Il ruolo dell’Ombudsman all’interno della procedura di infrazione

Il ricorso per infrazione è previsto dall’articolo 258 del TFUE ed il cui obiettivo principale è essenzialmente quello di accertare, ed eventualmente sanzionare, eventuali inadempimenti commessi da parte degli Stati membri dell’Unione rispetto all’applicazione del diritto europeo, e dunque rispetto agli obblighi assunti da esso derivanti. L’iniziativa principale per dare avvio ad una procedura di infrazione spetta alla Commissione europea, la quale, in veste di “Guardiano dei Trattati”177 _{tra le altre cose, ha il compito di vigilare sulla corretta}

applicazione del diritto europeo da parte degli Stati membri.

Rimane da capire come l’attività dell’Ombudsman possa inserirsi all’interno di una siffatta procedura, dato che il principale limite alla giurisdizione dell’Ombudsman è quello di non poter sindacare su eventuali casi di cattiva amministrazione incorsi da parte delle istituzioni degli Stati membri.

In pratica, la Commissione e l’Ombudsman risultano essere l’una l’opposto dell’altro in merito al controllo nei confronti degli Stati membri, anche se con differenti poteri consequenziali.

Eppure, sono molte le denunce che vengono presentate che hanno a che fare con la procedura di infrazione avviata da parte della Commissione. È stato già ampiamente visto che la giurisdizione dell’Ombudsman è caratterizzata da flessibilità stante la non vincolatività delle sue decisioni.

Ed è proprio la flessibilità il fattore su cui Söderman ha deciso di “giocare la sfida” di inserirsi nel controllo sulla procedura di infrazione178_{, cercando di modellare i propri poteri all’interno degli}

spazi di manovra che ha, e che non gli sono preclusi, sulla Commissione europea.

177 _{RICHARD RAWLINGS, Engaged Elites Citizens Action and Instituional Attitudes}

in Commission Enforcement, in European Law Journal, 2000, pp. 4 – 28

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Bisogna partire da un presupposto fondamentale: nella sua funzione di “Guardiano dei Trattati”, e dunque di corretta applicazione del diritto dell’Unione da parte degli Stati membri, la Commissione aveva spesso contato sulle azioni che i singoli cittadini intentavano per portare alla luce casi di violazione del diritto europeo. Senonché, sulla Commissione non incombe alcun obbligo di dare seguito a tali azioni, potendo decidere, in perfetta autonomia e discrezione, se sviluppare le questioni o semplicemente ignorarle.

Questa totale discrezione della Commissione non era mai neanche stata criticata da parte della Corte di Giustizia, nonostante numerose azioni di annullamento intentate da parte di studi legali nei confronti delle decisioni della Commissione di non avviare una procedura di infrazione. Quando l’ufficio dell’Ombudsman divenne funzionante, buona parte di coloro che si erano spesso visti chiudere i battenti da parte della Commissione ritennero di avere una possibilità in più; l’Ombudsman fu visto come quella forma di controllo sulla Commissione che mancava, una sorta di “guardiano” del Guardiano dei Trattati179_.

Le indagini dell’Ombudsman, quando tratta denunce inerenti alla cattiva gestione delle procedure di infrazione, possono essere divise in due tipologie180.

La prima tipologia riguarda questioni prettamente procedurali e burocratiche, del genere ritardi nella gestione delle lamentele, mancanza di informazioni riguardo i progressi sulla procedura, mancanza di adeguate motivazioni sulla chiusura delle procedure, ecc…

Quindi, essenzialmente, tutti problemi che non entrano nel merito della procedura di infrazione, bensì problemi ricollegati strettamente al concetto di “cattiva amministrazione” ed in cui l’Ombudsman ha pieno diritto per poter effettuare le proprie osservazioni.

179 _{Cfr. Nota n.128}

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Tale tipologia, però, seppur sulla carta riguarda solamente problemi di carattere formale in cui può incorrere la Commissione nella procedura di infrazione, produce degli effetti piuttosto “ambigui”, poiché spesso il confine che distingue la differenza tra contenuto e forma, specie se si ha esercizio di potere discrezionale, è molto labile.

Un esempio molto famoso è il caso Newbury Bypass project181_{, in cui}

l’Ombudsman, pur non entrando nel merito dell’interpretazione della Commissione, è riuscito ugualmente a riscontrare la cattiva amministrazione nel modo in cui era stata gestita la procedura: il modo in cui la Commissione chiuse il caso “nascondendosi” semplicemente dietro al concetto di “discrezione”, non garantisce la trasparenza verso cui le istituzioni europee devono muoversi per avvicinarsi ai cittadini, né tantomeno garantisce la chiarezza nelle motivazioni circa la chiusura del caso; inoltre, un simile atteggiamento, che letteralmente viene definito dall’Ombudsman come “arrogante”182_{, porterà solamente i}

cittadini ad essere sempre più scontenti del lavoro svolto dalla Commissione.

La seconda tipologia di casi di cattiva amministrazione della Commissione che l’Ombudsman ha messo in rilievo deriva direttamente dalle indagini di propria iniziativa che ha la possibilità di avviare.

181 _{Caso 206/95/IJH. Il caso, brevemente, riguardava la richiesta alla Commissione da}

parte di un ampio numero di cittadini circa il controllo, ed eventualmente la sanzione, sull’applicazione della Direttiva 85/337/EEC da parte delle autorità inglesi. La direttiva prevedeva, tra le altre cose, che fosse richiesta una valutazione sull’impatto ambientale rispetto alla realizzazione di grandi lavori stradali.

Nel caso concreto, il problema atteneva alla costruzione di una deviazione stradale che avrebbe dovuto passare fuori dalla città di Newsbury, in Inghilterra, a discapito però della natura circostante.

L’assunta violazione del diritto europeo derivava da una interpretazione circa l’entrata in vigore della Direttiva, poiché da tale punto derivava la necessità di richiedere o meno la valutazione.

La Commissione interpretò nel senso che la Direttiva non avrebbe dovuto essere applicata al caso concreto, e tale interpretazione non avrebbe potuto neanche essere giudicata dalla Corte di Giustizia, la quale da sempre riconosce, da un lato, la mancanza di diritti procedurali dei denuncianti nello svolgimento della procedura di infrazione, dall’altro lato, la totale discrezionalità della Commissione nel gestire simile procedura.

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Tali indagini hanno riguardato soprattutto un argomento in particolare, riconducibile a sua volta al Newbury Bypass project case.

Tra le osservazioni presentate da parte della Commissione, richieste dall’Ombudsman, ve ne era una che menzionava esplicitamente la mancanza di diritti procedurali per i cittadini all’interno della procedura di infrazione. Effettivamente, la lettera dei Trattati non garantisce alcun diritto al contraddittorio ai cittadini nel momento in cui presentano una notizia di infrazione nei confronti di uno Stato membro.

Oltre a ciò, la decisione finale della Commissione sul caso era giunta in occasione di una conferenza stampa tenutasi dalla stessa, mancando in questo modo di informare dapprima i singoli cittadini denuncianti, e dunque precludendogli la possibilità di poter presentare alcun tipo di osservazione.

Poiché questo fu solo il punto di partenza, e le denunce presentate all’Ombudsman su un simile problema cominciavano ad essere sempre più numerose, grazie alle proprie indagini l’Ombudsman è stato capace di insistere affinché dei diritti procedurali, seppur minimi, fossero riconosciuti ai cittadini all’interno della gestione di una procedura di infrazione.

Infatti, secondo l’Ombudsman, la garanzia di diritti di replica ai cittadini europei può comportare un doppio beneficio per la Commissione ed il suo funzionamento: da un lato, permettergli di ascoltare e prendere in considerazione eventuali critiche costruttive da parte dei cittadini rispetto ai casi trattati, dando a sua volta la possibilità alla Commissione stessa di poter rispondere ad essi; dall’altro lato, ciò permetterebbe di incrementare il senso di fiducia dei cittadini nella Commissione.

Di conseguenza, tali osservazioni non potrebbero far altro che apportare dei miglioramenti alla Commissione stessa.

Ma come effettivamente l’Ombudsman è riuscito in questa sua “missione” se non è fornito di poteri vincolanti? Con il suo strumento più forte, la persuasione.

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Infatti, l’Ombudsman può (e lo ha fatto) consigliare la Commissione circa eventuali riforme procedurali per garantire un minimo livello di principio di contraddittorio nella procedura di infrazione, ma ciò non toglie che la Commissione sia tenuta a seguire tali consigli. Eppure, laddove l’Ombudsman comincia a presentare tali suggerimenti tramite conferenze stampa pubbliche, ad utilizzare i suoi rapporti con gli altri ombudsmen nazionali, ma soprattutto il suo rapporto “privilegiato” con il Parlamento europeo, la pressione che riesce ad esercitare sulla Commissione non è irrilevante, e di ciò quest’ultima ne è consapevole183.

2.2 Il controllo dell’Ombudsman nell’ambito della procedura di