U
NIVERSITÀ DI
P
ISA
Dipartimento di Giurisprudenza
Corso di Laurea Magistrale in Giurisprudenza
Tesi di Laurea
La guardia di frontiera e costiera europea: novità e
criticità nella gestione integrata delle frontiere
esterne
Candidato:
Relatore:
Riccardo Cattaneo Prof. Simone Marinai
“Abbiamo scelto di considerare l’immigrazione come un fenomeno di ordine pubblico da controllare con misure di polizia, introducendo il reato di immigrazione clandestina, piuttosto che seguire il filo costituzionale, il rispetto dell’altro e della dignità delle persone. Ci si è vantati degli accordi per i respingimenti e quando i migranti sono stati rispediti In Libia nessuno si è preoccupato di verificare che donne e uomini venivano confinati in condizioni terribili nel deserto. Abbiamo considerato l’altro un nemico, l’immigrazione un problema da allontanare e non da governare.”
INDICE
INTRODUZIONE……….1
CAPITOLO I Frontex: l’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea 1 La genesi del Regolamento istitutivo di Frontex………7
2 Le funzioni e le attività dell’Agenzia………11
2.1 Il coordinamento della cooperazione operativa…………...12
2.2 Segue: le operazioni di rimpatrio congiunto………18
2.3 Il sostegno tecnico e operativo. Le Squadre di Supporto Congiunto e le Squadre di Intervento Rapido alle Frontiere…..19
2.4 L’analisi del rischio……….22
2.5 Le attività di ricerca e formazione………...24
2.6 La cooperazione con Europol, le organizzazioni internazionali e i paesi terzi………...26
3 La struttura dell’Agenzia………...26
3.1 Il consiglio di amministrazione………...27
3.2 Il direttore esecutivo………...28
3.3 La struttura organizzativa………...28
4 Le modifiche e gli sviluppi del Regolamento Frontex……...30
4.1 La Decisione 2010/252/UE……….30
CAPITOLO II
Elementi di criticità emersi nell’attività di Frontex
1 Osservazioni preliminari………..42
2 Limiti strutturali e funzionali………..43
2.1 Il carattere interdipendente di Frontex………..43
2.2 La crisi del metodo basato sugli hotspots e del sistema di asilo dell’Unione europea………...52
3 L’inosservanza dei doveri collegati al rispetto dei diritti fondamentali dei migranti………56
4 Segue: l’inchiesta avviata dal Mediatore europeo nel 2012…...60
4.1 Le osservazioni da parte degli invitati………...61
4.2 La risposta dell’Agenzia………...65
4.3 Le raccomandazioni del Mediatore………...69
4.4 La risoluzione del Parlamento europeo……….75
5 Segue: l’inchiesta avviata del Mediatore europeo nel 2014…...81
5.1 Il contesto dell’inchiesta………...81
5.2 La risposta dell’Agenzia………...84
5.3 La successiva valutazione da parte del Mediatore e la decisione di chiusura dell’inchiesta………86
CAPITOLO III La guardia di frontiera e costiera europea 1 L’adozione del Regolamento (UE) 2016/1624……….89
1.1 L’Agenda europea sulla migrazione del maggio 2015………..89
1.2 Gli obiettivi fissati dal Consiglio europeo……….92
1.3 La Proposta di Regolamento del dicembre 2015………...94
1.4 L’esame della proposta presso i parlamenti nazionali e presso le istituzioni dell’UE………..106
2 Le funzioni e le attività della nuova Agenzia……….113
2.2 Le operazioni congiunte e gli interventi rapidi alle frontiere...127
2.3 Segue: le operazioni di rimpatrio………136
2.4 L’attività di formazione delle guardie di frontiera…………..141
2.5 L’attività di ricerca……….149
3 La struttura……….155
3.1 Il consiglio di amministrazione………...156
3.2 Il direttore esecutivo………...158
3.3 Il forum consultivo e il responsabile dei diritti fondamentali..160
4 I principali elementi di differenza e di novità rispetto alla precedente Agenzia……….161
4.1 I funzionari di collegamento………...162
4.2 La valutazione delle vulnerabilità………...164
4.3 L’azione urgente alle frontiere esterne………166
4.4 La riserva di reazione rapida………...169
4.5 Il parco attrezzature tecniche………..170
4.6 Il meccanismo di denuncia delle violazioni di diritti fondamentali………...173
5 Considerazioni in ordine all’effettiva realizzazione degli obiettivi posti dal Regolamento………..176
5.1 La dipendenza dell’Agenzia dagli Stati membri……….177
5.2 La mancata realizzazione di un corpo europeo di guardie di frontiera e costiera………..179
5.3 Il mantenimento della logica basata sul privilegio della responsabilità a discapito della solidarietà………..182
5.4 La gestione delle domande di asilo e il rispetto dei diritti umani………..186
CONCLUSIONI………191
BIBLIOGRAFIA………...197
1
INTRODUZIONE
Oggetto dell’indagine è l’analisi degli elementi di novità e di criticità nella gestione integrata delle frontiere esterne alla luce della creazione della guardia di frontiera e costiera europea.
Essa è stata istituita, insieme alla nuova Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera, con il Regolamento (UE) 2016/1624,1 approvato dal Consiglio dell’Unione europea il 16 settembre 2016. La nuova Agenzia ha iniziato ad operare il 6 ottobre 2016 e ha la sua sede a Varsavia.
La guardia di frontiera e costiera europea è così andata a sostituire la precedente Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri, ai più nota come Frontex. Quest’ultima ha operato nella gestione delle frontiere esterne per più di un decennio, coordinando la cooperazione operativa tra gli Stati membri, fornendo sostegno tecnico e operativo, effettuando periodiche analisi dei rischi, svolgendo attività di ricerca e formazione e collaborando con Europol, altre organizzazioni internazionali e con i paesi terzi.
Frontex si componeva di un consiglio di amministrazione, composto di un rappresentante di ciascun Stato membro e di due rappresentanti della Commissione, che aveva funzioni decisionali e organizzative, e di un direttore esecutivo, quale responsabile della gestione quotidiana dell’Agenzia.
Inoltre, Frontex si componeva di tre divisioni, ognuna delle quali comprendeva tre diverse unità: la Divisione Operativa, formata
1Regolamento (UE) 2016/1624 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 settembre 2016
relativo alla guardia di frontiera e costiera europea che modifica il regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga il regolamento (CE) n. 863/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, il regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio e la decisione 2005/267/CE del Consiglio (GU L 251/1).
2
dall’Unità Operativa, dall’Unità Analisi del Rischio e dal Centro di Situazione Frontex, la Divisione di Rafforzamento delle Capacità, che si componeva dell’Unità di Addestramento, dell’Unità Risorse Condivise e dell’Unità Ricerca e Sviluppo e la Divisione Amministrativa, organizzata nell’Unità Finanza e Appalti, nei Servizi Amministrativi e negli Affari Legali.
Fin dal 2009 è stato previsto un ripensamento di Frontex, atto a rafforzarne il ruolo e a migliorarne l’azione. Per tali motivi, il Regolamento istitutivo dell’Agenzia è stato integrato prima dalle linee guida della Decisione del Consiglio 2010/252/UE,2 relative alla vigilanza delle frontiere marittime esterne, e poi dal Regolamento (UE) n. 1168/2011,3 il quale, oltre a voler consolidare la protezione dei diritti fondamentali, aveva l’obiettivo di espandere le funzioni dell’Agenzia nello svolgimento dell’analisi del rischio e della ricerca, al fine di potenziare i suoi sistemi di vigilanza delle frontiere e di scambio delle informazioni.
Nonostante questo, le limitazioni gravanti su Frontex hanno diminuito la sua capacità di fronteggiare e rimediare efficientemente i problemi creati dalla crisi dei migranti. Essa, infatti, non disponeva di risorse proprie né di personale operativo proprio e si doveva affidare ai contributi degli Stati membri. Inoltre, non poteva svolgere in maniera autonoma operazioni di rimpatrio o di gestione delle frontiere senza una preliminare richiesta da parte di uno Stato membro. Infine, non disponeva di un mandato esplicito per condurre operazioni di ricerca e salvataggio.
2 Decisione del Consiglio del 26 aprile 2010 che integra il Codice Frontiere Schengen per quanto
riguarda la sorveglianza delle frontiere marittime esterne nel contesto della cooperazione operativa coordinata dall’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea (OJ 2010 L 111/20).
3Regolamento (UE) n. 1168/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 ottobre 2011
recante modifica del Regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio che istituisce un’Agenzia per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea (GU L 304/1).
3
Durante il periodo di attività, poi, le operazioni di Frontex hanno destato molte perplessità circa l’osservanza dei doveri collegati al rispetto dei diritti fondamentali dei migranti. Tali operazioni sono state oggetti di due successive indagini avviate, nel 2012 e nel 2014, dal Mediatore europeo.
La prima4 ha riscontrato che, in generale, Frontex stava compiendo progressi ragionevoli per adempiere gli obblighi previsti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dal Regolamento. Il Mediatore ha accertato, tuttavia, che Frontex non disponeva di un meccanismo in grado di gestire i singoli casi denunciati di presunte violazioni dei diritti fondamentali durante lo svolgimento della sua attività. Il Mediatore ha visto nella mancanza di un meccanismo interno di gestione delle denunce una carenza significativa delle disposizioni predisposte da Frontex. Da un lato, l'assenza di tale meccanismo significava che Frontex sarebbe stata meno consapevole delle preoccupazioni o delle denunce relative al modo in cui operava; dall'altro, le persone che intendevano presentare una denuncia non avevano la possibilità di investire direttamente Frontex della questione. Essa ha perciò portato ad una risoluzione del Parlamento europeo,5 nella
quale si evidenzia la necessità di istituire un meccanismo in grado di trattare le denunce individuali di possibili violazioni dei diritti umani commesse nel corso delle operazioni dell’Agenzia o nella cooperazione con i paesi terzi.
La seconda,6 invece, voleva stabilire se fosse stata possibile una maggiore chiarezza rispetto a quello che Frontex avrebbe potuto o
4Indagine del Mediatore europeo OI/5/2012/BEH-MHZ.
5 Risoluzione del Parlamento europeo del 2 dicembre 2015 sulla relazione speciale del
Mediatore europeo sull'indagine di propria iniziativa OI/5/2012/BEH-MHZ relativa a Frontex (2014/2215(INI)).
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dovuto fare nei casi di violazioni dei diritti umani durante le operazioni di rimpatrio congiunto.
Il Mediatore ha acquisito i pareri di Frontex e del responsabile dei diritti fondamentali dell'Agenzia, ne ha ispezionato i fascicoli e ha preso in consegna i lavori con i quali hanno contribuito i membri della Rete europea dei difensori civici, l'Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali, l'agenzia dell'ONU per i rifugiati e diverse ONG. Benché fosse già stato fatto molto, il Mediatore ha rilevato come Frontex avrebbe dovuto migliorare la trasparenza del lavoro nell'ambito delle operazioni di rimpatrio congiunto condotte dall'Agenzia stessa, modificare il proprio codice di condotta in settori quali le visite mediche e l'uso della forza e intensificare la cooperazione con gli Stati membri, concludendo che Frontex avrebbe dovuto fare tutto il possibile per promuovere l'indipendenza e l'efficacia del monitoraggio di tali operazioni.
Il Mediatore ha quindi chiuso l'indagine formulando una serie di proposte per permettere all'Agenzia di migliorare ulteriormente le proprie operazioni in tale ambito.
Negli ultimi anni il continente europeo è stato interessato dal più ampio flusso migratorio dalla seconda guerra mondiale. Nel 2015, secondo i dati UNHCR,7 più di un milione di persone ha attraversato il
Mediterraneo, mentre nel 2016 sono sbarcate in Europa 362.753 persone. I primi sei mesi del 2017 hanno già visto 98.185 migranti e rifugiati fuggire dalla guerra e dal terrore della Siria e del Nord Africa. Per tali motivi, nel dicembre 2015 è stata proposta dal Parlamento europeo e dal Consiglio l’istituzione della guardia costiera e di frontiera europea.8 L’obiettivo dichiarato era quello di sviluppare e attuare una
7http://data2.unhcr.org/en/situations/mediterranean.
8Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla guardia costiera
e di frontiera europea e che abroga il regolamento (CE) n. 2007/2004, il regolamento (CE) n. 863/2007 e la decisione 2005/267/CE del Consiglio. COM (2015) 671 final 2015/0310 (COD).
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gestione europea integrata delle frontiere esterne a livello nazionale e dell’Unione, superando i limiti e le criticità della precedente Agenzia. Sono stati ampliati i compiti dell’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera, anche se essa continua ad essere la stessa persona giuridica rispetto alla precedente Agenzia, con piena continuità in tutte le sue attività e procedure. Il suo ruolo principale consiste nel definire una strategia tecnica e operativa per l’attuazione della gestione integrata delle frontiere a livello di Unione; fornire maggiore assistenza tecnica e operativa agli Stati membri tramite operazioni congiunte e interventi rapidi alle frontiere; garantire l’esecuzione pratica delle misure in situazioni che richiedono un’azione urgente alle frontiere esterne; prestare assistenza tecnica e operativa a sostegno delle operazioni di ricerca e salvataggio in mare di persone in pericolo; nonché organizzare, coordinare e svolgere operazioni e interventi di rimpatrio.9
L’intenzione di fondo è stata quella di rafforzare la gestione delle frontiere esterne basandosi sulle attività svolte da Frontex e sviluppandola ulteriormente in un’Agenzia che condividesse la responsabilità di tale gestione.10
In realtà, l’ultima parte dell’elaborato mostra come alcuni degli obiettivi posti dal nuovo Regolamento siano stati sostanzialmente disattesi. La nuova Agenzia resta per molti aspetti ancora troppo legata agli Stati membri. Inoltre, nonostante il nome possaessere fuorviante, non viene creata una vera e propria guardia europea di frontiera, pensata come un corpo europeo composto da guardie di frontiera che sostituiscono le guardie di frontiera nazionali. Il fatto che le guardie di frontiera nazionali restino invariati lo dimostra. Il Regolamento mantiene, poi, la
9Considerando 11 regolamento (UE) 2016/1624. 10Considerando 10 regolamento (UE) 2016/1624.
6
logica basata sul privilegio della responsabilità a discapito del principio di solidarietà, sancito dall’art. 80 TFUE.11
Infine, sulla scia delle inchieste di iniziativa del Mediatore europeo, è stato introdotto un meccanismo di ricorso individuale attivabile da chiunque sia interessato dalle azioni dello staff coinvolto in un’operazione coordinata dall’Agenzia e che ritenga di essere stato soggetto di violazioni dei suoi diritti. L’esistenza di una procedura per ricorsi individuali è senza dubbio un fatto positivo, ma è necessario che venga ulteriormente sviluppata la sua funzionalità.
11 “Le politiche dell'Unione di cui al presente capo e la loro attuazione sono governate dal
principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri, anche sul piano finanziario. Ogniqualvolta necessario, gli atti dell'Unione adottati in virtù del presente capo contengono misure appropriate ai fini dell'applicazione di tale principio”.
7 CAPITOLO I
FRONTEX: L’AGENZIA EUROPEA PER LA GESTIONE DELLA COOPERAZIONE OPERATIVA ALLE FRONTIERE ESTERNE
DEGLI STATI MEMBRI DELL’UNIONE EUROPEA
1 La genesi del Regolamento istitutivo di Frontex
La graduale realizzazione di un’Unione europea libera da confini interni rappresentava un aspetto centrale del Trattato di Amsterdam, il quale integrava l’acquis di Schengen e attribuiva alla Comunità il compito di gestire le politiche di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne.12
Il Consiglio europeo di Laeken nel dicembre 2001 ravvisò l’importanza di una gestione efficace delle frontiere esterne come mezzo per combattere il terrorismo, l’immigrazione illegale e il traffico di esseri umani. Affidò perciò al Consiglio e alla Commissione lo sviluppo di “misure per la cooperazione tra i servizi responsabili del controllo delle frontiere esterne e per esaminare le condizioni in cui potesse essere creato un sistema o servizi comuni di controllo delle frontiere esterne”.13
In una Comunicazione pubblicata nel maggio del 2002,14 la
Commissione considerò che il rafforzamento delle frontiere esterne dell’Unione europea fosse responsabilità di tutti gli Stati membri e richiese un coordinamento a livello europeo. A tal fine, raccomandò l’adozione di una politica comune riguardo ad una gestione integrata delle frontiere esterne costituita da cinque componenti: un insieme di norme comuni; un meccanismo di coordinamento operativo e
12Art. 67 TFUE.
13Consiglio europeo di Laeken, 14 e 15 dicembre 2001 SN/300/1 REV 1, Conclusioni della
Presidenza, Conclusione N. 42.
14 Commissione delle Comunità europee, Comunicazione della Commissione al Consiglio e al
Parlamento europeo, Verso una gestione integrata delle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea, COM (2002) 233 final. Bruxelles, 7.5.2002.
8
cooperazione comune; un’analisi integrata dei rischi collettiva; una connotazione europea riguardo la formazione del personale e attrezzatture interoperabili; la ripartizione degli oneri tra gli Stati membri e l’Unione. Al fine di ampliare il coordinamento operativo tra i servizi nazionali di frontiera, la Commissione propose di stabilire una “unità comune di professionisti delle frontiere esterne” che si sarebbe sviluppato dal già esistente Comitato Strategico sull’Immigrazione, Frontiere e Asilo (CSIFA) e operare, almeno inizialmente, sulla base dell’inquadramento per la cooperazione amministrativa previsto da quello che ora è l’art. 74 TFUE.
Le raccomandazioni della Commissione costituivano in larga parte il “Piano per la gestione delle frontiere esterne dell’Unione Europea” che il Consiglio adottò il 13 giugno 2002. Il Consiglio europeo di Siviglia del 21 e 22 giugno accolse con favore la Relazione della Commissione e il Piano del Consiglio e richiese l’introduzione immediata dell’unità comune per coordinare le disposizioni contenute nel Piano.15 La
Presidenza del Consiglio danese provvide a creare l’unità comune, sotto forma di CSIFA+ (che comprende CSIFA e i capi nazionali dei servizi di controllo di frontiera), che ebbe il compito di approvare alcune operazioni congiunte e progetti pilota.16 Revisioni successive, però,
dimostrarono limiti strutturali dell’unità, e di conseguenza il Consiglio europeo di Salonicco del 19 e 20 giugno 2003 invitò la Commissione a esaminare la necessità di creare nuove procedure istituzionali, inclusa la possibile creazione di una struttura Comunitaria che promuovesse la cooperazione operativa per la gestione delle frontiere esterne.17 Il Consiglio europeo del 16 e 17 ottobre 2003 appoggiò quindi la
15Consiglio europeo di Siviglia, 21 e 22 giugno 2002, Conclusioni della Presidenza, 13463/02,
Conclusione N. 31.
16Operazioni incluse: Ulysses (gennaio e maggio 2003), Triton (marzo 2003), Orca e RIO IV
(maggio 2003).
17 Consiglio europeo di Salonicco, 19 e 20 giugno 2003, Conclusioni della Presidenza,
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formazione di un’Agenzia per la gestione delle frontiere esterne e invitò la Commissione a presentare una proposta in tal senso.
L’11 novembre 2003, la Commissione presentò una proposta per un Regolamento del Consiglio che istituisse l’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea.18 L’Agenzia doveva essere istituita in
forma permanente con una sua specifica personalità giuridica. Il suo obiettivo primario era quello di intensificare la cooperazione operativa tra gli Stati membri nella gestione delle frontiere esterne. La proposta stabilì i compiti dell’Agenzia così come la gestione e il quadro di bilancio relativi alle sue operazioni.
La Commissione consultò il Parlamento europeo riguardo al Regolamento in questione. Il Presidente del Parlamento riportò la proposta al Comitato Parlamentare sulle Libertà e i Diritti Umani, Giustizia e Affari Interni.19 Nella sua relazione del 24 febbraio del 2004, il Comitato approvò la creazione di Frontex quale passo avanti nella realizzazione di una gestione comune, integrata, delle frontiere esterne a livello europeo. Il Comitato considerò inoltre lo status indipendente dell’Agenzia e la sua forma permanente che ne avrebbero aumentato l’efficacia e la trasparenza. D’altra parte, ritenne che la struttura proposta dell’Agenzia fosse di natura eccessivamente intergovernativa e propose delle modifiche atti ad accrescerne le qualità “comunitarie” attraverso un sempre maggiore coinvolgimento della Commissione e del Parlamento. Il Comitato si oppose ad affidare all’Agenzia il coordinamento e l’organizzazione di operazioni di rimpatrio congiunte degli Stati membri in assenza di una legislazione comune in materia di immigrazione e asilo.
18Commissione delle Comunità europee, Proposal for a Council Regulation establishing a
European Agency for the Management of Operational Co-operation at the External Borders, COM (2003) 687 final/2, 2003/0273 (CNS) Bruxelles, 20.11.2003.
10
Il Consiglio, inoltre, consultò il Comitato economico e sociale europeo, il quale affermò che i compiti principali dell’Agenzia dovessero essere allargati fino ad includere un trattamento dignitoso degli individui e il rispetto degli accordi internazionali sui diritti umani. Il Comitato sottolineò che efficienti controlli di frontiera non avrebbero dovuto compromettere il diritto di asilo. Raccomandò che i compiti dell’Agenzia potessero includere servizi di salvataggio coordinati, in particolare il soccorso in mare, alla luce delle pratiche pericolose messe in atto nell’immigrazione illegale. Il Comitato valutò che le operazioni di rimpatrio dovessero essere associate a misure di regolarizzazione degli individui irregolari.
In realtà il testo finale del Regolamento (CE) n. 2007/2004, adottato il 26 ottobre 2004, non recepì le indicazioni sui diritti fondamentali e sull’aspetto proposto del salvataggio in mare del Comitato. In particolare, non vi era nessun riferimento al rispetto dei principi internazionali di protezione, il divieto di interdizione, o di respingimento. Il Paragrafo 22 accentua, comunque, il fatto che il Regolamento rispetta i diritti fondamentali, inclusi quelli sanciti nell’ordinamento giuridico dell’Unione da quello che oggi è l’art. 6 (3) TUE.
Il Consigliò nominò nell’aprile 2005 Varsavia come sede della nuova Agenzia. Frontex divenne operativa a partire dal 3 ottobre 2005.
Il Regolamento (CE) n. 863/2007 istituì poi squadre di intervento rapide alle frontiere, disciplinando i compiti e le competenze degli agenti distaccati.20
20Vedi Regolamento (CE) n. 863/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 luglio
2007, che istituisce un meccanismo per la creazione di squadre di intervento rapide alle frontiere e modifica il Regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio limitatamente a tale meccanismo e disciplina i compiti e le competenze degli agenti distaccati.
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Tutti gli Stati membri dell’Unione europea, eccetto l’Irlanda e la Danimarca, aderirono a Frontex.21 Il Regolamento istitutivo
dell’Agenzia previde espressamente la possibilità di cooperazione con il Regno Unito e l’Irlanda, e delegati di questi Stati furono invitati a partecipare agli incontri del Consiglio Direttivo.22
Il Regolamento Frontex si applicava ad alcuni Stati non membri connessi all’applicazione dell’acquis di Schengen, cioè Islanda, Norvegia, Svizzera e Liechtestein.23
2 Le funzioni e le attività dell’Agenzia
L’art.1 del Regolamento n. 2007/2004 attribuiva a Frontex lo scopo di “migliorare la gestione integrata delle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea”.24 Mentre gli Stati membri conservavano
la responsabilità principale del controllo e della sorveglianza delle frontiere, Frontex aveva il compito di facilitare e rendere più efficace l’applicazione di misure europee relative alla gestione delle frontiere esterne.25 In particolare, ex art. 2 del Regolamento, l’Agenzia era incaricata di:
a. Coordinare la cooperazione operativa tra gli Stati membri nella gestione delle frontiere esterne;
b. Assistere gli Stati membri in materia di formazione del corpo nazionale delle guardie di confine, anche per quanto riguarda la definizione di standard comuni di formazione;
c. Effettuare analisi dei rischi;
21Considerando 24, 25 e 26 nel preambolo. 22Art. 23 (4).
23Riguardo all’Islanda e alla Norvegia, vedi il considerando 23 nel preambolo. Le modalità di
partecipazione dell’Islanda e della Norvegia furono adottate ai sensi della Decisione del Consiglio 2007/511/CE (OJ 2007 L 188/15). Le modalità di partecipazione della Svizzera e del Liechtestein furono adottate ai sensi della Decisione del Consiglio 2010/491/UE del 27 luglio 2009 (OJ 2010 L 243/66) e della Decisione del Consiglio 2010/490/UE del 26 luglio 2010 (OJ 2010 L 243/22).
24Art. 1 (1). 25Art. 1 (2).
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d. Seguire gli sviluppi della ricerca pertinenti al controllo e alla sorveglianza delle frontiere esterne;
e. Aiutare gli Stati membri in circostanze che richiedono una maggiore assistenza tecnica e operativa alle frontiere esterne;
f. Offrire agli Stati membri il supporto necessario per l’organizzazione di operazioni di rimpatrio congiunte.
Il Regolamento istitutivo dell’Agenzia non impediva agli Stati membri di continuare ad impegnarsi nella cooperazione operativa con altri Stati membri o paesi terzi alle frontiere esterne, nel caso in cui però tale cooperazione integrasse l’azione dell’Agenzia.26 Tale cooperazione
doveva essere notificata all’Agenzia e gli Stati membri dovevano astenersi dall’avviare attività che potessero oscurare gli obiettivi di Frontex. L’esercizio del potere esecutivo da parte dello staff dell’Agenzia sul territorio di un altro stato membro era soggetto alla legge nazionale di quello Stato membro.27
Il modello operativo dell’Agenzia si basava sulla combinazione di analisi del rischio, gestione delle conoscenze, e gestione delle operazioni congiunte alle frontiere esterne degli Stati membri.28
2.1 Il coordinamento della cooperazione operativa
Ex art. 3 del Regolamento, una funzione fondamentale di Frontex consisteva nel valutare, approvare e coordinare le proposte degli Stati membri relative alle operazioni congiunte e ai progetti pilota.29
L’Agenzia stessa, inoltre, “di concerto con lo/gli Stato/i membro/i interessato/i,” poteva “avviare iniziative relative a operazioni congiunte e a progetti pilota in cooperazione con gli Stati membri”.30
26Art. 1 (2). 27Art. 10.
28Frontex, Relazione Generale 2009, Premessa del direttore esecutivo, pp. 4.5. 29Art. 3 (1).
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Le operazioni di controllo congiunto miravano a rafforzare il monitoraggio e il pattugliamento delle frontiere esterne terresti, marine e aeree, attraverso lo schieramento e l’utilizzo di risorse umane e tecniche aggiuntive. Esse comportavano lo studio delle rotte utilizzate per arrivare nell’UE e l’intercettazione dei migranti illegali e dei trafficanti di esseri umani. Frontex ha concluso diversi accordi con i paesi terzi, permettendo il pattugliamento e il monitoraggio dei confini al di là delle acque territoriali degli Stati membri.
Inoltre, l’Agenzia assisteva nel coordinamento del rimpatrio di individui soggetti al provvedimento di allontanamento nel territorio dell’UE e dei paesi associati Schengen. Queste operazioni venivano definite “di rimpatrio congiunto”.
Le guardie nazionali di frontiera impiegate nel monitoraggio o nella vigilanza delle frontiere esterne all’interno della struttura delle operazioni coordinate da Frontex erano subordinate al rispetto delle disposizioni del Codice Frontiere Schengen.31 Conformemente all’art. 6 di tale Codice, le guardie di frontiere erano obbligate a rispettare la dignità umana durante l’esecuzione dei propri doveri. Dovevano agire in modo in modo adeguato ed evitare ogni sorta di discriminazione. Le guardie di frontiera dovevano essere professionisti e addestrati.32
Il Codice prevedeva anche che gli Stati membri si assistessero uno con l’altro e mantenessero una cooperazione accurata e costante con un’attenzione all’effettiva attuazione del controllo delle frontiere. Come detto, le proposte di operazioni congiunte o progetti pilota potevano essere avviate sia dagli Stati membri, sia da Frontex.33
31Regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006,
che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen), (GU L 105/1 del 13.4.2006).
32Art. 15 codice frontiere Schengen. 33Art. 3.
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L’Agenzia presentava la proposta alla luce di fatti indicati tramite l’analisi del rischio intrapresa dall’Unità Analisi del Rischio.
Tali operazioni congiunte venivano formulate secondo un modello standard che identificava in modo chiaro gli obiettivi, gli indicatori e i risultati attesi per ciascun intervento. La proposta veniva poi sottoposta all’approvazione del direttore esecutivo. Gli Stati membri venivano invitati a prendere parte ad un incontro di pianificazione in cui veniva delineato il progetto. Un ruolo primario era riservato allo Stato membro ospitante l’operazione. Il Piano forniva le informazioni pratiche incluse le informazioni sullo status legale e i poteri esecutivi degli ufficiali ospiti.
L’Agenzia co-finanziava i costi delle operazioni congiunte, mentre gli stipendi degli ufficiali ospiti restavano di responsabilità dello Stato membro. Lo Stato membro ospitante era altresì responsabile per il danno civile causato dalle guardie di frontiera ospiti durante le operazioni. D’altra parte, quando questo danno era causato da negligenza o da cattiva condotta intenzionale, lo Stato membro ospitante poteva recuperare le spese dallo Stato da cui l’ufficiale ospite era stato impiegato. Le norme dello Stato membro ospitante sulla responsabilità penale erano applicate nel caso in cui fossero commessi reati contro le guardie ospiti di frontiera.
Una volta che il piano operativo era stato completato, la divisione delle operazioni Frontex pertinente (di mare, terra o aria) coordinava la pianificazione e la raccolta delle informazioni operative e di base. Le operazioni congiunte erano coordinate dalla Divisione Operativa dell’Agenzia. Un coordinatore veniva incaricato del monitoraggio insieme alle autorità della guardia di confine locale, della cooperazione tra gli ufficiali ospiti e le organizzazioni ospitanti, e dell’informativa sui progressi dell’operazione agli Stati membri. Egli doveva inoltre
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informare il Centro Situazione Frontex nei casi in cui emergessero difficoltà o problemi inaspettati.
Un analista Frontex era assegnato ad ogni operazione congiunta con il compito di raccogliere ed elaborare il rendiconto giornaliero e il rendiconto degli incidenti. Doveva poi redigere una valutazione analitica alla fine delle operazioni.
Il Centro Situazione Frontex coordinava lo scambio di informazioni durante le operazioni congiunte di frontiera di terra e aria. Sosteneva e monitorava le operazioni congiunte e affrontava le situazioni di emergenza.34 Nelle operazioni in mare, questa funzione veniva svolta dal Centro Internazionale di Coordinamento.
I risultati di ogni operazioni congiunta e progetto pilota progetto pilota dovevano essere valutati e analizzati con lo scopo di aumentare la qualità, la coerenza e l’efficienza delle operazioni di progetti futuri. Nei suoi anni di attività, Frontex ha coordinato svariate operazioni congiunte alle frontiere di terra, aeree e marittime.
Tra le operazioni alle frontiere terrestri possiamo ricordare “Unity 2010” e “Euro 2008”.35
“Unity 2010” è stata ospitata dalla Lituania e ha avuto luogo per quindici giorni nel giugno 2010. L’operazione ha implicato la partecipazione di Austria, Estonia, Finlandia, Germania, Lettonia, Norvegia e Polonia. L’obiettivo dell’operazione è stato quello di rafforzare la sicurezza alle frontiere orientali europee attraverso lo scambio di informazioni tra gli Stati partecipanti, la Federazione Russa e la Repubblica di Bielorussia.
34L’operazione congiunta Hammer 2008 è stata la prima operazione a testare e utilizzare il neo
costituito Centro Situazione Frontex per un periodo di tempo prolungato. Vedi “Beyond the Frontiers – Frontex: The first five years” pubblicato da Frontex (Varsavia, 2010) p. 49.
35 Esempi di altre operazioni completate sono pubblicate sul sito web di Frontex:
http://www.frontex.europa.eu/examples_of_accomplished_operati/page5.html. In relazione a ciascuna operazione, la tabella specifica la data, la durata, l'obiettivo, gli Stati membri ospitanti e partecipanti, il luogo e il bilancio.
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In aggiunta, sono stati impiegati esperti nel controllo e nella sorveglianza alle frontiere esterne di terra dell’Unione.
“Euro 2008” ha avuto luogo durante gli europei di calcio UEFA del 2008 ospitanti congiuntamente da Austria e Svizzera.36 Lo scopo dell’operazione è stato quello di impedire l’accesso di immigrati illegali all’interno dell’Unione sotto le spoglie di tifosi. L’operazione ha avuto inoltre l’obiettivo di prevenire e scoprire il traffico di visti e documenti di viaggio contraffatti.
Secondo il Resoconto di Valutazione Frontex, l’operazione Euro 2008 è stata ospitata da Austria, Svizzera, Slovenia, Ungheria, Slovacchia e Polonia. Hanno inoltre partecipato ventitré Stati membri così come la Turchia e la Russia. Gli ufficiali ospiti sono stati impiegati come parte dell’operazione ai confini esterni di Austria e Svizzera e in alcuni aeroporti selezionati. Gli esperti dei documenti sono stati invece adoperati presso le ambasciare e negli aeroporti dei paesi partecipanti. Un centro Situation Frontex ha coordinato le varie attività in cooperazione con i quartier generali di Vienna e Berna. L’operazione ha facilitato il viaggio dei tifosi e attenuato ritardi ai confini.
Esempi di operazioni completate alle frontiere aeree sono l’operazione “Hammer 2008” e “Hubble 2010”.
L’operazione “Hammer 2008” ha avuto luogo con cadenza annuale fin dalla sua introduzione nel 2008. Essa ha incarnato un nuovo approccio della lotta all’ingresso illegale attraverso le frontiere aeree esterne dell’Unione.37 Le operazioni precedenti, infatti, si erano limitate ad un
numero relativamente esiguo di aeroporti,38 e l’esperienza ha mostrato
36 I dettagli sono disponibili sul sito di Frontex all’indirizzo:
http://www.frontex.europa.eu/examples_of_accomplished_operati/art110.html.
37Lodge, A., “Beyond the Frontiers – Frontex: The first five years”, Frontex Information and
Transparency Team, Frontex, Varsavia, 2010, pp. 45-47. Vedi anche Frontex, Relazione Generale 2008, p. 23.
38Prima di Hammer 2008, il numero massimo di aeroporti controllati da Frontex è stato 27 –
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come i migranti irregolari – o i trafficanti – o decidevano di sospendere temporaneamente i viaggi, oppure agivano attraverso altri aeroporti. L’operazione Hammer ha cercato di incrementare l’intensità dei controlli alle frontiere aeree, in modo che la sua portata fosse regionale e non solamente locale.39
Hammer 2008 è consistita in cinque diverse fasi operative e si è svolta tra l’agosto del 2008 e il marzo del 2009. Ciascuna fase operativa è durata all’incirca due settimane ed è stata seguita da un periodo di analisi.40 Come parte di Hammer 2008, 233 esperti composti da Squadre di Supporto Congiunto Frontex, ufficiali ospiti e consulenti speciali di 25 Stati sono stati dislocati in 189 diversi luoghi selezionati sulla base di un analisi del rischio.41 Si stima che l’operazione abbia coperto dal 95% al 99% dei voli non-Schengen in ciascuna località.42 Attraverso questa operazione, Frontex ha affermato di avere ricevuto moltissime informazioni sull’immigrazione illegale che non erano precedentemente a disposizione per l’analisi del rischio – in modo particolare, in relazione all’immigrazione illegale presente negli aeroporti europei più piccoli.43
Secondo i dati messi a disposizione dall’Agenzia, nell’operazione sono stati scoperti 762 migranti illegali e 71 documenti contraffatti.44
Attraverso l’operazione “Hubble 2010”, invece, si è puntato sugli ampi centri di trasporto nazionale aereo dei paesi terzi identificati tramite un’analisi del rischio.
Tra le varie operazioni alle frontiere marittime, merita un cenno l’operazione “Hera 2006”.
39 “Beyond the Frontiers – Frontex: the first five years”, p. 46.
40http://www.frontex.europa.eu/examples_of_accomplished_operati/art111.html. 41 Ibid., p. 48.
42 Ibid.
43Frontex, Relazione Generale 2008, p. 23. 44 Ibid., p. 24.
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“Hera 2006” è stata la prima operazione importante di mare dell’Agenzia, ed è stata lanciata con lo scopo di impedire l’immigrazione illegale attraverso le frontiere marittime esterne dell’Unione proveniente dai paesi dell’Africa occidentale di coloro che sbarcavano nelle Isole Canarie.45
Hera 2006 è stata la prima operazione effettuata in cooperazione con un paese terzo.46 Come parte della prima fase di operazioni (Hera I), gli esperti sono stati impiegati nelle Isole Canarie per assistere le autorità spagnole nell’interrogare i migranti che erano riusciti a raggiungere le isole. Hera II è stata avviata nel mese successivo e ha comportato l’impiego delle navi da perlustrazione, di aeroplani e di elicotteri al largo dell’Africa occidentale per prevenire l’immigrazione all’origine.47 Gli
ufficiali del Senegal e della Mauritania implicati nell’operazione avevano l’autorità per intercettare e rimpatriare le imbarcazioni. Le operazioni Hera hanno continuato negli anni successivi.
La strategia marittima dell’Agenzia ha incluso lo sviluppo di una rete europea strutturata di pattuglie che coprivano il confine marittimo meridionale dell’Unione. Frontex ha ideato un sistema attraverso il quale gli otto Stati membri partecipanti (Portogallo, Spagna, Francia, Italia, Slovenia, Malta, Grecia e Cipro) potevano coordinare le navi da perlustrazione. La rete è diventata operativa nel maggio 2007.48
2.2 Segue: le operazioni di rimpatrio congiunto
Tra i compiti assegnati dal Regolamento Frontex all’Agenzia rientrava anche l’assistenza nell’organizzazione dei rimpatri di cittadini terzi che non avevano nessuna base legale per restare nel territorio dell’Unione Europea.49 Frontex doveva definire le migliori pratiche per
45 “Beyond the Frontiers – Frontex: The first five years”, pp. 45-47. 46 Ibid.
47 Ibid. 48 Ibid.
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l’adempimento delle operazioni di rimpatrio, supportando, se possibile, il finanziamento di suddette operazioni.50
L’operazione veniva coordinata dallo staff dell’Agenzia che poteva essere presente a bordo dei voli di rimpatrio. La responsabilità totali dei voli, però, restava dello Stato membro interessato.
Il rimpatrio avveniva tramite l’utilizzo di molteplici strumenti dell’Unione.51 Gli Stati membri che davano inizio ai voli di rimpatrio
potevano comunicare i dettagli di tali voli agli altri Stati membri attraverso una rete di informazioni computerizzate conosciuta come “ICO-net”.52 I gruppi speciali dei paesi terzi risultavano ben accetti dagli
Stati membri designati al rimpatrio dei migranti. Membri delle squadre speciali intervistavano i soggetti da rimpatriare in modo da stabilirne l’identità. Le operazioni di rimpatrio dovevano svolgersi rispettando la Politica di Rimpatrio della Comunità.
Il budget e la capacità operativa dell’Agenzia relative alle operazioni di rimpatrio sono significativamente aumentate nel corso degli anni. Nel 2009, per esempio, il numero di rimpatri conclusi e di rimpatri congiunti co-finanziati sono raddoppiati da 802 a 1622 e da 15 a 32 operazioni di rimpatrio congiunto rispetto all’anno precedente.53
2.3 Il sostegno tecnico e operativo. Le Squadre di Supporto Congiunto e le Squadre di Intervento Rapido alle Frontiere
Tramite le Squadre di Supporto Congiunto Frontex (FJSTs), composte di guardie di frontiera esperte dispiegate durante le operazioni
50Art. 9 (2).
51Direttiva 2008/115/CE (la “Direttiva rimpatri”: GU 2008 l 348/98). Vedi anche: Direttiva
2001/40/CE relativa al riconoscimento reciproco delle decisioni di allontanamento dei cittadini dei paesi terzi (GU 2001 L 10/75); Direttiva 2003/110/CE relativa all’assistenza durante il transito nell’ambito di provvedimenti di espulsione per via aerea e Decisione 2004/573 relativa all’organizzazione di voli congiunti per l’allontanamento dei cittadini di paesi terzi illegalmente presenti nel territorio di due o più Stati membri (GU 2004 L 261/28).
52La Rete di Informazione e di Coordinamento dei servizi di gestione della migrazione degli
Stati membri (ICOnet) è stata istituita dalla Decisione 2005/267/CE (GU 2005 L 83/48). Vedi l’art. 2 (2) (d) della Decisione.
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coordinate,54 l'Agenzia assolveva all’ulteriore compito di provvedere all’assistenza tecnica e operativa nel monitoraggio e nella protezione delle frontiere esterne.55 Nel caso di situazioni urgenti ed eccezionali, inoltre, gli Stati membri potevano richiedere il dispiegamento delle Squadre di Intervento Rapido alle Frontiere (RABITs).56
Tali squadre sono state istituite tramite il Regolamento Squadre di Frontiera e erano composte da guardie di frontiera nazionali nominate dagli Stati membri.57 Il profilo e il numero delle guardie di frontiera necessarie per formare le squadre era determinato dalla Commissione di Gestione dell’Agenzia con una maggioranza di tre quarti sulla base di una proposta sottoscritta dal direttore esecutivo.58 I membri venivano scelti tra le guardie di frontiera aventi diversi anni di esperienza nel controllo alle frontiere presso gli aeroporti internazionali, le frontiere marittime esterne o le frontiere terrestri esterne, così come una conoscenza pratica della lingua inglese. Su richiesta dell’Agenzia, gli Stati membri dovevano comunicare immediatamente il numero, i nominativi e i profili delle guardie di frontiera che potevano essere messi a disposizione entro cinque giorni.59 Gli Stati membri potevano però
essere esentati da quest’obbligo nei casi in cui stessero affrontando una situazione eccezionale che influenzasse in modo sostanziale l’adempimento dei compiti nazionali.60 Gli Stati membri restavano
autonomi nella selezione dello staff e nella durata del dispiegamento.61
54Le Squadre di Supporto Congiunto sono state istituite dal direttore esecutivo nel maggio 2008
sulla base dell’art. 25 (3) (b), che autorizzava il direttore a prendere tutte le misure necessarie, tra cui l’adozione di misure amministrative interne e la pubblicazione di avvisi, per garantire il funzionamento dell’Agenzia conformemente alle disposizioni del Regolamento.
55Artt. 2 (e) e 8.
56 Art. 8 (a), inserito dall’art. 12 (5) del Regolamento Squadre di Intervento Rapido alle
Frontiere.
57 Art. 8 (b), inserito dall’art. 12 (5) del Regolamento Squadre di Intervento Rapido alle
Frontiere.
58Art. 4 (2) del Regolamento Squadre di Intervento Rapido alle Frontiere.
59Art. 8b, inserito dall’art. 12 (5) del Regolamento Squadre di Intervento Rapido alle Frontiere. 60Art. 4 (3) del Regolamento Squadre di Intervento Rapido alle Frontiere.
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Il dispiegamento delle Squadre di Intervento Rapido alle Frontiere doveva avvenire all’interno della struttura di un piano operativo approvato dal direttore esecutivo e dagli Stati membri che richiedevano assistenza.62 Veniva inoltre richiesto di delineare la durata prevista del dispiegamento, l’area geografica del dispiegamento, i compiti e le istruzioni speciali per i membri della squadra.
Gli Stati membri dovevano formare un punto di contatto nazionale per tutte le comunicazioni effettuate con l’Agenzia relative alle Squadre di Intervento Rapido alle Frontiere. Dovevano essere sempre reperibili.63 Il direttore esecutivo nominava uno o più esperti dello staff dell’Agenzia in veste di agente di coordinamento, a cui era richiesto di agire da interfaccia tra l’Agenzia e lo Stato membro ospitante così come tra l’Agenzia e i membri delle squadre.
Durante l’operazione, le Squadre di Intervento Rapido ricevevano istruzioni dallo Stato membro ospitante secondo il piano operativo.64 Alle squadre era conferita la capacità necessaria per eseguire controlli di frontiera o vigilanza di frontiera secondo il Codice Frontiere.65 I membri potevano trasportare le armi di ordinanza e l’equipaggiamento secondo le leggi applicabili al servizio frontaliero di cui facevano parte.66 Ciò nonostante, lo Stato membro ospitante aveva il diritto di
proibire il trasporto di armi.67 L’uso della forza e l’uso delle armi di
ordinanza potevano avvenire soltanto con il consenso dello Stato membro ospitante e dello Stato da cui erano stati schierati.68
62Art. 8e (1), inserito dall’art. 12 (5) del Regolamento Squadre di Intervento Rapido alle
Frontiere.
63Art. 8f, inserito dall’art. 12 (5) del Regolamento Squadre di Intervento Rapido alle Frontiere. 64Art. 5 (1) del Regolamento Squadre di Intervento Rapido alle Frontiere.
65Art. 6 (1) del Regolamento Squadre di Intervento Rapido alle Frontiere. 66Art. 6 (5) del Regolamento Squadre di Intervento Rapido alle Frontiere. 67 Ibid.
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Lo Stato membro che ospitava la Squadre di Intervento Rapido poteva autorizzare i membri a consultare i database nazionali ed europei necessari al controllo e alla vigilanza delle frontiere.69 Lo Stato membro doveva informare l’Agenzia riguardo ai database che potevano essere consultati. L’Agenzia rendeva quindi disponibili queste informazioni per tutti gli Stati membri che partecipavano al dispiegamento.70 La consultazione dei database è soggetta alla normativa sulla protezione dei dati dell’Unione e nazionale.71
I membri delle Squadre di Intervento Rapido restavano guardie di frontiera dei propri Stati membri di origine e i loro stipendi continuavano ad essere pagati da questi ultimi.72
Le guardie di frontiera messe a disposizione del pool RAPID erano tenute a partecipare ad un addestramento intensivo relativo alle loro funzioni così come a varie esercitazioni organizzate dall’Agenzia. Il primo schieramento delle Squadre di Intervento Rapido alle Frontiere è avvenuto nell’ottobre 2010 in seguito alla richiesta del Ministro greco responsabile per la Protezione dei Cittadini. Le squadre sono state dispiegate sul confine terrestre tra Grecia e Turchia. Nell’ambito di quella operazione sono stati schierati 175 ufficiali ospiti appartenenti a 24 Stati membri e a paesi associati Schengen. Al momento della richiesta, la Grecia contava circa il 90% di tutti gli attraversamenti di confine illegali verso l’Unione.
2.4 L’analisi del rischio
L’art. 4 del Regolamento Frontex imponeva all’Agenzia l’elaborazione e l’applicazione di “un modello comune di analisi integrata dei rischi”.
69Art. 6 (8) del Regolamento Squadre di Intervento Rapido alle Frontiere. 70Art. 6 (8) del Regolamento Suqadre di Intervento Rapido alle Frontiere. 71Art. 6 (9) del Regolamento Squadre di Intervento Rapido alle Frontiere. 72Art. 7 (1) del Regolamento Squadre di Intervento Rapido alle Frontiere.
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L’analisi del rischio era il punto centrale della pianificazione e dell’attuazione delle operazioni congiunte. I dati raccolti dall’Unità Analisi del Rischio erano utilizzati per determinare se la Divisione Operativa avrebbe proceduto o no a proporre un’operazione congiunta. Se veniva avviata l’operazione congiunta, l’analisi del rischio indicava lo sviluppo delle operazioni. Al termine dell’operazione, infine, l’Unità Analisi del Rischio trasmetteva i risultati delle proprie valutazioni agli Stati membri. Tali risultati dovevano essere applicati nello sviluppo di “una base comune per la formazione delle guardie di confine”.73
Oltre al suo compito nelle operazioni congiunte, l’Unità Analisi del Rischio aveva il compito di fornire strumenti analitici strategici che contenessero valutazioni della minaccia e del rischio, che sviluppassero metodi, sistemi e procedure per garantire una maggiore inter operatività nel campo dell’analisi del rischio.74
L’Unità in questione realizzava analisi del rischio a lungo e breve termine, che comprendevano l’esame delle minacce, punti deboli e conseguenze.75 Per i fini della pianificazione a lungo termine, l’Unità
Analisi del Rischio preparava un’analisi del rischio annuale generale che copriva un periodo di 18 mesi. Essa rappresentava una base utile per l’identificazione e lo sviluppo del programma di lavoro annuale. Era inoltre integrata da un’analisi del rischio semestrale.76 L’analisi del
rischio a breve termine veniva effettuata a titolo provvisorio, ed era progettata per garantire l’aggiornamento e l’idoneità all’uso dell’analisi del rischio annuale durante l’attuazione del programma di lavoro. Al fine di migliorare l’interoperatività nell’analisi del rischio, l’Unità Analisi scambiava informazioni con gli Stati partecipanti all’interno della struttura della Rete di Analisi del Rischio Frontex, composta dalle
73Art. 4.
74Frontex, Programma di Lavoro 2011, pp. dall’80 all’86. 75Frontex, Relazione Generale 2008, p. 29.
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unità di analisi degli Stati membri e paesi Schengen-associati. Gestiva inoltre la Rete di Analisi del Rischio Western Balkan (“WB-RAN”) e la Rete di Analisi del Rischio Eastern Borders (“EB-RAN”).77 Essa inoltre
manteneva e sviluppava strumenti analitici, incluse sottoscrizioni open
source, strumenti e software di rilevazione ed elaborazione analitica dei
dati accessibili agli analisti e agli utenti operativi pertinenti di Frontex e degli Stati membri.78
Nel 2008 è stato lanciato il progetto pilota “Frontex Intelligence Support
Officers” (FISO) con l’obiettivo di aumentare le capacità di analisi del
rischio dell’Agenzia. Nell’ambito del progetto, sono stati aperti uffici FISO in tre aree strategiche ai confini degli Stati membri meridionali, precisamente a Madrid, Roma e Atene. Gli uffici erano composti da esperti di analisi, ufficiali ed esperti di intelligence, e hanno formato uno strumento periferico prezioso per la raccolta delle informazioni. Tra i compiti di tali soggetti rientravano la preparazione, l’applicazione e la valutazione delle operazioni congiunte Frontex.79
Le problematiche relativa alla realizzazione di analisi del rischio hanno sempre incluso la difficoltà di stimare quantità sconosciute, in statistica definita come “dark number problem”, come il numero di passaggi illegali non rilevati in un’area specifica.
Secondo il Rapporto di Valutazione Frontex, il 95% di ciò che veniva scoperto durante le operazioni marittime era già stato predetto dall’Unità Analisi del Rischio.
2.5 Le attività di ricerca e formazione
L’art. 6 del Regolamento Frontex richiedeva all’Agenzia di seguire “gli sviluppi nel settore della ricerca pertinenti al controllo e alla sorveglianza delle frontiere esterne” e trasmettere “tali informazioni alla
77Frontex, Programma di Lavoro 2011, p. 85. 78 Ibid.
25
Commissione e agli Stati membri”. A questo proposito, l’Agenzia ha istituito un’Unità di Ricerca e Sviluppo. I compiti spettanti alla ricerca includevano l’identificazione e lo sviluppo delle pratiche migliori nel campo del controllo delle frontiere e lo svolgimento dell’analisi dei costi e benefici sulle nuove tecniche di vigilanza delle frontiere.80 L’Unità cooperava con i responsabili politici della Commissione europea e degli Stati membri. Al fine di diffondere le informazioni, l’Unità organizzava poi workshop e seminari con la partecipazione dell’industria, degli Stati membri, gli istituti di ricerca e gli utenti finali.
Frontex, poi, era responsabile a livello europeo dell’addestramento di istruttori delle guardie nazionali di frontiera degli Stati membri.81 L’Agenzia forniva un addestramento specializzato aggiuntivo in campi quali l’addestramento del personale aereo, degli addestratori di cani, l’addestramento dei capi scorta per i rimpatri congiunti, l’addestramento per il recupero di veicoli rubati, l’addestramento delle Squadre di Intervento Rapido, la formazione nel campo del traffico di esseri umani, della falsificazione dei documenti, la formazione sui diritti fondamentali e sulla terminologia specialistica inglese.82
Frontex manteneva reti di formazione di supporto e ha sviluppato la
Virtual Aula (“V-Aula”), una risorsa online per le guardie di frontiera
sulle guardie di frontiera, pensata per essere usata per scopi di autoformazione.83 Lo strumento è stato ideato per immagazzinare
informazioni rilevanti riguardo ai sistemi di gestione delle frontiere nell’Unione europea, nei paesi Schengen e negli Stati che hanno firmato accordi di lavoro con Frontex.
80Frontex, Programma di Lavoro 2011, p. 92.
81Art. 2b (5) del Regolamento Frontex. Secondo la Relazione Generale Frontex 2009, l’Agenzia
ha raggiunto l’obiettivo di armonizzare la formazione e l’istruzione nazionale per le guardie di frontiera attraverso 153 corsi di formazione e seminari specifici, nonché attraverso l’attuazione di strumenti comuni di formazione negli Stati membri tramite coordinatori di formazione.
82Frontex, Programma di Lavoro 2011 pp. 95-96 e Frontex, Relazione Generale 2008, p. 32. 83Frontex, Relazione Generale 2009, p. 29.
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2.6 La cooperazione con Europol, le organizzazioni internazionali e i paesi terzi
L’art. 13 del Regolamento Frontex autorizzava, infine, l’Agenzia a “collaborare con Europol e le organizzazioni internazionali competenti per questioni contemplate nel presente regolamento nell’ambito degli accordi di lavoro conclusi con tali organismi”.
Ai sensi dell’art. 14, l’Agenzia poteva stipulare accordi di lavoro con le autorità di paesi terzi che sono competenti nei settori che riguardano il Regolamento.
Frontex ha concluso accordi di lavoro con diverse organizzazioni internazionali nell’ambito dell’immigrazione e dei diritti fondamentali quali Europol, l’Alto Commissariato per i Rifugiati delle Nazioni Unite (UNHCR), l’Organizzazione Internazionale per la Migrazione (IOM), l’Agenzia Europea della Sicurezza Marittima (EMSA), l’Interpol, il Centro Internazionale per lo Sviluppo della Politica d’Immigrazione (IMCPD), e l’Accademia Europea di Polizia (CEPOL), oltre che con le autorità competenti di 13 paesi.84
L’Agenzia riteneva che la cooperazione operativa con i paesi terzi fosse uno strumento centrale per contrastare l’immigrazione illegale e il crimine transfrontaliero. Gli accordi di cooperazione con le autorità competenti dei paesi terzi solitamente si riferivano allo scambio di informazioni, l’analisi del rischio, la formazione, la ricerca e lo sviluppo, le operazioni congiunte e i progetti pilota.85
3 La struttura dell’Agenzia
Frontex era diretta da un consiglio di amministrazione e da un direttore esecutivo.
84Vedi il sito web di Frontex, “Relazioni esterne”:
http://www.frontex.europa.eu/external_relations/.
27
3.1 Il consiglio di amministrazione
Secondo quanto previsto dall’art. 20 del Regolamento istitutivo, il consiglio di amministrazione adottava il programma di lavoro annuale dell’Agenzia e lo trasmetteva al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione.86 Inoltre, preparava una relazione annuale che fungeva da rendiconto del lavoro svolto durante l’anno precedente.87
Il consiglio, poi, svolgeva diverse funzioni economiche, definiva la struttura organizzativa dell’Agenzia e adottava la politica relativa al personale. Aveva inoltre il compito di nominare il direttore e il vicedirettore esecutivo, su proposta della Commissione.
Secondo quanto disciplinato dall’art. 21, il consiglio di amministrazione era composto di un rappresentante di ciascuno Stato membro e di due rappresentanti della Commissione. A tal fine ogni Stato membro nominava un membro del consiglio di amministrazione e un supplente per rappresentarlo in caso di assenza. Islanda, Norvegia, Svizzera e Liechtestein, in quanto associati Schengen, avevano anch’essi un rappresentante – ciascuno con un sostituto – con diritto di voto limitato.88 La durata del mandato all’interno del consiglio di
amministrazione era di quattro anni e poteva essere rinnovato una volta.89 I membri venivano nominati in base al loro alto livello di
esperienza nel campo della cooperazione operativa nella gestione delle frontiere.90 Essi eleggevano un Presidente e un Vicepresidente che restavano in carica due anni con mandato rinnovabile una volta.
3.2 Il direttore esecutivo
86Art. 20 (2) (c). Nel 2009, il consiglio di amministrazione ha adottato il primo piano pluriennale
che copriva le attività per il periodo 2010-2013 – Frontex, Relazione Generale 2009.
87Art. 20 (2) (b). 88Art. 21 (3). 89Art. 21 (1). 90Art. 21 (2).
28
Secondo quanto disciplinato dall’art. 25 del Regolamento Frontex, l’Agenzia era diretta dal suo direttore esecutivo che era completamente indipendente nell’espletamento delle sue funzioni. Il direttore esecutivo era quindi responsabile della gestione quotidiana di Frontex: sviluppava programmi di lavoro e attività da sottoporre all’approvazione da parte del consiglio di amministrazione.
Una volta che il programma annuale veniva scelto, egli era responsabile dell’attuazione della sua attuazione, entro i limiti specificati dal Regolamento e dal diritto vigente.91 Era autorizzato ad agire per conto dell’Agenzia92 e doveva elaborare le stime sulle entrate e sulle spese.93
Nello svolgimento delle sue funzioni, egli poteva prendere tutte le misure necessarie per assicurare il funzionamento dell’Agenzia, inclusa l’adozione di misure amministrative interne e la pubblicazione di avvisi.94
Il direttore esecutivo veniva proposto dalla Commissione e designato dal consiglio di amministrazione in virtù del merito e delle capacità amministrative e gestionali così come della sua esperienza relativa alla gestione delle frontiere esterne.95 Il consiglio di amministrazione
nominava inoltre un vicedirettore esecutivo con il compito di assistere il direttore esecutivo nell’esercizio delle proprie funzioni, e di sostituirlo nell’eventualità che fosse assente o indisposto.
3.3 La struttura organizzativa
Il direttore veniva coadiuvato nell’esercizio delle sue funzioni dalla squadra di “Supporto Esecutivo” e da quella di “Assistenza Specializzata”.
91Art. 25 (3) (a).
92Art. 25 (d) e 17 (2). A seguito di tali disposizioni, il direttore esecutivo poteva agire come
“autorità di nomina” ai sensi dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea.
93Art. 29 (3). 94Art. 25 (3) (b). 95Artt. 20 (2) (a) e 26 (2).
29
La squadra di “Supporto Esecutivo” era formata dai Direttori di Aiutanti di Campo e da assistenti personali. Il gruppo di “Assistenza Specializzata”, invece, comprendeva consiglieri speciali per le relazioni esterne, lo sviluppo strategico, la pianificazione e controllo, la gestione della qualità, la trasparenza e la formazione.
Inoltre, l’Agenzia era costituita da tre divisioni, ognuna delle quali comprendeva tre diverse unità: la Divisione Operativa, formata dall’Unità Operativa, dall’Unità Analisi del Rischio e dal Centro di Situazione Frontex, la Divisione di Rafforzamento delle Capacità, che si componeva dell’Unità di Addestramento, dell’Unità Risorse Condivise e dell’Unità Ricerca e Sviluppo e la Divisione Amministrativa, organizzata nell’Unità Finanza e Appalti, nei Servizi Amministrativi e negli Affari Legali.96
Lo staff a disposizione di Frontex è aumentato negli anni: alla fine del suo primo anno operativo, l’Agenzia aveva alle dipendenze 43 soggetti, mentre già nel 2009 poteva contare su oltre 226 persone.97 Lo staff veniva reclutato dall’Agenzia in modo diretto in conformità dello Statuto dei Funzionari e Agenti Temporanei dell’Unione. Inoltre, Frontex ospitava un certo numero di soggetti esperti distaccati dagli Stati membri.
Anche il budget dell’Agenzia ha conosciuto negli anni un rapido e considerevole aumento: nel 2006 il budget annuale era di 19.1 milioni di euro, mentre alla fine del 2009 ammontava a ben 88.2 milioni di euro.98
Frontex riceveva finanziamenti tramite sovvenzioni da parte dell’Unione, contributi dai paesi Schengen associati e ha inoltre un
96Pubblicato sul sito web di Frontex: http://www.frontex.europa.eu/structure/. 97Frontex, Relazione Generale 2009, p. 24.
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introito dovuto alle spese pagate per i servizi forniti. Gli Stati membri potevano inoltre effettuare donazioni volontarie.99
Secondo quanto emerge dalla Relazione Generale Frontex del 2009 le operazioni congiunte hanno rappresentato più del 70% del bilancio dell’Agenzia. All’interno del bilancio operativo, il 55% dei fondi è stato destinato alle operazioni marittime, l’11% all’addestramento e il 9% alle operazioni di cooperazione di rimpatrio e di frontiera terrestre.100
4 Le modifiche e gli sviluppi del Regolamento Frontex
Il Regolamento istitutivo di Frontex ha subìto negli anni numerose modifiche atte ad ampliare il ruolo e i compiti dell’Agenzia.
Già nel 2007 era stato approvato dal Parlamento europeo e dal Consiglio il Regolamento (CE) n. 863, il quale aveva istituito un meccanismo per la creazione di Squadre di Intervento Rapido alle Frontiere e aveva disciplinato in maniera differente i compiti e le competenze degli agenti distaccati.
Il Regolamento è stato poi integrato dalle regole e dalle linee guida della Decisione del Consiglio 2010/252/UE relative alla vigilanza delle frontiere marittime esterne.101
4.1 La Decisione 2010/252/UE
La Decisione determinava che le operazioni di vigilanza dovessero essere condotte rispettando i diritti fondamentali e in modo da non mettere in pericolo la sicurezza della persona intercettata o soccorsa così come delle persone coinvolte nelle operazioni.102 Veniva espressamente vietato il trasferimento di individui ad autorità di un’altra giurisdizione, in quanto violazione del principio di non-respingimento.103 Inoltre,
99Art. 29 (1).
100Frontex, Relazione Generale 2009, p. 22. 101Decisione 2010/252/UE.
102Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 1.1. 103Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 1.2.
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doveva essere garantita la possibilità alle persone intercettate o soccorse di esprimere ogni motivazione per la quale credessero che il loro sbarco in un particolare Stato avrebbe infranto il principio in questione.104 Frontex aveva l’obbligo di assicurare che le sue operazioni marittime avessero riguardo della situazione di individui vulnerabili, inclusi i bambini, vittime di trafficanti, persone bisognose di assistenza medica urgente e individui bisognosi di protezione internazionale.105
La Decisione poneva l’accento sulla necessità che le guardie di confine fossero state formate sui relativi provvedimenti sui diritti umani e sulle leggi dei rifugiati così come fossero a conoscenza del regime internazionale che regola la ricerca e il soccorso.106
Una volta che una imbarcazione veniva intercettata, l’Agenzia rilevava la sua identità e nazionalità. In attesa di ulteriori misure, la nave doveva essere sorvegliata a “debita distanza”.107 Le unità che partecipavano alle
operazioni di vigilanza dell’Agenzia dovevano comunicare immediatamente le informazioni riguardanti la nave al centro di coordinamento. Se la nave stava per entrare nelle acque territoriali di uno Stato membro che non partecipava alle operazioni, le unità partecipanti dovevano informare il centro di coordinamento, che a sua volta avrebbe informato lo Stato membro interessato.108
Le unità partecipanti alle operazioni di vigilanza potevano essere autorizzate ad intraprendere diverse misure di intercettazione nei casi in cui ci fossero state fondate ragioni per sospettare che la nave stesse trasportando persone che cercassero di eludere i controlli di frontiera.109 Tali misure includevano la richiesta di informazioni e la documentazione relativa alla proprietà e alla registrazione
104Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 1.2. 105Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 1.3. 106Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 1.4. 107Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 2.1. 108Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 2.2. 109Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 2.4.
