Nei trattati sono presenti molte disposizioni che sottolineano l’impegno dell’Unione Europea al rispetto dei diritti umani quando essa agisce
191Commissione Europea, (2015d), p. 3.
192CEDU, caso M.S.S. c. Belgio e Grecia, Applicazione n. 30696/09, 21.01.2011; CGUE
Grande Sezione, casi riuniti C-411/10 e C-493/10 N.S. c. Secretary of State for the Home Department e M.E. e altri c. Refugee Applications Commissioner, Minister of Justice, Eqaulity and Law Reform, 21.12.2011.
193Commissione Europea (2016d).
194 Commissione Europea (2015e), “Maggiori responsabilità nella gestione della crisi dei
rifugiati: la Commissione Europea adotta 40 decisioni di infrazione per far funzionare il Sistema Europeo di Asilo”, Comunicato Stampa, Bruxelles, 23.09.2015.
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internamente e nelle sue relazioni col mondo esterno. L’impegno dell’Unione Europea al rispetto dei diritti fondamentali è sempre stato messo alla prova quando l’Unione ha agito per impedire o ridurre l’immigrazione irregolare nei propri territori. Si è trattato di trovare un equilibrio tra la protezione di quegli individui che avrebbero potuto affrontare persecuzioni, torture e altri maltrattamenti se rimandati indietro nei paesi terzi, nel rispetto del principio di non-respingimento, e l’impedire l’entrata non autorizzata dei migranti.
Quando l’Agenzia è divenuta pienamente operativa, nel 2004, il Regolamento conteneva soltanto un accenno relativo al rispetto dei diritti fondamentali e ai diritti dei rifugiati.
Tuttavia, man mano che le attività dell’Agenzia sono progredite, il personale di Frontex – e il personale dispiegato dagli Stati membri – ha dovuto progressivamente affrontare il fatto che il processo di svolgere il controllo e la vigilanza di frontiera porta in primo piano preoccupazioni rispetto ai diritti umani e ai diritti dei rifugiati.
A tal riguardo, più di una operazione dell’Agenzia ha destato perplessità da parte delle organizzazioni non governative e di quelle della società civile:
- Nell’operazione congiunta NAUTILUS196 più di una nave italiana
coadiuvata da un elicottero tedesco ha respinto alcuni migranti
196L’operazione Nautilus ha avuto come obiettivo primario quello di impedire gli sbarchi di
clandestini sulle coste italiane, in particolare in Sardegna e a Lampedusa. Gli Stati membri ospitanti, responsabili dell’operazione, sono stati Italia e Malta. Gli Stati membri partecipanti erano Grecia, Francia e Germania. L’operazione si è sviluppata in quattro distinte fasi. La prima fase si svolse dal 5 al 15 ottobre del 2006 con una disponibilità economica di circa 1.6 milioni di euro e ha portato al riconoscimento di oltre 650 migranti. La seconda fase ha avuto inizio il 25 giugno 2007 ed è stata portata a termine il 14 ottobre dello stesso anno. Tra i paesi partecipanti si è aggiunta la Spagna e il budget è aumentato a circa 5 milioni di euro. Sono stati intercettati 464 migranti, per lo più provenienti da Nigeria, Eritrea, Somalia ed Etipia. La terza fase si è sviluppata dal 17 maggio al 15 ottobre 2008. L’obiettivo, oltre al controllo delle frontiere e alla lotta alla migrazione illegale, è stato anche quello di elaborare un’analisi del rischio congiunta tramite il coordinamento dei dispositivi di sicurezza utilizzati dagli Stati membri partecipanti. Il budget si è attestato intorno ai 6.8 milioni di euro ed è aumentato il numero degli Stati partecipanti, poiché in questa fase si sono aggiunti Portogallo, Lussemburgo, Regno Unito e Romania. La fase finale si è svolta dal 20 aprile al 15 ottobre 2009. A causa delle divergenze sorte tra gli Stati partecipanti, quest’ultima fase ha visto come Stato membro ospitante soltanto
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intercettati in mare provenienti dalla Libia verso il confine di quello Stato. La pluralità di soggetti coinvolti e l’insicurezza legale, la segretezza e l’ufficiosità che hanno caratterizzato questa operazione, ha fatto sì che le forze di sicurezza intraprendessero discrezionalmente attività non conformi col regime europeo sul trattamento dei rifugiati: è stato impedito a chi cercava asilo di trasmettere la propria richiesta, ci si è disinteressati di distinguere i migranti regolari da quelli irregolari e sono state le autorità locali a prendere le decisioni, anziché le istituzioni dell’Unione europea. Il tentativo dell’Unione di cooperare con la Libia ha avuto il grottesco esito di nuocere ai migranti, detenuti ingiustamente in condizioni di deprivazione e ancor più ingiustamente accusati di voler lasciare il paese nord-africano per raggiungere l’Italia.
- Nell’operazione POSEIDON197 l’Agenzia ha fornito alla Grecia, per il controllo dei confini lungo il fiume Evros, un contingente di 175 guardie di frontiera facenti parte di una Squadra di Intervento Rapido alle Frontiere, le quali hanno per mesi portato indiscriminatamente i migranti in centri di detenzioni sovraffollati e irrispettosi del divieto di trattamenti inumani e degradanti. Frontex è stata accusata dal Rapporto del “Human Rights Watch”, The EU’s dirty hands, di avere ordinato alla polizia greca di rinchiudere i migranti in servizi di detenzione già al collasso, per poi liberarli dopo mesi con un ordine di lasciare la Grecia entro trenta giorni con le proprie risorse.
Malta e la partecipazione dell’Italia insieme a Francia, Germania, Portogallo, Lussemburgo e Romania e, per la prima volta, la Finlandia.
197La prima fase dell’operazione Poseidon ha avuto inizio il 15 maggio 2007 ed è terminata il
7 ottobre dello stesso anno. È stata la prima operazione intrapresa nel Mediterraneo occidentale. Obiettivo primario dell’operazione è stato quello di addestrare le guardie di confine greche a far fronte in maniera adeguata a tutte le possibili sfide alle frontiere esterne, oltre che intercettare le imbarcazioni cariche di migranti e identificare i loro luoghi di provenienza. Hanno partecipato all’operazione Austria, Cipro, Germania, Lettonia, Malta, Portogallo, Regno Unito, Romania, Spagna e Svezia. La seconda fase si è estesa da maggio a dicembre 2008. Scopo di questa fase è stato il miglioramento dell’intelligence e una maggiore sincronizzazione dei pattugliamenti aerei, navali e terrestri. La terza fase si è svolta nel 2009, mentre dal 2010 al 2015 Poseidon è diventata un’operazione permanente.
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- Nell’operazione HYDRA sono stati rimpatriati cittadini di nazionalità cinese in quanto tali sulla base di analisi del rischio che hanno per l’appunto identificato questo gruppo etnico come “un rischio”, senza aver condotto studi più specifici e, soprattutto, senza aver dato a tali soggetti la possibilità di difendere le proprie posizioni. L’operazione si è quindi contraddistinta per una grave violazione del divieto di discriminazione per ragioni di nazionalità. - Nell’operazione HERMES198, atta a controllare i flussi migratori
diretti in Italia dal Nord Africa, l’intercettazione dei migranti ha in molti casi leso il “diritto di ogni individuo di lasciare qualsiasi Paese, incluso il proprio (…)” sancito dall’art. 13.2 della Dichiarazione Universale dei diritti dell’uomo. Dai rapporti di Frontex è inoltre percepibile come ai migranti non sia stato garantito l’accesso alla protezione internazionale, vista la mancanza di riferimenti alla presenza di richiedenti asilo o gruppi vulnerabili. Si è messo in luce, infine, il vuoto normativo rispetto al collocamento in mare delle operazioni Frontex: le attività dell’Agenzia avrebbero dovuto svolgersi nelle acque territoriali degli Stati membri, come disciplinato dal Codice Frontiere Schengen, e non in territori internazionali o nelle acque territoriali di Stati terzi.
- Infine, nel 2010 Frontex ha cooperato con alcuni Stati membri all’organizzazione di voli di espulsione di cittadini nigeriani.199
198La prima fase dell’operazione Hermes ha visto come Stati membri ospitanti l’Italia e la
Spagna ed è durata dal 18 settembre al 9 ottobre 2007. Hanno partecipato anche Francia, Germania, Grecia, Portogallo, Regno Unito e Romania. La seconda fase, invece, ha avuto soltanto l’Italia come paese ospitante e si è concentrata maggiormente sulle rotte provenienti dalla Libia, dall’Algeria e dalla Tunisia. È durata sei mesi, dal 16 aprile al 16 ottobre 2009. Nel 2011, le rivolte scatenatesi nel Nord Africa e culminate con le primavere arabe, hanno portato con sé il tentativo di oltre 25.000 migranti di entrare in Europa attraverso le coste italiane. Per tale motivo, si è ritenuta necessaria un’evoluzione dell’operazione che è divenuta Hermes Extension 2011. L’operazione ha contribuito al salvataggio di oltre 20.000 migranti, e visti gli ottimi risultati raggiunti è stata estesa fino al 2014.
199Ad esempio, il 17 giugno 2010 dall’aeroporto Fiumicino di Roma sono stati espulsi, con un
volo charter partito alle ore 15, 46 cittadini nigeriani. Essi sono stati espulsi non solo dall’Italia (33), ma anche da Norvegia (9), Francia (3) e Spagna (1). I nigeriani, che si trovavano illegalmente in Italia, erano trattenuti presso i Centri di Identificazione ed Espulsione (rinominati Centri di Permanenza per i Rimpatri dal dalla legge Minniti-Orlando L. 46/2017) di Milano, Torino e Roma.
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Certe organizzazioni non governative hanno raccolto testimonianze di tali rimpatriati circa il trattamento a loro riservato: le persone hanno dovuto affrontare il viaggio ammanettate e immobilizzate per il solo fatto di aver opposto resistenza al rimpatrio. Anche in questo caso, l’operazione ha destato forti sospetti per quanto riguarda la violazione del divieto di espulsioni collettive.
Il 1° dicembre 2009, in virtù dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea è divenuta giuridicamente vincolante per Frontex. Anche tenuto conto del nuovo quadro giuridico di riferimento, l’Unione Europea era intervenuta modificando il Regolamento istitutivo dell’Agenzia attraverso il Regolamento 1168/2011. L’adozione del “nuovo” Regolamento conteneva disposizioni ulteriori riguardo al rispetto dei diritti fondamentali e affidava all’Agenzia e agli Stati membri partecipanti alle operazioni congiunte più obblighi a questo proposito. Attraverso le nuove disposizioni si era dato inizio al processo di ovviare alle carenze, includendo la pianificazione di una Strategia sui Diritti Fondamentali secondo cui il rispetto e la promozione dei diritti fondamentali rappresentavano componenti “assolute ed essenziali di una gestione integrata efficace delle frontiere”; l’elaborazione di un Codice di Condotta e di Curricula Essenziali comuni per le guardie di frontiera al fine di “promuovere il rispetto dei diritti fondamentali”; la creazione di un Forum Consultivo per occuparsi dello sviluppo e dell’applicazione dei primi due strumenti e la designazione di un Responsabile per i Diritti fondamentali.