Frontex era diretta da un consiglio di amministrazione e da un direttore esecutivo.
84Vedi il sito web di Frontex, “Relazioni esterne”:
http://www.frontex.europa.eu/external_relations/.
27
3.1 Il consiglio di amministrazione
Secondo quanto previsto dall’art. 20 del Regolamento istitutivo, il consiglio di amministrazione adottava il programma di lavoro annuale dell’Agenzia e lo trasmetteva al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione.86 Inoltre, preparava una relazione annuale che fungeva da rendiconto del lavoro svolto durante l’anno precedente.87
Il consiglio, poi, svolgeva diverse funzioni economiche, definiva la struttura organizzativa dell’Agenzia e adottava la politica relativa al personale. Aveva inoltre il compito di nominare il direttore e il vicedirettore esecutivo, su proposta della Commissione.
Secondo quanto disciplinato dall’art. 21, il consiglio di amministrazione era composto di un rappresentante di ciascuno Stato membro e di due rappresentanti della Commissione. A tal fine ogni Stato membro nominava un membro del consiglio di amministrazione e un supplente per rappresentarlo in caso di assenza. Islanda, Norvegia, Svizzera e Liechtestein, in quanto associati Schengen, avevano anch’essi un rappresentante – ciascuno con un sostituto – con diritto di voto limitato.88 La durata del mandato all’interno del consiglio di
amministrazione era di quattro anni e poteva essere rinnovato una volta.89 I membri venivano nominati in base al loro alto livello di
esperienza nel campo della cooperazione operativa nella gestione delle frontiere.90 Essi eleggevano un Presidente e un Vicepresidente che restavano in carica due anni con mandato rinnovabile una volta.
3.2 Il direttore esecutivo
86Art. 20 (2) (c). Nel 2009, il consiglio di amministrazione ha adottato il primo piano pluriennale
che copriva le attività per il periodo 2010-2013 – Frontex, Relazione Generale 2009.
87Art. 20 (2) (b). 88Art. 21 (3). 89Art. 21 (1). 90Art. 21 (2).
28
Secondo quanto disciplinato dall’art. 25 del Regolamento Frontex, l’Agenzia era diretta dal suo direttore esecutivo che era completamente indipendente nell’espletamento delle sue funzioni. Il direttore esecutivo era quindi responsabile della gestione quotidiana di Frontex: sviluppava programmi di lavoro e attività da sottoporre all’approvazione da parte del consiglio di amministrazione.
Una volta che il programma annuale veniva scelto, egli era responsabile dell’attuazione della sua attuazione, entro i limiti specificati dal Regolamento e dal diritto vigente.91 Era autorizzato ad agire per conto dell’Agenzia92 e doveva elaborare le stime sulle entrate e sulle spese.93
Nello svolgimento delle sue funzioni, egli poteva prendere tutte le misure necessarie per assicurare il funzionamento dell’Agenzia, inclusa l’adozione di misure amministrative interne e la pubblicazione di avvisi.94
Il direttore esecutivo veniva proposto dalla Commissione e designato dal consiglio di amministrazione in virtù del merito e delle capacità amministrative e gestionali così come della sua esperienza relativa alla gestione delle frontiere esterne.95 Il consiglio di amministrazione
nominava inoltre un vicedirettore esecutivo con il compito di assistere il direttore esecutivo nell’esercizio delle proprie funzioni, e di sostituirlo nell’eventualità che fosse assente o indisposto.
3.3 La struttura organizzativa
Il direttore veniva coadiuvato nell’esercizio delle sue funzioni dalla squadra di “Supporto Esecutivo” e da quella di “Assistenza Specializzata”.
91Art. 25 (3) (a).
92Art. 25 (d) e 17 (2). A seguito di tali disposizioni, il direttore esecutivo poteva agire come
“autorità di nomina” ai sensi dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea.
93Art. 29 (3). 94Art. 25 (3) (b). 95Artt. 20 (2) (a) e 26 (2).
29
La squadra di “Supporto Esecutivo” era formata dai Direttori di Aiutanti di Campo e da assistenti personali. Il gruppo di “Assistenza Specializzata”, invece, comprendeva consiglieri speciali per le relazioni esterne, lo sviluppo strategico, la pianificazione e controllo, la gestione della qualità, la trasparenza e la formazione.
Inoltre, l’Agenzia era costituita da tre divisioni, ognuna delle quali comprendeva tre diverse unità: la Divisione Operativa, formata dall’Unità Operativa, dall’Unità Analisi del Rischio e dal Centro di Situazione Frontex, la Divisione di Rafforzamento delle Capacità, che si componeva dell’Unità di Addestramento, dell’Unità Risorse Condivise e dell’Unità Ricerca e Sviluppo e la Divisione Amministrativa, organizzata nell’Unità Finanza e Appalti, nei Servizi Amministrativi e negli Affari Legali.96
Lo staff a disposizione di Frontex è aumentato negli anni: alla fine del suo primo anno operativo, l’Agenzia aveva alle dipendenze 43 soggetti, mentre già nel 2009 poteva contare su oltre 226 persone.97 Lo staff veniva reclutato dall’Agenzia in modo diretto in conformità dello Statuto dei Funzionari e Agenti Temporanei dell’Unione. Inoltre, Frontex ospitava un certo numero di soggetti esperti distaccati dagli Stati membri.
Anche il budget dell’Agenzia ha conosciuto negli anni un rapido e considerevole aumento: nel 2006 il budget annuale era di 19.1 milioni di euro, mentre alla fine del 2009 ammontava a ben 88.2 milioni di euro.98
Frontex riceveva finanziamenti tramite sovvenzioni da parte dell’Unione, contributi dai paesi Schengen associati e ha inoltre un
96Pubblicato sul sito web di Frontex: http://www.frontex.europa.eu/structure/. 97Frontex, Relazione Generale 2009, p. 24.
30
introito dovuto alle spese pagate per i servizi forniti. Gli Stati membri potevano inoltre effettuare donazioni volontarie.99
Secondo quanto emerge dalla Relazione Generale Frontex del 2009 le operazioni congiunte hanno rappresentato più del 70% del bilancio dell’Agenzia. All’interno del bilancio operativo, il 55% dei fondi è stato destinato alle operazioni marittime, l’11% all’addestramento e il 9% alle operazioni di cooperazione di rimpatrio e di frontiera terrestre.100
4 Le modifiche e gli sviluppi del Regolamento Frontex
Il Regolamento istitutivo di Frontex ha subìto negli anni numerose modifiche atte ad ampliare il ruolo e i compiti dell’Agenzia.
Già nel 2007 era stato approvato dal Parlamento europeo e dal Consiglio il Regolamento (CE) n. 863, il quale aveva istituito un meccanismo per la creazione di Squadre di Intervento Rapido alle Frontiere e aveva disciplinato in maniera differente i compiti e le competenze degli agenti distaccati.
Il Regolamento è stato poi integrato dalle regole e dalle linee guida della Decisione del Consiglio 2010/252/UE relative alla vigilanza delle frontiere marittime esterne.101
4.1 La Decisione 2010/252/UE
La Decisione determinava che le operazioni di vigilanza dovessero essere condotte rispettando i diritti fondamentali e in modo da non mettere in pericolo la sicurezza della persona intercettata o soccorsa così come delle persone coinvolte nelle operazioni.102 Veniva espressamente vietato il trasferimento di individui ad autorità di un’altra giurisdizione, in quanto violazione del principio di non-respingimento.103 Inoltre,
99Art. 29 (1).
100Frontex, Relazione Generale 2009, p. 22. 101Decisione 2010/252/UE.
102Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 1.1. 103Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 1.2.
31
doveva essere garantita la possibilità alle persone intercettate o soccorse di esprimere ogni motivazione per la quale credessero che il loro sbarco in un particolare Stato avrebbe infranto il principio in questione.104 Frontex aveva l’obbligo di assicurare che le sue operazioni marittime avessero riguardo della situazione di individui vulnerabili, inclusi i bambini, vittime di trafficanti, persone bisognose di assistenza medica urgente e individui bisognosi di protezione internazionale.105
La Decisione poneva l’accento sulla necessità che le guardie di confine fossero state formate sui relativi provvedimenti sui diritti umani e sulle leggi dei rifugiati così come fossero a conoscenza del regime internazionale che regola la ricerca e il soccorso.106
Una volta che una imbarcazione veniva intercettata, l’Agenzia rilevava la sua identità e nazionalità. In attesa di ulteriori misure, la nave doveva essere sorvegliata a “debita distanza”.107 Le unità che partecipavano alle
operazioni di vigilanza dell’Agenzia dovevano comunicare immediatamente le informazioni riguardanti la nave al centro di coordinamento. Se la nave stava per entrare nelle acque territoriali di uno Stato membro che non partecipava alle operazioni, le unità partecipanti dovevano informare il centro di coordinamento, che a sua volta avrebbe informato lo Stato membro interessato.108
Le unità partecipanti alle operazioni di vigilanza potevano essere autorizzate ad intraprendere diverse misure di intercettazione nei casi in cui ci fossero state fondate ragioni per sospettare che la nave stesse trasportando persone che cercassero di eludere i controlli di frontiera.109 Tali misure includevano la richiesta di informazioni e la documentazione relativa alla proprietà e alla registrazione
104Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 1.2. 105Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 1.3. 106Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 1.4. 107Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 2.1. 108Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 2.2. 109Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 2.4.
32
dell’imbarcazione così come quelle che riguardavano la traversata, l’identità, la nazionalità e altri dati pertinenti le persone a bordo.110 Gli
agenti che partecipavano alle operazioni di vigilanza potevano anche essere autorizzati a fermare, salire a bordo e perlustrare la nave, inclusi il cargo e gli individui, e interrogare gli individui presenti a bordo.111 Inoltre potevano essere incaricati di informare le persone a bordo di non essere autorizzate ad attraversare la frontiera e che la persona che comandava l’imbarcazione poteva essere perseguita penalmente.112
Altre misure potevano includere la confisca della barca e l’arresto delle persone a bordo.113 L’imbarcazione poteva essere obbligata a modificare il suo corso fuori da o verso una destinazione diversa dalle acque territoriali dello Stato membro coinvolto. In questo caso, le unità Frontex potevano scortare l’imbarcazione per garantire l’osservanza di queste disposizioni.114
Queste misure di intercettazione potevano essere esercitate solo sulla base di un’autorizzazione concessa espressamente alle unità che partecipavano alle operazioni di vigilanza. Lo Stato incaricato di concedere tale autorizzazione veniva determinato sulla base del territorio geografico e della bandiera dell’imbarcazione in questione.115
Nel caso in cui le attività operative avevano luogo nelle acque territoriali o in zone contigue116 dello Stato membro ospitante, o di uno Stato
110Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 2.4 (a). 111Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 2.4 (b). 112Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 2.4 (c). 113Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 2.4 (d). 114Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 2.4 (e).
115Il considerando 6 nel preambolo della Decisione 2010/252/UE afferma che l’attuazione della
decisione non pregiudica gli obblighi, tra gli altri, degli Stati membri ai sensi della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, della Convenzione internazionale per la sicurezza della vita in mare, della Convenzione internazionale sulla ricerca e il salvataggio marittimo.
116L’art. 33 della Convenzione di Montego Bay (GU 1998 L 179/1) definisce “zona contigua”
la zona di mare aperto adiacente al mare territoriale. Questa non può estendersi oltre le 24 miglia marine dalla linea di base da cui si misura la larghezza del mare territoriale. In una zona contigua, lo Stato costiero può esercitare il controllo necessario al fine di: (a) prevenire le violazioni delle proprie leggi e regolamenti doganali, fiscali, sanitari e di immigrazione entro il suo territorio o mare territoriale; (b) punire le violazioni delle leggi e regolamenti di cui sopra, commesse nel proprio territorio o mare territoriale.
33
membro che partecipava alle operazioni, le misure di intercettazione potevano avvenire solo sulla base di istruzioni trasmesse dallo Stato membro ospitante all’unità partecipante attraverso il centro di coordinamento.117 Se, invece, le operazioni di vigilanza avevano luogo nelle acque territoriali o in zone contigue di uno Stato membro che non partecipava alle operazioni, allora le misure di intercettazione potevano avvenire solo sulla base dell’autorizzazione data dallo Stato membro.118
Se un’operazione stava avendo luogo in mare aperto, l’autorizzazione per poter effettuare le misure di intercettazione veniva determinata dalla nazionalità dell’imbarcazione, cioè era identificata dalla sua bandiera. Se l’imbarcazione individuata batteva bandiera di uno Stato membro che partecipava alle operazioni, allora l’ufficiale che rappresentava tale Stato nel centro di coordinamento poteva dare o trasmettere l’autorizzazione richiesta.119 Se l’imbarcazione individuata batteva
bandiera di uno Stato membro che non partecipava alle operazioni, o di un paese terzo, allora lo Stato interessato avrebbe dovuto confermare la registrazione dell’imbarcazione.120 Al ricevimento della conferma della
nazionalità, si sarebbe richiesta l’autorizzazione per effettuare le misure di intercettazione secondo il Protocollo di Palermo contro il traffico di migranti.121 Il centro di coordinamento deve essere informato di ogni
comunicazione scambiata con lo Stato di bandiera.122
Nessuna misura poteva essere intrapresa senza l’autorizzazione espressa dello Stato di bandiera, eccetto quelle necessarie a eliminare un pericolo imminente per la vita delle persone o quelle che derivavano da accordi
117Decisione 2010/252/UE, Parta I, Punto 2.5.1.1. 118Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 2.5.1.2. 119Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 2.5.2.1. 120Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 2.5.2.2. 121Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 2.5.2.2. 122Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 2.5.2.2.
34
bilaterali o multilaterali pertinenti, oppure nel caso in cui la nave fosse entrata in una zona contigua.123
Le unità partecipanti alle operazioni Frontex dovevano dare assistenza a qualsiasi imbarcazione o persona in pericolo indipendentemente dallo status, dalla nazionalità o dalle circostanze in cui vengono trovate.124 Quando durante un’operazione di vigilanza, c’era incertezza o apprensione per la sicurezza di una nave o delle persone a bordo, l’unità doveva trasmettere il prima possibile tutte le informazioni disponibili al centro di coordinamento di soccorso responsabile della regione di ricerca e soccorso.125 Nei casi in cui il Centro di un paese terzo non rispondesse alla notifica, l’unità partecipante doveva contattare il centro di coordinamento di soccorso dello Stato membro ospitante. In attesa delle istruzioni da parte del Centro, le unità partecipanti dovevano prendere tutte le misure necessarie ad assicurare la sicurezza alle persone coinvolte.126
Le unità partecipanti dovevano prendere in considerazione tutti gli elementi relativi alla sicurezza di un’imbarcazione intercettata e comunicare la propria valutazione al responsabile del centro di coordinamento di soccorso. I fattori da considerare includevano la presenza di una richiesta di assistenza, l’idoneità alla navigazione dell’imbarcazione e la possibilità che non raggiungesse la propria destinazione, il numero di passeggeri relativamente al tipo di imbarcazione, la disponibilità di provviste necessarie, la presenza di equipaggio e comandante qualificato, la disponibilità di attrezzature di sicurezza, navigazione e comunicazione, la presenza di passeggeri a bordo con urgente bisogno di assistenza medica, la presenza di
123Decisione 2010/252/UE, Parte I, Punto 2.5.2.6. 124Decisione 2010/252/UE, Parte II, Punto 1.1. 125Decisione 2010/252/UE, Parte II, Punto 1.2. 126Decisione 2010/252/UE, Parte II, Punto 1.2.
35
passeggeri deceduti, donne incinte e le condizioni metereologiche e del mare.127
L’esistenza di un’emergenza non dipendeva esclusivamente o veniva determinata da una richiesta di aiuto. Quando i passeggeri a bordo rifiutavano l’assistenza, l’unità doveva informare il centro di coordinamento di soccorso e continuare ad assolvere l’obbligo di assistenza, prendendo tutte le misure necessarie ad assicurare la sicurezza delle persone coinvolte, ed evitando di compiere qualsiasi azione che potrebbe aggravare la situazione o aumentare il rischio di pericolo o di morte.128 Il centro di coordinamento delle operazioni doveva essere informato il prima possibile di ogni contatto con il centro di coordinamento di soccorso e del corso dell’azione intrapresa.129 Una volta terminata la situazione di emergenza e terminate le operazioni di ricerca e salvataggio, le unità partecipanti dovevano, di concerto con il centro di coordinamento delle operazioni, riprendere l’operazione.130
Il piano operativo doveva indicare le modalità di sbarco degli individui intercettati o recuperati. Doveva essere data la priorità allo sbarco nel paese terzo da cui l’imbarcazione era partita o attraverso le acque territoriali o la regione di ricerca e salvataggio in cui la nave era transitata. Se ciò non era possibile, bisognava dare la priorità nello sbarco nello Stato membro ospitante a meno che non fosse necessario agire diversamente per assicurare la sicurezza degli individui.131
Il centro di coordinamento, una volta informato della presenza di persone che avrebbero potuto aver bisogno di protezione internazionale, doveva trasmettere tali informazioni alle autorità competenti dello Stato
127Decisione 2010/252/UE, Parte II, Punto 1.3. 128Decisione 2010/252/UE, Parte II, Punto 1.4. 129Decisione 2010/252/UE, Parte II, Punto 1.5. 130Decisione 2010/252/UE, Parte II, Punto 1.6. 131Decisione 2010/252/UE, Parte II, Punto 2.1.
36
membro ospitante. Sulla base dell’informativa, il piano operativo determina quali misure successive devono essere intraprese.132
Il Parlamento europeo impugnò di fronte alla Corte di Giustizia dell’Unione europea (CGUE) la Decisione 2010/252/UE perché eccedente le disposizioni di attuazione in funzione delle quali era stato adottato.133 Si affermò che le regole di “intercettazione”, “ricerca e recupero” e “sbarco” non rientrassero nel significato di vigilanza. Il Parlamento europeo ritenne inoltre che la Decisione modificasse i doveri degli Stati membri relativi alle operazioni Frontex previste dal regolamento istitutivo dell’Agenzia.
Per questi motivi, il Parlamento avanzò tre censure. In primo luogo, la Decisione impugnata avrebbe introdotto nuovi elementi essenziali nel Codice Frontiere Schengen. In secondo luogo, essa avrebbe modificato gli elementi essenziali già presenti nel Codice in questione. In terzo luogo, essa avrebbe interferito con il sistema creato dal Regolamento Frontex.134
La sentenza della Grande Sezione della CGUE del 5 settembre 2012 accolse il ricorso del Parlamento europeo stabilendo l’annullamento della Decisione in esame ma mantenendone gli effetti fino all’entrata in vigore di una nuova normativa in materia.135Venne infatti accolta la
prima censura proposta dal Parlamento con il ricorso.
Secondo la Corte, infatti, la Decisione conteneva quegli elementi essenziali della sorveglianza delle frontiere marittime esterne degli Stati membri che esulavano dal quadro delle misure supplementari ai sensi
132Decisione 2010/252/UE, Parte II, Punto 2.2.
133 Causa C-355/10, Parlamento europeo c. Consiglio dell’Unione europea. Il Parlamento
europeo aveva votato contro la Decisione con 336 voti a 253 con 30 astenuti ma non ottenne la maggioranza assoluta (369 voti) necessaria per garantire il rigetto.
134Vedi Conclusioni dell’Avvocato Generale Paolo Mengozzi presentate il 17 aprile 2012,
punto 24, in http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/uri=CELEX%3A62010CC0355.
135Dispositivo della Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 5 settembre 2012 – Parlamento
37
dell’articolo 12, paragrafo 5, del Codice Frontiere Schengen e che solo il legislatore dell’Unione avrebbe potuto adottare.
Il Parlamento europeo e il Consiglio, quindi, preso atto di tale sentenza, sostituirono la Decisione con il Regolamento (UE) n. 656/2014.136
4.2 Il Regolamento (UE) n. 1168/2011
Il 24 febbraio 2010 la Commissione ha proposto l’adozione di un Regolamento modificativo137 teso a chiarire le competenze dell’Agenzia alla luce dell’esperienza e delle valutazioni effettuate sulla sua gestione e sul suo funzionamento. Il testo del Regolamento è stato approvato dal Parlamento europeo e dal Consiglio nel luglio del 2011, ed è entrato in vigore il 25 ottobre dello stesso anno.138
Il Regolamento (UE) n. 1168/2011 contiene un certo numero di misure pensate per rafforzare il rispetto dei diritti fondamentali e i doveri di protezione internazionale.
L’art. 26 bis prevedeva la creazione di un Forum Consultivo che assistesse il direttore e il consiglio di amministrazione nelle questioni riguardanti lo sviluppo e l’attuazione della strategia in materia di diritti fondamentali dell’Agenzia, il Codice di Condotta e il programma base comune.
All’Agenzia veniva inoltre conferito il dovere generale di adempiere ai propri compiti in accordo con la legislazione dell’Unione pertinente, che includeva la Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, il diritto internazionale, comprendente la Convenzione di Ginevra del 1951, i doveri relativi all’accesso alla protezione internazionale, in particolare al principio di non respingimento, e i diritti fondamentali. Il
136Regolamento (UE) n. 656/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 maggio 2014
recante norme per la sorveglianza delle frontiere marittime esterne nel contesto della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea (GU L 189/93 del 27.6.2014).
137COM (2010) 61, 24.2.2010. 138Regolamento (UE) n. 1168/2011.
38
Regolamento proibiva espressamente sbarchi in violazione del principio di non respingimento e pretendeva che le particolare esigenze di soggetti vulnerabili fossero affrontate secondo la legislazione dell’Unione e quella internazionale.
L’art. 2 bis prevedeva l’elaborazione di un Codice di Condotta applicabile a tutte le operazioni dell’Agenzia e a tutte le persone che partecipavano alle operazioni Frontex. Il Codice doveva delineare le procedure intese a garantire il principio di legalità e il rispetto dei diritti fondamentali con un attenzione particolare per i minori non accompagnati e le persone vulnerabili, come per le persone che richiedevano protezione internazionale.
L’Agenzia doveva inoltre assicurare che tutte le guardie di frontiera e il personale partecipante alle attività operative avessero effettuato una formazione sulla legislazione relativa all’Unione e a quella internazionale, tra cui i diritti fondamentali e l’accesso alla protezione internazionale e alle linee guida con lo scopo di identificare le persone richiedenti protezione e indirizzarle verso i servizi appropriati.139 Gli
Stati membri che partecipavano alle operazioni Frontex dovevano poi assicurare opportune misure disciplinari nel caso in cui nelle corso delle operazioni venissero violati gli obblighi di protezione internazionale o i diritti fondamentali.140
Oltre a consolidare la protezione dei diritti fondamentali, il Regolamento modificativo aveva l’obiettivo di espandere il ruolo