5 Segue: l’inchiesta avviata del Mediatore europeo nel 2014
1.3 La Proposta di Regolamento del dicembre 2015
Le conclusioni emerse in tali riunioni sono state seguite da altre discussioni regolarmente svoltesi presso il Consiglio europeo e il Consiglio dell’Unione, nonché al Parlamento europeo sulla gestione delle frontiere e sulle misure essenziali per affrontare la crisi migratoria. Nello specifico, la sorte della gestione delle frontiere e il consolidamento dell’agenzia Frontex sono stati oggetto di discussioni nella riunione del Consiglio Giustizia e affari interni (GAI) dell’8 e 9 ottobre 2015 e nella riunione del Consiglio europeo del 15 ottobre 2015, che aveva insistito sul rafforzamento delle frontiere esterne dell’Unione
268EUCO 22/15, p. 4. 269 Ibid., p. 5.
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europea, l’istituzione di un sistema di gestione integrata delle frontiere esterne e il potenziamento del mandato di Frontex.
La Commissione si è quindi basata su tutti gli esiti di questi confronti per elaborare una proposta di Regolamento istitutivo di una guardia costiera e di frontiera europea e di un’Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera, creata sulla base di Frontex.
La proposta, inoltre, si è fondata su uno studio sulla fattibilità della creazione di un sistema europeo di guardie di frontiera per controllare le frontiere esterne dell’Unione, avviato dalla stessa Commissione nel 2014; e sulle raccomandazioni espresse nella decisione del consiglio di amministrazione di Frontex del 28 ottobre 2015, circa la valutazione esterna – impostata sull’articolo 33 del Regolamento (CE) n. 2007/2004 – svolta tra il luglio 2014 e il giugno 2015.
Nel comunicato stampa della Commissione europea del 15 dicembre 2015, successivo alla proposta di Regolamento, il Commissario europeo per la Migrazione, gli affari interni e la cittadinanza, Dimitris Avramopoulos, ha dichiarato: “Gli attuali problemi in materia di
migrazione e sicurezza non conoscono frontiere e richiedono un approccio realmente europeo. Frontex si limitava a sostenere gli Stati membri nella gestione delle frontiere esterne; la nuova Agenzia per le frontiere farà di più. Le misure proposte oggi, con cui intendiamo creare più Europa, prevedono la gestione delle nostre frontiere esterne, la velocizzazione del rimpatrio dei migranti irregolari, il corretto funzionamento del sistema di asilo per chi ne ha bisogno e il rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne dell’Unione europea. Il pacchetto frontiere che presentiamo oggi aumenterà la sicurezza dei cittadini e garantirà standard elevati di gestione delle frontiere”.271
271 Commissione europea, Comunicato stampa. Strasburgo, 15.12.2015. Vedi
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Lo scopo della proposta era quello di provvedere alla gestione europea integrata delle frontiere esterne con l’obiettivo di gestire in maniera efficace la migrazione, per garantire un livello elevato di sicurezza interna salvaguardando, al contempo, la libera circolazione delle persone al suo interno.
L’Unione europea, infatti, negli ultimi anni ha subìto pressioni eccezionali alle sue frontiere esterne tali da mettere a repentaglio il funzionamento dello spazio Schengen.
In risposta a tale emergenza molti Stati dell’area Schengen avevano deciso di reintrodurre dei controlli alle frontiere interne, per provare a frenare l’ondata di profughi (tra gli altri, Norvegia, Svezia, Danimarca, Austria e Germania); inoltre, in seno al Consiglio, molti Stati membri avevano altresì richiesto di attivare la procedura ex art. 26 del Codice Frontiere Schengen, che in sintesi consente al Consiglio di raccomandare agli Stati membri di reintrodurre i controlli alle frontiere interne per un periodo fino a due anni laddove fossero riscontrate gravi lacune nella gestione delle frontiere esterne tali da compromettere il funzionamento globale dell’area Schengen.272 Nel corso della crisi
migratoria è quindi parso chiaro come lo spazio Schengen senza frontiere interne fosse sostenibile soltanto se si fosse provveduto efficientemente alla sicurezza e alla protezione delle frontiere esterne. Con la proposta la Commissione voleva dunque innalzare il livello qualitativo della politica esistente in materia di gestione delle frontiere, ampliando le capacità dell’Agenzia di reagire a minacce presenti o future alle frontiere esterne e provvedendo a “rafforzare, valutare e coordinare proattivamente gli interventi degli Stati membri
272 Documentazione per le Commissioni. Esame di atti e documenti dell’Unione europea.
Guardia costiera e di frontiera europea. Proposta di regolamento COM (2015) 671. Senato della Repubblica, Servizio Studi Dossier Europei. Dossier europei n. 23. 7.03.2016, p.8.
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nell’attuazione di misure adeguate alle frontiere esterne”.273 In
particolare, la Commissione riteneva che la proposta avrebbe consentito di:
- Completare la normativa seguendo un approccio simile a quello del sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (Eurosur), istituito dal Regolamento (UE) n. 1052/2013, promuovendo lo spirito di cooperazione, lo scambio di informazioni e il coordinamento dell’azione tra gli Stati membri e la nuova Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera europea, nonché tra le autorità nazionali e le agenzie dell’Unione, con impegni concreti e vincolanti. La proposta aveva altresì come base il Regolamento (UE) n. 656/2014, recante norme sulla sorveglianza delle frontiere marittime esterne nell’ambito della cooperazione operativa coordinata da Frontex;274
- Sviluppare e potenziare gli interventi rapidi alle frontiere;275 - Completare il meccanismo di valutazione Schengen, stabilito dal
Regolamento (UE) n. 1053/2013, tramite l’istituzione di una valutazione delle vulnerabilità. Tale sistema di valutazione consiste di una valutazione tecnica e giuridica diretta a verificare la corretta applicazione dell’acquis di Schengen e il rispetto delle condizioni necessarie per l’eliminazione dei controlli alle frontiere interne. La proposta prevedeva al riguardo che, qualora da una valutazione Schengen fossero risultate gravi carenze alle frontiere esterne, la Commissione avrebbe potuto raccomandare di avviare il dispiegamento di squadre europee di guardie costiera e di frontiera, o di presentare piano strategici all’Agenzia chiedendole di formulare un parere. La
273Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla guardia costiera
e di frontiera europea e che abroga il regolamento (CE) n. 2007/2004, il regolamento (CE) n. 863/2007 e la decisione 2005/267/CE del Consiglio. COM (2015) 671 final. 2015/0310 (COD).
274Senato della Repubblica, Servizio Studi Dossier europei n. 23, p. 12. 275 Ibid.
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Commissione ha specificato comunque che la proposta non avrebbe inciso su eventuali misure adottare in virtù degli articoli 19 bis e 26 del codice frontiere Schengen.276
La proposta era fondata sull’articolo 77, paragrafo 2, lettere b) e d), e sull’articolo 79, paragrafo 2, lettera c) del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE).
Ai sensi dell’articolo 77, paragrafo 2, lettere b) e d), il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, adottano le misure riguardanti i controlli ai quali sono sottoposte le persone che attraversano le frontiere esterne e qualsiasi misura necessaria per l’istituzione progressiva di un sistema integrato di gestione delle frontiere esterne. L’articolo 79, paragrafo 2, lettera c), autorizza inoltre il Parlamento europeo e il Consiglio ad adottare misure nel settore dell’immigrazione clandestina e del soggiorno irregolare, compresi l’allontanamento e il rimpatrio delle persone in soggiorno irregolare.277
Secondo la Commissione europea, nello spazio Schengen senza frontiere interne, la migrazione irregolare attraverso le frontiere esterne di uno Stato membro avrebbe inciso su tutti gli altri Stati membri. Il controllo delle frontiere è quindi un interesse comune e condiviso che deve essere perseguito secondo norme rigorose e uniformi a livello di Unione. Ne deriva che gli obiettivi della proposta non sarebbero potuti essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri e sarebbero potuti essere conseguiti meglio a livello di Unione. Pertanto, l’UE avrebbe potuto intervenire “in base al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 del Trattato sull’Unione europea”.278
276Vedi il regolamento (CE) n. 562/2006 come modificato dal Regolamento (UE) 2016/399 del
Parlamento europeo e del Consiglio del 9 marzo 2016 che istituisce un codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen), (GU L 77/1 del 23.3.2016).
277COM (2015) 671 final, 2015/0310 (COD), p. 6.
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La Commissione ha fatto poi nuovamente riferimento all’articolo 5 del Trattato per sostenere che il Regolamento avrebbe conseguito gli obiettivi previsti in base al principio di proporzionalità.279
Entrando nel dettaglio della proposta, l’art. 1 fissava l’oggetto della stessa, che, come detto, era l’istituzione di una guardia di costiera e di frontiera europea.280
L’art. 2 recava poi l’insieme delle definizioni ai fini dell’applicazione della disciplina. Merita rilevare come l’elenco fosse molto più dettagliato e lungo rispetto a quello previsto dall’art. 1 bis del Regolamento istitutivo di Frontex, stante l’ampliamento delle funzioni affidate all’istituenda Agenzia.281
Come delineato dall’art. 3, la guardia di costiera e di frontiera europea sarebbe stata composta dall’Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera e dalle autorità nazionali preposte alla gestione delle frontiere, comprese le guardie costiere nella misura in cui svolgono compiti di controllo di frontiera. Si tratta della prima significativa novità introdotta con la proposta di Regolamento in quanto si disponeva l’attuazione di un nuovo sistema formato dall’istituenda Agenzia e dagli organismi nazionali preposti al controllo delle frontiere.282
Il compito della guardia costiera e di frontiera europea sarebbe stato quello di attuare la gestione europea integrata delle frontiere secondo il principio della responsabilità condivisa di cui all’art. 5 della proposta. Visto che tutte le guardie di frontiera nazionali, comprese le guardie costiere nella misura in cui svolgono compiti di controllo di frontiera, avrebbero realizzato la gestione europea integrata delle frontiere, esse
279COM (2015) 671 final, 2015/0310 (COD), p. 7.
280 Ibid., p. 23. Vedi anche Senato della Repubblica, Servizio Studi Dossier europei n. 23, p. 14. 281 Ibid.
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sarebbero state considerate al tempo stesso guardie costiere e di frontiera europee e nazionali.283
Per disporre di una visione ampia ed efficace nello stabilire se uno Stato membro possa attuare la normativa dell’UE e se vi siano carenze nella gestione delle frontiere, la proposta ha stabilito alcuni elementi per potenziare il ruolo dell’Agenzia europea della guardie costiera e di frontiera rispetto a quelli di Frontex:
- Un centro di monitoraggio e analisi dei rischi (art. 10), provvisto della capacità di vigilare sui flussi migratori diretti nell’Unione europea e all’interno della stessa e di svolgere un’analisi dei rischi che considerasse tutti gli aspetti inerenti alle gestione integrata delle frontiere, come il controllo di frontiera, il rimpatrio, i movimenti secondari irregolari di cittadini dei paesi terzi nell’Unione europea, la prevenzione della criminalità transfrontaliera e la situazione dei paesi terzi vicini;284
- Funzionari di collegamento dell’Agenzia (art. 11) da inviare negli Stati membri, per far sì che l’Agenzia possa provvedere ad un monitoraggio appropriato ed efficiente non solo con l’analisi dei rischi, lo scambio di informazioni ed Eurosur, ma anche grazie alla presenza sul terreno. Il compito di tali funzionari sarebbe stato favorire la cooperazione tra l’Agenzia e gli Stati membri e in particolare sostenere la raccolta di informazioni richiesta dall’Agenzia;285
- Un ruolo di supervisione per l’Agenzia (art. 12), che avrebbe svolto una valutazione obbligatoria delle vulnerabilità per constatare la capacità degli Stati membri di far fronte alle sfide alle loro frontiere esterne. Il direttore esecutivo, su parere di un
283COM (2015) 671 final, 2015/0310 (COD), p. 25. Vedi anche Senato della Repubblica,
Servizio Studi Dossier europei n. 23, p. 14.
284 Ibid., p. 29. 285 Ibid., p. 30.
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consiglio di vigilanza creato all’interno dell’istituenda Agenzia, avrebbe avuto il compito di definire le misure che lo Stato membro avrebbe dovuto adottare. La decisione del direttore esecutivo sarebbe stata vincolante per gli Stati membri interessati e, nel caso in cui non fossero state prese le misure necessarie entro il termine fissato, la questione sarebbe stata sottoposta al consiglio di amministrazione. Nel caso in cui lo Stato membro non fosse intervenuto, la Commissione avrebbe potuto prendere una decisione di esecuzione che prevedesse un intervento diretto dell’Agenzia;286
- Nuove procedure per affrontare situazioni che richiedessero un’azione urgente, nel caso in cui uno Stato membro decidesse di non intraprendere l’azione correttiva necessaria secondo la valutazione delle vulnerabilità, o nel caso di una pressione migratoria sproporzionata alle frontiere esterne tale da rendere sterile il controllo delle frontiere pregiudicando il funzionamento dello spazio Schengen. In particolare, l’art. 18 prevedeva che in questi casi la Commissione, dopo aver consultato l’Agenzia, avrebbe potuto adottare una decisione mediante atto di esecuzione,287 in cui avrebbe definito le misure da intraprendere
dall’Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera. Lo Stato membro sarebbe stato tenuto a conformarsi alla decisione della Commissione e a cooperare con l’Agenzia nell’attuazione di tali misure. Per motivi imperativi di urgenza di urgenza debitamente giustificati connessi al funzionamento dello spazio Schengen, la Commissione avrebbe potuto adottare atti di esecuzione immediatamente applicabili. L’Agenzia avrebbe inviato quanto prima possibile, e comunque entro tre giorni
286COM (2015) 671 final, 2015/0310 (COD), p. 31. Vedi anche Senato della Repubblica,
Servizio Studi Dossier europei n. 23, p. 16.
287Tali atti sono adottati secondo le disposizioni contenute nel regolamento (UE) n. 182/2011
che stabilisce le regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli Stati membri dell’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione.
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lavorativi dalla definizione del piano operativo (presentato dal direttore esecutivo e successivamente redatto insieme allo Stato membro interessato), l’attrezzatura tecnica e il personale necessari attinti dalla riserva di rapido intervento, per l’esecuzione pratica delle misure stabilite nella decisione della Commissione.
Si trattava di una disposizione con un rilevante impatto sulla precedente ripartizione delle competenze di Frontex e degli Stati membri in materia della gestione delle frontiere esterne, dato che lo Stato membro interessato – secondo la proposta – avrebbe dovuto conformarsi alla decisione della Commissione e a tal fine avrebbe dovuto cooperare prontamente con l’Agenzia e intraprendere le azioni indispensabili per agevolare l’attuazione di tale decisione e l’esecuzione pratica delle misure stabilite;288
- Compiti rafforzati per l’Agenzia, per quanto riguarda in particolare la formazione e l’impiego di squadre europee di guardie costiere e di frontiera per operazioni congiunte e interventi rapidi alle frontiere, la predisposizioni di un parco di attrezzature tecniche, l’assistenza della Commissione nel coordinare l’attività delle squadre di sostegno per la gestione della migrazione nei punti di crisi e in materia di rimpatrio, le analisi dei rischi, la formazione e la ricerca;289
- Condivisione obbligatoria delle risorse umane tramite la costituzione di una riserva di rapido intervento che sarebbe consistita, secondo quanto previsto dall’art. 19, in un corpo permanente formato da una piccola percentuale del numero totale delle guardie di frontiera degli Stati membri e comprendente almeno 1.500 persone (ogni Stato membro avrebbe messo a disposizione dell’Agenzia ogni anno un numero
288Senato della Repubblica, Servizio Studi Dossier europei n. 23, pp. 16-17. 289 Ibid., p. 18.
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di guardie di frontiera pari almeno al 3% del personale degli Stati membri privi di frontiere terrestri o marittime e al 2% del personale degli Stati membri con frontiere terrestri o marittime). L’impiego di squadre europee di guardie costiere e di frontiera attinte dalla riserva di rapido intervento sarebbe stato completato, se necessario, da squadre europee di guardie costiere e di frontiera aggiuntive;290
- Grazie ad una parziale modifica della disciplina contenuta nel Regolamento istitutivo di Frontex, l’Agenzia avrebbe potuto acquistare, autonomamente o in comproprietà con uno Stato membro, o noleggiare attrezzature tecniche da utilizzare durante le operazioni congiunte, i progetti pilota, gli interventi rapidi alle frontiere, le operazioni di rimpatrio o i progetti di assistenza tecnica, secondo la previsione dell’art. 37 della proposta.291 L’Agenzia avrebbe dovuto creare e conservare un registro centralizzato del parco attrezzature tecniche fornite dagli Stati membri sulla base delle esigenze individuate dall’Agenzia stessa, che a sua volta avrebbe dovuto essere completato da mezzi di trasporto e materiali operativi acquistati dagli Stati membri a titolo delle azioni specifiche del Fondo Sicurezza interna (art. 38);292
- Un ruolo decisivo di sostegno alla Commissione nel coordinamento delle squadre di sostegno per la gestione della migrazione, in cooperazione con le altre agenzie competenti dell’Unione, in particolare l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo ed Europol. In base all’art. 17, infatti, uno Stato membro che si trovasse di fronte a pressioni migratorie sproporzionate, in particolari punti di crisi alle sue frontiere esterne, contraddistinte
290COM (2015) 671 final, 2015/0310 (COD), pp. 38-39. Vedi anche Senato della Repubblica,
Servizio Studi Dossier europei n. 23, p. 18.
291 Ibid., p. 49. 292 Ibid., pp. 50-52.
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da ampli flussi migratori misti, avrebbe potuto chiedere un rinforzo tecnico e operativo da parte delle squadre di sostegno per la gestione della migrazione. Tale richiesta sarebbe stata valutata dal direttore esecutivo che, in coordinamento con le altre agenzie competenti dell’Unione, avrebbe definito un insieme completo di misure di rinforzo che lo Stato membro interessato avrebbe dovuto approvare;293
- Un ruolo ampliato per l’Agenzia in materia di rimpatrio, secondo quanto disciplinato dagli artt. 26-32 del progetto di Regolamento, attraverso l’istituzione al suo interno di un ufficio rimpatri per assistere gli Stati membri nell’assicurare un rimpatrio efficiente dei cittadini di paesi terzi in situazione di soggiorno irregolare. L’Agenzia avrebbe provveduto al coordinamento e all’organizzazione delle operazioni e degli interventi di rimpatrio da uno o più Stati membri; inoltre, avrebbe promosso l’organizzazione di propria iniziativa al fine di rafforzare i sistemi di rimpatrio degli Stati membri sottoposti a particolari pressioni. Sarebbero stati disposti gruppi di osservatori e scorte per le attività di rimpatrio forzato e di specialisti in materia di rimpatrio per formare le squadre europee di intervento per il rimpatrio da impiegare negli Stati membri;294
- Partecipazione dell’Agenzia alla gestione di attività di ricerca e innovazione necessari per il controllo delle frontiere esterne, tra cui l’uso di tecnologie avanzate di sorveglianza come sistemi aerei a pilotaggio remoto, e sviluppo di progetti pilota su materie relative al Regolamento (art. 36);295
- Cooperazione europea relativa alle funzioni di guardia di costiera, con lo sviluppo di una cooperazione intersettoriale tra
293COM (2015) 671 final, 2015/0310 (COD), p. 36. Vedi anche Senato della Repubblica,
Servizio Studi Dossier europei n. 23, p. 19.
294Senato della Repubblica, Servizio Studi Dossier europei n. 23, pp. 19-20. 295COM (2015) 671 final, 2015/0310 (COD), p. 49.
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l’Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera, l’Agenzia europea di controllo della pesca e l’Agenzia europea per la sicurezza marittima, al fine di migliorare le sinergie tra queste agenzie e fornire servizi multifunzionali più efficienti ed efficaci sotto il profilo dei costi alle autorità nazionali che svolgono funzioni di guardia costiera (art. 52);296
- Una maggiore cooperazione dell’Agenzia con i paesi terzi (vedi in particolare gli artt. 53 e 54). Essa avrebbe dovuto agevolare e incoraggiare la cooperazione operativa tra gli Stati membri e paesi terzi nel quadro della politica dell’Unione in materia di relazioni esterne, consentendo di promuovere norme europee in materia di gestione delle frontiere e di rimpatrio. In circostanze che richiedono una maggiore assistenza tecnica e operativa, l’Agenzia avrebbe potuto coordinare la cooperazione operativa tra gli Stati membri e i paesi terzi nel settore della gestione delle frontiere esterne, e avrebbe avuto la possibilità di effettuare operazioni congiunte. Avrebbe collaborato inoltre con le autorità competenti dei paesi terzi nei casi di rimpatrio, anche per ciò che concerne l’acquisizione dei documenti di viaggio, e avrebbe potuto inviare funzionari di collegamento nei paesi terzi;297
- Rafforzamento del mandato dell’Agenzia per il trattamento dei dati personali, secondo il dettato dell’art. 45. Tale disposizione infatti avrebbe autorizzato l’Agenzia a trattare i dati personali per lo svolgimento dei suoi compiti di organizzazione e coordinamento delle operazioni congiunte, dei progetti pilota, degli interventi rapidi alle frontiere e nell’ambito delle squadre di sostegno per la gestione della migrazione, per lo svolgimento di operazioni e interventi di rimpatrio, per lo scambio di informazioni con gli Stati membri, l’Ufficio europeo di sostegno
296COM (2015) 671 final, 2015/0310 (COD), p. 59.
297 Ibid., pp. 60-61. Vedi anche Senato della Repubblica, Servizio Studi Dossier europei n. 23,
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per l’asilo, Europol o Eurojust, per l’analisi dei rischi, nonché per l’identificazione e la localizzazione delle navi nel quadro di Eurosur;298
- Garanzia della protezione dei diritti fondamentali. Infatti, l’art. 72 prevedeva l’istituzione di un meccanismo di denuncia atto a monitorare e assicurare il rispetto dei diritti fondamentali in tutte le operazioni svolte dell’Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera. Questo meccanismo è stato delineato come un meccanismo di tipo amministrativo, poiché l’Agenzia non avrebbe potuto procedere in maniera autonoma all’indagine sulle presunte violazioni dei diritti fondamentali da parte di membri delle Squadre Europee di Guardie di Frontiera, ma sarebbe stata la persona direttamente interessata dalle azioni del personale che partecipa a un’operazione congiunta, un progetto pilota, un intervento rapido alle frontiere, un’operazione di rimpatrio o in un intervento di rimpatrio, e che avesse ritenuto di essere stata oggetto di una violazione dei suoi diritti fondamentali a seguito di tali azioni, o un terzo che fosse intervenuto per conto di tale persona, a poter presentare una denuncia scritta all’Agenzia.299