La gestione delle domande di asilo e il rispetto dei diritt

Da sempre garantire il diritto umano di richiedere asilo all’interno dell’Unione e assumersi la responsabilità legale nei confronti dei rifugiati ha rappresentato uno dei punti deboli delle risposte dell’UE all’emergenza migranti. Il punto fondamentale progressivamente predominante in questi anni è stato il rafforzamento dei controlli delle frontiere esterne e i rimpatri. Ci si deve chiedere, tuttavia, chi deve essere controllato e rimpatriato e come possono queste attività essere rese compatibili con gli obblighi riguardanti i diritti fondamentali degli Stati membri, delle istituzioni e delle agenzie dell’Unione.

La situazione politica attuale manda il messaggio che concedere l’asilo, garantire un’accoglienza appropriata ai richiedenti asilo o contrastare gli atteggiamenti nazionali di intolleranza potrebbe non essere una priorità. L’Agenzia è stata potenziata per monitorare il funzionamento effettivo del controllo presso le frontiere esterne. In particolare, come sottolineato in precedenza, ora ha il compito di porre in essere valutazioni delle vulnerabilità per analizzare la capacità delle autorità degli Stati membri di affrontare le possibili criticità presso le loro frontiere esterne. Quando

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vengono riscontrate carenze nella gestione delle frontiere esterne, l’Agenzia può suggerire allo Stato membro interessato di mettere in atto un azione correttiva o, se del caso, può agire direttamente imponendo a quest’ultimo di cooperare.557

Il nuovo Regolamento, sulla scia delle critiche che in passato hanno colpito Frontex, fa non pochi riferimenti all’obbligo di garantire i diritti alle persone che cercano protezione internazionale. In realtà alcuni di questi riferimenti non fanno altro che riprendere le disposizioni già inserite nel Regolamento Frontex, anche se vi si può notare il chiaro intento di affermare gli obblighi in termini più chiari e trasparenti.558 Secondo quanto disposto dall’art. 34 del nuovo Regolamento, “la guardia di frontiera e costiera europea garantisce la tutela dei diritti fondamentali nell’esecuzione dei suoi compiti a norma del presente regolamento in conformità del pertinente diritto dell’Unione, in particolare la Carta, il diritto internazionale pertinente, compresi la convenzione del 1951 relativa allo status di rifugiati e il suo protocollo del 1967, così come degli obblighi inerenti all’accesso alla protezione internazionale, in particolare il principio di non respingimento.

A tal fine l’Agenzia elabora, sviluppa ulteriormente e attua una strategia in materia di diritti fondamentali, che preveda un meccanismo efficace per monitorare il rispetto dei diritti fondamentali in tutte le sue attività”. La conseguenza di ciò è che nessuna persona può essere costretta a sbarcare, ad entrare, o non può essere condotta o comunque consegnata alle autorità di un paese che non rispetti il principio di non respingimento, o da cui c’è il rischio che venga espulsa o rimpatriata in un altro paese che viola tale principio.

557_{Vedi artt. 13 e 19.}

558_{Vedi Marinai, S., The interception and rescue at sea of asylum seekers in the light of the}

newEU legal framework, Revista de Derecho ComunitarioEuropeo, 55 901-939, in

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È fondamentale sottolineare come tale norma si riferisca all’intera GFCE, e non solo all’Agenzia, come invece si riferiva il precedente Regolamento Frontex. Inoltre, nel Regolamento Frontex, la dichiarazione di protezione dei diritti fondamentali e l’obbligo connesso alla protezione internazionale, seguiva l’affermazione che la responsabilità del controllo e della vigilanza delle frontiere esterne spettava agli Stati membri, mentre, avanzando verso un sistema integrato della gestione delle frontiere esterne, tale dichiarazione di protezione dei diritti fondamentali acquista una portata più significativa. È stato però giustamente rimarcato come il potenziamento dei compiti della nuova Agenzia così come la dichiarazione esplicita di responsabilità condivisa per la gestione europea integrata delle frontiere, acuirà l’attuale senso di incertezza nella ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri partecipanti alle operazioni congiunte coordinate dall’Agenzia.559

Il Regolamento GFCE prevede che i membri delle squadre, durante le operazioni, rispettino i diritti fondamentali, incluso il fornire l’accesso alle procedure di asilo, e la dignità umana. Tuttavia, esso aggiunge che i membri delle squadre restano comunque soggetti alle misure disciplinari dello Stato membro di origine in caso di violazioni dei diritti fondamentali o degli obblighi di protezione internazionale nel corso di un’operazione congiunta o di un intervento rapido alle frontiere esterne. Vi sono ancora aspetti problematici nelle regole che disciplinano la vigilanza delle frontiere esterne, soprattutto con riferimento a quelle marittime: ad esempio, gli aspetti procedurali del processo di identificazione dei migranti e la successiva gestione dei richiedenti asilo non è regolamentata in dettaglio dal Regolamento 656/2014, e ulteriori

559_{Rijpma, J., The proposal for an European Border and Coast Guard: evolution or revolution}

in external border management?, Study for the LIBE Committee, PE 556.934, 2016, p. 29, in

www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/556934/IPOL_STU%282016%2955693 4_EN.pdf.

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precisazioni fanno riferimento al piano operativo che generalmente non viene reso pubblico. Per questi motivi, la disposizione secondo la quale le unità partecipanti alle operazioni dell’Agenzia potrebbero ordinare ad una imbarcazione intercettata di cambiare rotta al di fuori di o verso una destinazione diversa dalle acque territoriali dello Stato membro UE, è motivo di preoccupazione dal momento che potrebbe essere interpretata come una legittimazione della prassi di respingimento formale.

La disposizione per il quale il piano operativo per le operazioni congiunte deve includere le procedure mediante le quali le persone che necessitano protezione internazionale possono essere assistite dalle autorità nazionali, non è del tutto nuova.560 Essa era già prevista all’interno del Regolamento Frontex.

Allo stesso modo, il bisogno di garantire che tutte le guardie di frontiera e lo staff partecipante alle operazioni della guardia di frontiera e costiera europea siano state precedentemente formati sui diritti fondamentali e sull’accesso alla protezione internazionale, il bisogno di elaborare un Codice di condotta applicabile a tutti i soggetti partecipanti alle attività dell’Agenzia, lo sviluppo di una strategia per i diritti fondamentali sono tutte disposizioni già descritte nel Regolamento Frontex e riprodotte dal Regolamento GFCE.

Un nuovo gradito strumento introdotto dal Regolamento GFCE è rappresentato dal meccanismo di ricorso individuale attivabile da chiunque sia direttamente interessato dalle azioni dello staff coinvolto in un’operazione coordinata dall’Agenzia e che ritenga di essere stato soggetto di violazioni dei suoi diritti. La disposizione rappresenta un chiaro follow-up dei risultati espressi dal Mediatore europeo e del rapporto che quest’ultimo ha presentato al Parlamento europeo solo pochi giorni prima della pubblicazione della proposta di Regolamento che istituiva la GFCE. La sola esistenza di una procedura per ricorsi

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individuali risulta già essere un fatto positivo. Tuttavia, non può esserci alcun dubbio che c’è ancora spazio per accrescere la sua funzionalità. Ad esempio, è stato evidenziato come la predisposizione di una procedura amministrativa non dovrebbe sostituire il diritto ad un ricorso giudiziario efficace.

Inoltre, lasciare la decisione ultima se rimuovere o no l’autore di una violazione dei diritti fondamentali a ciascuno Stato membro solleva anch’essa critiche, considerando lo scopo della creazione di una gestione integrata delle frontiere esterne dell’Unione.

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CONCLUSIONI

L’indagine si è posta l’obiettivo di analizzare l’evoluzione del quadro normativo di riferimento nell’ambito della gestione integrata delle frontiere esterne dell’Unione europea, alla luce dell’approvazione definitiva del Consiglio del Regolamento istitutivo della guardia di frontiera e costiera europea.

La guardia di frontiera e costiera europea è diventata operativa nell’ottobre 2016, sostituendo la precedente “Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea", nota anche come Frontex.

Frontex non ha mai avuto la responsabilità totale del controllo delle frontiere che è sempre rimasta in mano degli Stati membri dell’UE; essa non faceva altro che organizzare la cooperazione tra le guardie costiere e di frontiera degli stati membri dell’Unione europea.

La prima parte dell’elaborato ha analizzato i principali elementi strutturali e funzionali dell’Agenzia e le modifiche intervenute al Regolamento istitutivo di Frontex al fine di rafforzare il ruolo dell’Agenzia e di ampliarne i compiti.

L’Agenzia aveva il compito di assistere gli Stati membri nell’attuazione degli aspetti operativi relativi alla gestione delle frontiere esterne, compreso il rimpatrio dei cittadini di paesi terzi presenti illegalmente negli Stati membri. Basandosi su di un modello comune di valutazione integrata dei rischi, essa effettuava analisi dei rischi per fornire alla Comunità e agli Stati membri adeguate informazioni utili per adottare le opportune misure o affrontare le minacce o i rischi già individuati. Veniva, poi, offerta una formazione a livello europeo per gli istruttori del corpo nazionale delle guardie di confine e ulteriori seminari in materia di controllo e sorveglianza alle frontiere esterne e

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allontanamento dei cittadini dei paesi terzi presenti illegalmente negli Stati membri per i funzionari dei servizi nazionali competenti.

L’Agenzia dava, inoltre, l’assistenza necessaria per organizzare operazioni di rimpatrio congiunte degli Stati membri e individuare le migliori pratiche in ordine all’acquisizione dei documenti di viaggio e all’allontanamento dei cittadini dei paesi terzi.

La Commissione e gli Stati membri venivano rappresentati nell’ambito di un consiglio di amministrazione al fine di controllare efficacemente le funzioni dell’Agenzia. Il consiglio era generalmente formato dai responsabili operativi dei servizi nazionali competenti per la gestione delle frontiere e godeva dei poteri essenziali al fine di formare il bilancio, verificarne l’esecuzione, adottare l’idonea normativa finanziaria, stabilire procedure di lavoro chiare per l’iter decisionale a capo dell’Agenzia e nominare il direttore esecutivo e il suo vice. Il sistema normativo è stato quindi completato prima dalla Decisione 2010/252/UE e poi dal Regolamento (UE) n. 1168/2011.

La Decisione specificava che le operazioni di vigilanza alle frontiere marittime esterne dovessero essere condotte rispettando i diritti fondamentali. È stato proibito il trasferimento di individui ad autorità di un’altra giurisdizione in violazione del principio di non-respingimento. Frontex doveva garantire che le sue operazioni marittime avessero riguardo della situazione di individui vulnerabili, inclusi i bambini, vittime di trafficanti, persone bisognose di assistenza medica urgente e individui bisognosi di protezione internazionale.

Il Regolamento (UE) n. 1168/2011, invece, consolidava le norme relativa al rispetto da parte dell’Agenzia dei diritti fondamentali e, in più, allargava il suo ruolo nello svolgimento dell’analisi del rischio e della ricerca per potenziare i suoi sistemi di vigilanza delle frontiere e di scambio delle informazioni.

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Successivamente sono stati esaminati gli elementi di criticità di Frontex che negli anni hanno limitato e, in alcuni casi, hanno impedito alla stessa di far fronte e rimediare alle problematiche create dall’acuirsi della crisi dei migranti.

Dalle analisi effettuate è emerso che la precedente Agenzia, pur se considerata autonoma, risultava essere nello stesso tempo compromessa e interdipendente. La sua struttura e pianificazione restavano legate alla Commissione; Frontex poteva dare inizio ad un’operazione ma doveva contare sulle risorse nazionali per farlo; conteneva un elemento di automonitoraggio nel suo codice di condotta che costituiva un’apertura a possibili problemi; era incaricata di coordinare la gestione delle frontiere esterne ma doveva cercare di svolgere i propri compiti in assenza di uno staff permanente di proprie guardie di frontiera e dovendo contare, quindi, su distaccamenti e ulteriori intricate relazioni con gli Stati membri. Veniva, infine, posta all’interno di una incessante ed elaborata interazione con i paesi sovrani, nelle varie operazioni che richiedevano la sua attività di coordinamento, senza avere la possibilità di superare le prerogative nazionali. Tutto ciò ha creato una trama di complessità giuridica che, come abbiamo sottolineato, è rimasta aperta a problematiche e violazioni.

Infine, dall’elaborato emerge chiaramente come l’attività della precedente Agenzia non fosse adeguatamente attenta all’esigenza di rispettare i doveri collegati alla tutela dei diritti fondamentali dei migranti. L’indagine ha preso in considerazione alcune delle operazioni più importanti coordinate da Frontex.

La conduzione di tali operazioni ha dato adito alle apprensioni delle ONG e dei privati, così il Mediatore europeo ha avviato di propria iniziativa due differenti indagini, nel 2012 e nel 2014, per vedere in che modo Frontex avrebbe potuto migliorare i meccanismi di tutela dei diritti umani dei migranti.