dicembre 2015 il Consiglio europeo ha invitato il Consiglio a pervenire ad una posizione sul progetto relativo alla guardia costiera e di frontiera europea entro giugno 2016, per cui la Presidenza dell’Unione europea ha deciso di procedere ai lavori con priorità assoluta.

Il Consiglio europeo del 18 e 19 febbraio 2016 ha riaffermato la priorità che gli Stati membri dovevano conferire alla realizzazione di rapidi sviluppi dei negoziati, concludendo che “occorre accelerare i lavori al fine di raggiungere un accordo politico durante la Presidenza dei Paesi

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Bassi e rendere il nuovo sistema operativo al più presto”.310 _{Per tenersi}

al passo con il proprio mandato, la Presidenza ha perciò deciso di convocare, ogni due settimane, il competente Gruppo “Frontiere” per riunioni di due giorni sulla proposta, intervallate da riunioni dei consiglieri GAI, trattando il fascicolo secondo un metodo tematico. Un grado di convergenza rilevante fra gli Stati membri è emerso su questioni importanti, come la gestione integrata delle frontiere esterne, la responsabilità condivisa, i funzionari di collegamento dell’Agenzia negli Stati membri e la valutazione delle vulnerabilità. Allo scopo di rafforzare un accordo di principio su queste delicate questioni, la Presidenza ha presentato proposte di compromesso in occasione del Consiglio Giustizia e affari interni (GAI) del 25 febbraio 2016.

La Commissione europea il 4 marzo 2016 aveva programmato le seguenti scadenze: entro giugno 2016 il raggiungimento di un accordo politico da parte dei colegislatori sulla guardia costiera e di frontiera europea e l’adozione dell’atto giuridico; entro settembre 2016 il pieno funzionamento della guardia costiera e di frontiera europea e la realizzazione dei primi test di vulnerabilità in vista dell’adozione delle misure preventive necessarie.

In realtà, l’approvazione definitiva da parte del Consiglio alla guardia di frontiera e costiera europea è avvenuta il 14 settembre 2016. L’adozione del Regolamento (UE) 2016/1024 si è compiuta mediante procedura scritta.

Nel comunicato stampa successivo all’adozione del nuovo Regolamento, Robert Kalinàk, ministro dell’interno della Repubblica slovacca e presidente del Consiglio, si è compiaciuto “della rapidità e

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efficienza con cui il Consiglio e il Parlamento hanno deliberato su questa importante questione”.311

La guardia costiera e di frontiera europea ha come funzione principale quella di contribuire ad una gestione integrata delle frontiere esterne. L’obiettivo è garantire una gestione efficiente dei flussi migratori per assicurare un livello di elevato di sicurezza per l’UE; al contempo, si vuole salvaguardare la libera circolazione all’interno dell’Unione e rispettare pienamente i diritti fondamentali.

La guardia costiera e di frontiera europea ha iniziato le sue attività dopo l’entrata in vigore del Regolamento il 6 ottobre 2016 (20 giorni dopo la pubblicazione in Gazzetta ufficiale). Le disposizioni relative alla costituzione della riserva e al parco attrezzature tecniche sono entrate in vigore due mesi dopo il resto del Regolamento e quelle relative alle riserve per i rimpatri tre mesi dopo il resto del Regolamento.