Il controllo dell’Ombudsman nell’ambito della procedura di esame di un’iniziativa dei cittadini europei da parte della

Commissione

Il Trattato di Lisbona ha inserito all’articolo 11, IV comma del TUE184 la possibilità di avviare un’iniziativa legislativa da parte dei cittadini dell’Unione europea. Quanto poi alle modalità effettive di avvio, viene fatto un rinvio, da parte del V comma, all’articolo 24, I comma del TFUE185, il quale essenzialmente prevede che il Parlamento europeo ed il Consiglio stabiliscono con un regolamento la procedura effettiva da seguire in merito alla presentazione di un’ICE.

183 _{Cfr. Nota n.128}

184 _{Art.11, IV e V comma del TUE “Cittadini dell’Unione, in numero di almeno un}

milione, che abbiano la cittadinanza di un numero significativo di Stati membri, possono prendere l’iniziativa d’invitare la Commissione europea, nell’ambito delle sue attribuzioni, a presentare una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell’Unione ai fini dell’attuazione dei trattati.

Le procedure e le condizioni necessarie per la presentazione di una iniziativa dei cittadini sono stabilite conformemente all’articolo 24, I comma del TFUE”.

185 _{Art. 24, I comma del TFUE “Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando}

mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, adottano le disposizioni relative alle procedure e alle condizioni necessarie per la presentazione di un’iniziativa dei cittadini ai sensi dell’articolo 11 del TUE, incluso il numero minimo di Stati membri da cui i cittadini degli Stati membri devono provenire.”.

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Ad oggi, la disciplina di dettaglio dell’ICE è contenuta nel Regolamento 211/2011186.

La procedura in questione non ha avuto, a dir la verità, un grande successo dal momento della sua introduzione ad oggi: sicuramente, è uno strumento molto utile dal punto di vista di una maggiore partecipazione democratica nei processi decisionali europei, ma sussistono, come vedremo, ancora dei punti di debolezza su cui sarebbe opportuno lavorare187_.

Uno su tutti, in primis, il fatto che si tratta di un’iniziativa ingiustificatamente complicata ed estremamente formalistica.

La presentazione di un’ICE consta di due distinte fasi: una fase di registrazione ed una fase di presentazione.

La fase di registrazione è la fase più prettamente amministrativa, lasciata completamente allo scrutinio della Commissione.

L’iniziativa deve essere presentata, anzitutto, alla Commissione da parte di un apposito comitato di cittadini (almeno 7, ciascuno cittadino di un differente Stato membro) affinché venga registrata.

La registrazione è un controllo preliminare che la Commissione effettua rispetto al rispetto della materia proposta tramite ICE di alcuni requisiti, pressoché formali.

Infatti, la registrazione può essere rifiutata per quattro motivi.

Il primo motivo di rifiuto è rappresentato dalla presentazione della richiesta di registrazione da parte di un comitato che non sia regolarmente formato.

Il secondo motivo lo si riscontra quando la proposta esuli manifestamente dalla competenza della Commissione di presentare una

186 _{REGOLAMENTO (UE) N. 211/2011 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL}

CONSIGLIO del 16 febbraio 2011 riguardante l’iniziativa dei cittadini europei.

187 _{NIKOS VOGIATZIS, Between discretion and control: Reflections on the}

institutional position of the Commission within the Europea citizens’ initiative process,

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proposta di atto legislativo dell’Unione ai fini dell’applicazione dei Trattati.

Il terzo motivo lo si riscontra quando una proposta è presentata in modo manifestamente ingiurioso, o il cui contenuto è futile e vessatorio. Infine, il quarto motivo lo si ha quando la Commissione ritiene che la proposta sia manifestamente contraria ai valori dell’Unione così come stabiliti dall’articolo 2 del TUE.

Il grado di discrezionalità che qua la Commissione incontra è molto limitato, quasi inesistente, al punto che se nessuno dei precedenti vizi viene riscontrato, la registrazione è pressoché obbligata188.

Una volta che questo tipo di controllo viene effettuato correttamente, e dunque si ha registrazione, il comitato può procedere con la raccolta delle firme necessarie per la presentazione vera e propria dell’ICE. Sono necessarie almeno un milione di firme di cittadini dell’Unione, provenienti da almeno un quarto degli Stati membri.

Questo è un requisito che comporta un profilo di criticità; infatti, limitare la possibilità di dare il proprio supporto soltanto ai cittadini dell’Unione comporta l’esclusione di gran parte di soggetti che quotidianamente vivono le decisioni dell’Unione, ovvero tutti coloro che sono residenti sul territorio europeo, ma che non possiedono la cittadinanza.

Questo aspetto meriterebbe una rivisitazione, magari estendendo la possibilità di prestare il proprio supporto anche ai residenti, e non solo cittadini189_.

Se, invece, l’iniziativa viene rigettata durante la prima fase, anzitutto, il comitato non procede alla raccolta delle firme, e inoltre incombono degli obblighi sulla Commissione.

Essa è infatti obbligata ad informare il comitato della possibilità di rivolgersi o alla Corte di Giustizia (seguendo così l’iter giudiziale), o altrimenti all’Ombudsman europeo (seguendo invece l’iter

188 _{Cfr. Nota n.187}

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extragiudiziale) affinché venga effettuato un controllo sulla decisione della Commissione.

Nel passaggio alla vera e propria discussione nel merito della materia sottoposta ad ICE, la Commissione vede riconoscersi l’effettivo potere puramente discrezionale (al contrario della fase di registrazione), che per converso è anche il motivo principale del fallimento dell’iniziativa stessa190_.

Nonostante la corretta registrazione e nonostante la raccolta del numero di firme minimo richiesto, la Commissione ha comunque la possibilità di rigettare la presentazione dell’ICE al Consiglio e al Parlamento europeo, ed in ciò dunque bloccando sin dall’inizio la discussione sul tema sottoposto alla sua attenzione191_.

Anche questo è un aspetto non poco problematico che si può riscontrare all’interno di questa procedura, poiché essenzialmente si dà la possibilità di rigettare a priori un’iniziativa legislativa che è supportata da un numero piuttosto elevato di cittadini provenienti, inoltre, da più Stati membri. Tali numeri (che in alcuni ICE superano ampiamente il milione di adesioni) dovrebbero di per sé essere significativi circa la necessità avvertita nella popolazione dell’Unione di disciplinare il tema sottoposto all’attenzione della Commissione.

Per cui, una qualche forma di controllo sulla materia dell’ICE proposto non può essere abolita tout court, ma quello attualmente esistente

190 _{Basti pensare che dal 2011 ad oggi, soltanto tre ICE hanno raggiunto la fase di}

discussione da parte della Commissione: “One of Us”; “Right2Water”; “Stop Vivisection”.

Comunicato stampa della Commissione europea “La Commissione risponde

all’iniziativa dei cittadini europei “Stop Vivisection””, 3 giugno 2015.

191 _{Questo aspetto problematico era stato portato all’attenzione della Corte di Giustizia}

nel caso C-409/13, Council v. Commission, poiché si riteneva che una siffatta discrezionalità potesse mettere a repentaglio il principio dell’equilibrio istituzionale. La Corte, pur avendo confermato il potere della Commissione, interpretando letteralmente l’articolo 10 del Regolamento 211/2011, le ha altresì imposto l’obbligo di motivazione sia al Consiglio che al Parlamento laddove decida di abbandonare una proposta giunta tramite ICE.

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dovrebbe essere rivisto, prestando più attenzione all’opinione di coloro che usufruiscono di un simile strumento.

Ed infatti, è proprio O’Reilly che ha espresso le proprie perplessità riguardo alla gestione di un potere discrezionale di questo tipo. Non solo la Commissione ha l’obbligo istituzionale di valutare in maniera approfondita ed esaustiva quelle proposte che abbiano compiuto regolarmente tutto l’iter richiesto dal Regolamento, ma ha soprattutto l’obbligo morale di far capire con ogni mezzo che quei cittadini siano stati debitamente ascoltati e presi in considerazione, nonostante l’eventuale rifiuto di dar seguito alla loro proposta192_.

Rimane da capire adesso in che modo si inserisce il controllo dell’Ombudsman nell’ambito di un’ICE.

Il ruolo dell’Ombudsman viene normalmente ad inserirsi esattamente nel mezzo alle due fasi, ovvero tra la fase di registrazione e la fase della decisione finale della Commissione.

Tra i vizi che vengono maggiormente denunciati, in linea con la funzione generale dell’Ombudsman, troviamo: ritardi da parte della Commissione, mancanza di adeguate comunicazioni, mancanza di trasparenza, ecc…193

A dir la verità, l’Ombudsman non è mai stato estremamente critico nei confronti della Commissione nel suo ruolo all’interno dello svolgimento di un’ICE, anche perché essa spesso coadiuva i proponenti, fornendo anche le proprie risorse per aiutarli; ad esempio, la Commissione permette di utilizzare i propri server per la raccolta firme online da parte dei vari comitati interessati.

Ma andiamo con ordine. L’Ombudsman, rispetto alla Corte di Giustizia, può avere un ambito di indagine (e di critica) più ampio, e ciò grazie al fatto che il concetto di “maladministration” può comprendere delle

192 _{Cfr. Nota n.89}

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situazioni che non rientrano nel concetto di “illegalità”; è una definizione più vasta.

Dunque, il controllo che viene effettuato attiene alla correttezza dello svolgimento della fase dell’ammissibilità, ovvero l’unica fase più amministrativa della procedura.

Quando infatti la Commissione decide di presentare o meno un’ICE al Consiglio ed al Parlamento europeo, assume una decisione che rientra più nello specifico del suo potere legislativo, oltre che essere una decisione assolutamente politica, e l’Ombudsman non ha terreno fertile per poter far valere un eventuale caso di cattiva amministrazione. Basti pensare che già Söderman, all’inizio del suo mandato, aveva imposto come limite alla propria giurisdizione l’insindacabilità delle scelte politiche assunte da parte delle istituzioni dell’Unione.

Al massimo, l’Ombudsman potrebbe criticare l’adeguatezza delle motivazioni di un eventuale rifiuto, nel senso che i promotori di un’ICE devono avere la possibilità di ricevere motivazioni esaustive, ma non certamente può criticare il merito di una siffatta scelta.

E proprio su questo aspetto O’Reilly, che è nota per il suo utilizzo più frequente di indagini di propria iniziativa in vari settori dell’Unione in confronto ai suoi predecessori, al termine di un’indagine ha rilasciato una conferenza stampa, nel 2012, in cui ha presentato varie raccomandazioni alla Commissione nella gestione di un’ICE, volte a rendere le sue decisioni più trasparenti ed esaustive; tra di esse: l’utilizzo di studi ed esperti rispetto alla singola materia proposta; l’utilizzo del supporto fornito dal Consiglio e Parlamento, magari tramite la richiesta di una loro opinione prima di, eventualmente, rifiutare la proposta; cominciare a guardare con occhio diverso le varie proposte, magari rigettandole in un primo momento, ma considerandole come occasioni per un dibattito futuro, e dunque di eventuale futura legislazione194.

194 _{Press Release n.05/2012, Emily O’Reilly.}

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Visti i profili di criticità che sono emersi nell’analisi della procedura per la presentazione di un’ICE, e visto anche l’insuccesso piuttosto evidente di uno strumento potenzialmente rivoluzionario in un’ottica di ottimizzazione della democraticità dell’Unione, Emily O’Reilly ha voluto proporre nel 2017 alcuni suggerimenti volti alla modifica del Regolamento 211/2011, proponendo alcune riforme che possano andare più incontro alle considerazioni dei cittadini piuttosto che delle istituzioni. Tra le altre, la proposta più interessante è sicuramente quella di poter registrare anche solo parzialmente un’ICE, potendo così, sì scinderne il contenuto, ma al contempo dare valore e visibilità ai punti di forza di determinate iniziative presentate dai cittadini195_.

L’ICE, laddove realmente dovesse essere aggiustato nei suoi punti di debolezza, potrebbe diventare uno strumento di reale valorizzazione del principio democratico all’interno dell’Unione europea.