4 Le modifiche e gli sviluppi del Regolamento Frontex
4.2 Il Regolamento (UE) n 1168/2011
Il 24 febbraio 2010 la Commissione ha proposto l’adozione di un Regolamento modificativo137 teso a chiarire le competenze dell’Agenzia alla luce dell’esperienza e delle valutazioni effettuate sulla sua gestione e sul suo funzionamento. Il testo del Regolamento è stato approvato dal Parlamento europeo e dal Consiglio nel luglio del 2011, ed è entrato in vigore il 25 ottobre dello stesso anno.138
Il Regolamento (UE) n. 1168/2011 contiene un certo numero di misure pensate per rafforzare il rispetto dei diritti fondamentali e i doveri di protezione internazionale.
L’art. 26 bis prevedeva la creazione di un Forum Consultivo che assistesse il direttore e il consiglio di amministrazione nelle questioni riguardanti lo sviluppo e l’attuazione della strategia in materia di diritti fondamentali dell’Agenzia, il Codice di Condotta e il programma base comune.
All’Agenzia veniva inoltre conferito il dovere generale di adempiere ai propri compiti in accordo con la legislazione dell’Unione pertinente, che includeva la Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, il diritto internazionale, comprendente la Convenzione di Ginevra del 1951, i doveri relativi all’accesso alla protezione internazionale, in particolare al principio di non respingimento, e i diritti fondamentali. Il
136Regolamento (UE) n. 656/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 maggio 2014
recante norme per la sorveglianza delle frontiere marittime esterne nel contesto della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea (GU L 189/93 del 27.6.2014).
137COM (2010) 61, 24.2.2010. 138Regolamento (UE) n. 1168/2011.
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Regolamento proibiva espressamente sbarchi in violazione del principio di non respingimento e pretendeva che le particolare esigenze di soggetti vulnerabili fossero affrontate secondo la legislazione dell’Unione e quella internazionale.
L’art. 2 bis prevedeva l’elaborazione di un Codice di Condotta applicabile a tutte le operazioni dell’Agenzia e a tutte le persone che partecipavano alle operazioni Frontex. Il Codice doveva delineare le procedure intese a garantire il principio di legalità e il rispetto dei diritti fondamentali con un attenzione particolare per i minori non accompagnati e le persone vulnerabili, come per le persone che richiedevano protezione internazionale.
L’Agenzia doveva inoltre assicurare che tutte le guardie di frontiera e il personale partecipante alle attività operative avessero effettuato una formazione sulla legislazione relativa all’Unione e a quella internazionale, tra cui i diritti fondamentali e l’accesso alla protezione internazionale e alle linee guida con lo scopo di identificare le persone richiedenti protezione e indirizzarle verso i servizi appropriati.139 Gli
Stati membri che partecipavano alle operazioni Frontex dovevano poi assicurare opportune misure disciplinari nel caso in cui nelle corso delle operazioni venissero violati gli obblighi di protezione internazionale o i diritti fondamentali.140
Oltre a consolidare la protezione dei diritti fondamentali, il Regolamento modificativo aveva l’obiettivo di espandere il ruolo dell’Agenzia nello svolgimento dell’analisi del rischio e della ricerca per potenziare i suoi sistemi di vigilanza delle frontiere e di scambio delle informazioni.141
139Art. 5 Regolamento modificativo di Frontex. 140Art. 3 (1a) Regolamento modificativo di Frontex.
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L’Agenzia è stata così dotata della possibilità di valutare la capacità degli Stati membri di affrontare i pericoli attuali e futuri e le pressioni alle frontiere esterne dell’Unione Europea, soprattutto con riferimento a quei Paesi che devono affrontare pressioni particolari ed eccessive.142 Inoltre, il Regolamento sottolinea come un’approfondita analisi del rischio debba precedere le operazioni congiunte e i progetti pilota.143 È stato espanso il mandato della ricerca di Frontex per includervi il monitoraggio, il controllo e la vigilanza delle frontiere esterne. L’Agenzia è stata incaricata di sviluppare e attivare sistemi di informazione che permettessero scambi di informazioni rapidi e attendibili circa i rischi emergenti presso le frontiere esterne dell’Unione.144
La novità più significativa del Regolamento del 2011 è consistita nella formazione delle Squadre Europee di Guardie di Frontiera. Oltre a sostituire le Squadre di Intervento Rapido alle Frontiere, le Squadre Europee di Guardie di Frontiera sono state messe a disposizione per lo schieramento durante le operazioni congiunte e i progetti pilota. Ex art. 3 ter era il consiglio di amministrazione a decidere il numero complessivo e i profili delle guardie di frontiera da mettere a disposizione per le Squadre Europee, mentre agli Stati membri spettava la formazione di tali soggetti.
L’Agenzia contribuiva alle Squadre Europee di Guardie di Frontiera con guardie di frontiera competenti distaccate dagli Stati membri in qualità di esperti nazionali. La durata massima del distaccamento era di sei mesi su un periodo di dodici mesi, e gli Stati membri avevano la possibilità di richiamare le loro guardie di frontiera distaccate nei casi in cui il
142Art. 4 Regolamento modificativo di Frontex 143Art. 3 (1) Regolamento modificativo di Frontex. 144Artt. 2 (h) e 11 Regolamento modificativo di Frontex.
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distaccamento incidesse gravemente sull’adempimento dei compiti nazionali di tali soggetti.
Il Regolamento modificativo forniva poi una base giuridica alla base dell’elaborazione dei piani operativi che spiegavano nel dettaglio gli aspetti organizzativi delle operazioni congiunte e dei progetti pilota. Tali piani dovevano essere redatti dal direttore esecutivo ed essere approvati dallo Stato membro ospitante. Ciascun piano doveva contenere una descrizione della situazione e chiarire gli obiettivi dello schieramento, il
modus operandi e la durata prevista delle operazioni. Doveva inoltre
precisare i compiti assegnati agli ufficiali ospiti e includere istruzioni specifiche per tali ufficiali, ad esempio, riguardo i database che possono essere consultati, le armi di servizio, le munizioni e l’attrezzatura ammesse nello Stato membro ospitante. Il piano doveva inoltre chiarire la composizione delle squadre degli ufficiali ospiti così come le norme di comando e di controllo e definire la attrezzatura tecnica da adoperare. Nel piano venivano inclusi uno schema di segnalazione e di valutazione degli eventuali incidenti e le modalità di cooperazioni con i paesi terzi, altre agenzie ed enti dell’Unione Europea e organizzazioni internazionali. Nell’ambito delle operazioni marittime, infine, il piano operativo doveva fornire indicazioni precise circa la giurisdizione e la legislazione relative all’area geografica in cui le operazioni congiunte avevano luogo, con riferimento alla legge internazionale e dell’Unione riguardo l’intercettazione, il salvataggio in mare e lo sbarco.145
Per ciò che attiene alle operazioni congiunte, si è proposto che l’Agenzia, dietro domanda, giocasse un ruolo nel coordinamento e nell’organizzazione, piuttosto che un ruolo di solo supporto. Il Regolamento modificativo invitava l’Agenzia a sviluppare uno specifico Codice di Condotta applicabile a tutte le operazioni di rimpatrio congiunte coordinate dall’Agenzia. Il Codice serviva a
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descrivere procedure comuni standardizzate con lo scopo di semplificare l’organizzazione delle operazioni di rimpatrio congiunte e assicurare che il rimpatrio avvenisse nel rispetto dei diritti fondamentali, in particolare nel rispetto del principio della dignità umana, del divieto di tortura e di trattamenti inumani o degradanti, del diritto alla libertà e alla sicurezza, del diritto alla protezione dei dati personali e alla non discriminazione. Secondo quanto previsto dal Regolamento, il Codice di Condotta doveva stare particolarmente attento all’obbligo di predisporre un sistema di monitoraggio efficiente dei rimpatri forzati.146 Infine, il Regolamento modificativo prevedeva la possibilità che Frontex potesse finanziare o co-finanziare le operazioni congiunte con sovvenzioni dal suo budget secondo le regole finanziarie applicabili all’Agenzia.147
146Art. 9 Regolamento modificativo di Frontex. 147Art. 3 (5) Regolamento modificativo di Frontex.
42 CAPITOLO II
ELEMENTI DI CRITICITA’ EMERSI NELL’ATTIVITA’ DI
FRONTEX