I rapporti tra l’Ombudsman europeo e le istituzioni dell’Unione
1. IL RAPPORTO TRA L’OMBUDSMAN ED IL PARLAMENTO EUROPEO
1.4 Il rapporto tra l’Ombudsman e la Commissione Petizioni del Parlamento
Il diritto di presentare petizioni al Parlamento europeo è oggi disciplinato all’interno dell’articolo 227 del TFUE, secondo il quale “Qualsiasi cittadino dell’Unione, nonché ogni persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, ha il diritto di
148 “Every decision of an Institution which may adversely affect the rights or interests
of a private person shall state the grounds on which it is based by indicating clearly the relevant facts and the legal basis of the decision(12). In the present case, the Ombudsman finds that, because of an error in the Dutch translation of the letter of 11 November 2003, the European Parliament failed to indicate clearly to the complainant the grounds for the decision not to admit him to the competition. This was an instance of maladministration.” Decision of the EO for the complaint 755/2004/OV against
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presentare, individualmente o in associazione con altri cittadini o persone, una petizione al Parlamento europeo su una materia che rientra nel campo di attività dell’Unione e che lo/a concerne”.
La possibilità per i cittadini dell’Unione di presentare petizioni al Parlamento europeo viene per la prima volta formalizzata nel 1981, quando fu inserita all’interno del suo Regolamento di Procedura successivamente alle prime elezioni a suffragio universale diretto del 1979. In realtà, il Parlamento ha a che fare con le petizioni sin dalla sua istituzione.
Il fatto che il Parlamento abbia fatto molti sforzi affinché una simile possibilità fosse riconosciuta in un documento, e che quindi assumesse un carattere più solenne, rientra nella volontà dello stesso di ergersi ad elemento di raccordo tra i piani alti dell’Unione ed il piano basso, ovvero i cittadini.
Quando poi, nel 1987, fu creata una Commissione apposita all’interno del Parlamento, ovvero la Commissione Petizioni, il cui compito prioritario fosse quello di gestire le petizioni provenienti dai cittadini, il sistema sembrò essersi assestato149.
Infatti, alla luce di questo nuovo assetto istituzionale, quando emerse l’idea per l’introduzione di un Ombudsman europeo, questa non fu accolta con favore, bensì con grande timore.
Un simile timore avrebbe potuto svilupparsi su un doppio fronte: da un lato, la Commissione Petizioni avrebbe potuto considerare l’Ombudsman come suo diretto rivale a causa di una possibile sovrapposizione di competenze; dall’altro lato, c’era il rischio che la Commissione Petizioni sottoponesse l’Ombudsman alle sue esigenze, facendolo diventare un suo organo subordinato, perdendo sin da subito la sua caratteristica principale dell’indipendenza150.
149 SAVERIO BAVIERA, Parallel Functions and Co-operation: the European
Parliament’s Committee on Petitions and the European Ombudsman, in THE EUROPEAN OMBUDSMAN AND THE AUTHORS, 2005, Lussemburgo, p.126
150 CHRISTINE NEUHOLD, “Monitoring the law and independent from politics?”
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In realtà, sin dall’inizio della coesistenza di questi due organi, sia l’Ombudsman che il Presidente della Commissione Petizioni151,
lavorarono duramente affinché le possibili tensioni annidate dietro un tale rapporto fossero attenuate, promuovendo la cultura della collaborazione152. Quindi, tutte le preoccupazioni che si erano
sviluppate nella teoria, non si concretizzarono davvero nella pratica. Il rapporto collaborativo che c’è tra i due organi lo si può vedere già dal fatto che la Commissione Petizioni è l’organo deputato, all’interno del Parlamento europeo, a mantenere i contatti ed organizzare le relazioni con l’Ombudsman.
Ciò che ha permesso l’instaurazione di un simile rapporto di complementarietà tra i due uffici è stata essenzialmente l’urgenza, avvertita già agli inizi degli anni ’90, immediatamente dopo l’introduzione dell’Ombudsman europeo, di delimitare le rispettive competenze153.
Le petizioni, infatti, differiscono dalle denunce rivolte all’Ombudsman europeo.
Anzitutto, una petizione verte di solito sul mancato rispetto del diritto europeo da parte degli Stati membri154; ricordiamoci che, se una denuncia simile venisse presentata all’Ombudsman europeo, sarebbe rigettata come irricevibile per mancanza di giurisdizione. In ciò è ben possibile vedere come i due uffici siano complementari l’uno rispetto all’altro.
HERWIG C.H. HOFMANN and JACQUES ZILLER (edited by), Accountability in
the EU. The Role of the European Ombudsman, Cheltenham, UK, Northampton, MA,
USA, 2017
151 Letteralmente, the Chairman of the Committee on Petitions
152 EDDY NEWMAN, The Policy-relationship between the European Ombudsman
and the European Parliament’s Committee on Petitions, in THE EUROPEAN OMBUDSMAN AND THE AUTHORS, 2005, Lussemburgo, p.143
153 Cfr. Nota n.138 154 Cfr. Nota n.152
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Inoltre, le petizioni possono avere un carattere più strettamente politico, ambito dal quale l’Ombudsman si è da subito dissociato per quanto riguarda la sua competenza e giurisdizione.
Al contrario, invece, fu proprio Söderman a riconoscere che la Commissione Petizioni “è un organo politico che può trattare le petizioni come un compito politico del Parlamento”155.
Tsadiras156 descrive il rapporto tra la Commissione Petizioni e
l’Ombudsman tramite l’immagine di due cerchi concentrici.
Il cerchio più esterno e più ampio contiene l’ambito delle petizioni: richieste di opinioni, richieste di intervento, di azioni, ma anche interventi più strettamente politici che abbiano a che fare col mancato rispetto delle norme dell’Unione tanto da parte delle istituzioni dell’Unione, quanto da parte degli Stati membri. Generalmente, le petizioni vertono sulle lamentele rispetto ad ostacoli alla libertà di movimento all’interno del territorio dell’Unione, il non riconoscimento di qualifiche ottenute in un altro Stato membro, permessi di residenza, tasse, controlli ai confini, ecc…157
Il cerchio più interno e più ristretto, invece, coincide con l’ambito di applicazione della giurisdizione dell’Ombudsman, e dunque si limita ai casi di cattiva amministrazione commessi da parte delle istituzioni od organi dell’Unione, escludendo tout court le questioni più strettamente politiche.
I due cerchi non hanno dei perimetri ben definiti stante l’ampio spettro di casi e possibilità che possono presentarsi; un contorno più netto lo possiamo comunque riscontrare per il cerchio più interno, grazie alla definizione di “maladministration” data da parte di Söderman all’inizio del suo mandato.
155 Discorso di Jacob Söderman sul “Ruolo dell’Ombudsman europeo” al sesto
meeting degli Ombudsmen nazionali europei, il 9 settembre 1997. Cfr. nota n.152
156 Cfr. Nota n.138 157 Cfr. Nota n.152
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In realtà, il fatto che il primo cerchio abbia confini più sfocati può giocare come elemento a favore dei cittadini che presentano una petizione: in questo modo, infatti, in base ad una scelta politica ben precisa del Parlamento, è possibile ammettere più casi e mantenere il maggior numero di contatti possibili con la popolazione europea. Più casi potenzialmente possono essere ritenuti ammissibili, più i cittadini saranno invogliati a presentare petizioni, poiché hanno maggiori garanzie che i propri problemi saranno presi in considerazione158.
Se una petizione viene presentata, ma rientra all’interno della sfera di competenza dell’Ombudsman, o viceversa, i due organismi hanno da sempre adottato un approccio collaborativo l’uno nei confronti dell’altro, ovvero opera una sorta di translatio iudicii in senso molto lato: la petizione, o la denuncia, viene semplicemente trasmessa all’organo competente. Ovviamente, tutto ciò va a favore esclusivamente dei cittadini e del corretto trattamento dei loro casi. In particolare, quando viene presentata una petizione inerente ad un caso di cattiva amministrazione, la Commissione Petizioni non ha mai indugiato sul suo trasferimento all’Ombudsman, poiché riconosce essa stessa i maggiori poteri a disposizione dell’Ombudsman e la maggiore influenza che può esercitare nel panorama generale dell’Unione. Per cui, anche se potenzialmente un caso di cattiva amministrazione potrebbe essere trattato da parte della Commissione Petizioni159, è la
Commissione stessa che preferisce fare un passo indietro e permettere all’Ombudsman di svolgere correttamente e più efficacemente il proprio lavoro160.
158 Cfr. Nota n.150
159 Secondo Tsadiras, infatti, esiste un principio di specialità tra le petizioni e le
denunce all’Ombudsman, nel senso che non ogni petizione può essere considerata come una lamentela, che di norma viene presentata all’Ombudsman, ma al contempo ogni lamentela è considerata come una specificazione delle petizioni (“every petition was not necessarily a complaint, but every complaint was unavoidably a petition”). Cfr. Nota n.138
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Una particolarità la si riscontra rispetto ai soggetti legittimati a presentare una petizione, la cui disciplina è contenuta all’interno dell’articolo 215 del Regolamento di Procedura del Parlamento, il quale riprende le stesse esatte parole dell’articolo 227 del TFUE161: la regola
generale vuole che le petizioni vengano presentate da parte di chi sia cittadino dell’Unione, o di chi risieda o abbia la sede sociale all’interno del territorio dell’Unione. Se, però, una petizione viene presentata nonostante non siano rispettati tali requisiti, essa non viene rigettata, bensì viene iscritta in uno speciale albo, trattata ed archiviata separatamente162163.
Una differenza sostanziale, invece, che ho riscontrato tra le petizioni e le denunce all’Ombudsman attiene all’interesse ad agire: le denunce all’Ombudsman non richiedono la dimostrazione di alcun interesse da parte del ricorrente, al punto che può essere fatto valere anche un interesse pubblico; una petizione, invece, richiede che venga dimostrato che il caso da sottoporre all’attenzione della Commissione “lo concerna direttamente”. Si tratta questo di un elemento che circoscrive maggiormente le petizioni.
Le petizioni, come le denunce all’Ombudsman, non comportano costi per colui che le presenta, né tantomeno richiedono formalità: vengono accettate tutte le modalità di presentazione delle petizioni, ma la modalità principale di presentazione è tramite l’apposito modulo online, seguendo il percorso guidato che il Parlamento stesso mette a
161 Norma che prevede il diritto di presentare una petizione al Parlamento europeo. 162 Articolo 215, ultimo comma, Regolamento di Procedura del Parlamento europeo
“Le petizioni indirizzate al Parlamento da persone fisiche o giuridiche che non siano
cittadini dell'Unione europea e che non abbiano la propria residenza o sede sociale in uno Stato membro sono trattate e archiviate separatamente. Il Presidente invia mensilmente una relazione sulle petizioni ricevute durante il mese precedente, con l'indicazione del loro oggetto, alla commissione. La commissione può chiedere di prendere visione di quelle che ritiene opportuno trattare.”
163 Anche l’Ombudsman dispone di uno strumento che sottostà allo stesso obiettivo,
una sorta di via alternativa per trattare ugualmente le denunce a prima vista irricevibili, ovvero quello di trattarle in via autonoma avviando una indagine di propria iniziativa. In questo modo anche coloro che non sono cittadini europei, né tantomeno risiedano all’interno del territorio dell’Unione, non vengono ignorati laddove abbiano un fatto da portare all’attenzione degli organismi europei.
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disposizione sul proprio sito web164. Da questo punto di vista c’è molta flessibilità, e ce n’è ancora di più se si pensa che non viene neanche dato un termine di decadenza per la presentazione di una petizione.
Il punto che più differenzia i due organi è quello inerente ai poteri investigativi: l’Ombudsman agisce su un più ristretto numero di casi (il cerchio interno), ma a sua volta ha a disposizione un più ampio spettro di poteri investigativi; nei confronti della Commissione Petizioni, invece, l’articolo 216 bis del Regolamento di Procedura del Parlamento menziona solamente le cd. “Missioni di informazione”, esperibili all’interno degli Stati membri o nelle regioni cui le petizioni fanno riferimento; oltretutto, come la norma stessa prevede, vengono generalmente utilizzate se in passato sono state presentate numerose petizioni su uno stesso problema165.
Si riscontra inoltre che tali missioni vengano utilizzate di rado166. Nonostante questo rapporto di stretta complementarietà tra l’Ombudsman e la Commissione Petizioni, c’è un punto in cui i due organi si incontrano per mettere in pratica anche quel rapporto di collaborazione che li lega, ovvero quando l’Ombudsman presenta la propria Relazione Annuale.
Essa, infatti, viene sì approvata da parte del Parlamento in sessione plenaria, ma viene dapprima presentata per essere esaminata proprio alla Commissione Petizioni167.
Rimane infine da segnalare un tentativo, non ancora concretizzatosi in realtà, ma che dimostra a pieno l’ormai stabile rapporto di stretta
164http://www.europarl.europa.eu/at-your-service/it/be-heard/petitions
165 Articolo 216 bis, I comma, Regolamento interno di Procedura del Parlamento
europeo “Ai fini dell'esame delle petizioni, dell'accertamento dei fatti o della ricerca
di soluzioni, la commissione può organizzare missioni d'informazione nello Stato membro o nella regione cui fanno riferimento petizioni ricevibili che sono già state discusse in commissione. Di norma le missioni d'informazione riguardano questioni che sono state sollevate in varie petizioni. Si applicano le regolamentazioni dell'Ufficio di presidenza che disciplinano le delegazioni delle commissioni in seno all'Unione europea.”
166 Cfr. Nota n.152 167 Cfr. Nota n.70
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collaborazione e stima reciproca tra l’Ombudsman europeo e la Commissione Petizioni.
Con la presentazione della Relazione annuale del 2000, l’Ombudsman europeo propose di rafforzare e rendere ancora più stretto il rapporto con la Commissione Petizioni, e lo fece cercando di ritagliarsi un ruolo di iniziativa attiva nella presentazione di petizioni che coinvolgessero le istituzioni e gli organismi della Comunità. Essenzialmente, l’Ombudsman aspirava ad ottenere anch’egli legittimazione attiva per poter presentare una petizione.
Oltretutto, al discorso per la presentazione della propria Relazione annuale nel 2001 alla Commissione Petizioni, l’Ombudsman fece una proposta ancora più “audace”, cioè suggerì l’idea di operare un controllo preliminare rispetto alle petizioni presentate, aiutando la Commissione nell’eventuale redazione delle risposte ai cittadini.
L’idea fu in effetti accolta molto positivamente da parte della Commissione Petizioni, a dimostrazione che il clima tra i due uffici è non solo disteso, ma che un rapporto a stretto contatto tra di essi può portare solo benefici per i cittadini che a loro si rivolgono.
Nonostante ciò, la proposta rimane tutt’ora lettera morta, non è ancora riuscita a materializzarsi concretamente168. Magari in un prossimo futuro le cose potranno evolversi veramente in questo senso.
1.5. Segue: La prassi confermativa del rapporto di