Lo status dell’Ombudsman europeo

Lo status dell’Ombudsman europeo non viene propriamente definito in positivo da una norma specifica, bensì la sua ricostruzione deve partire dall’esame di altri aspetti.

Il primo elemento da cui iniziare è che esso non deve essere considerato un’istituzione dell’Unione europea.

La motivazione, seppur molto semplice, può essere data in negativo: leggendo infatti l’articolo 13 del TUE, possiamo notare che la norma propone un elenco tassativo di quelle che sono definite istituzioni dell’Unione; poiché tra di esse non figura il nome dell’Ombudsman,

77 _{Cfr. Nota n.73}

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possiamo affermare che non può essere considerato un’istituzione propriamente detta dell’Unione europea.

Questa impostazione fu confermata anche dal Tribunale di Primo Grado nel 2000 nel caso Associazione cantine sociali venete vs. Ombudsman europeo e Parlamento europeo78_.

L’Associazione cantine sociali venete79 _{è un’associazione di diritto}

italiano che accorpa società e cooperative viticole del Veneto, con lo scopo di tutelarle e promuoverne il loro interesse.

In seguito ad un rifiuto da parte della Commissione europea nel 1994 rispetto alla possibilità di accedere a dei documenti posti a fondamento della regolamentazione che stabiliva per ciascuno Stato membro il quantitativo di vino da tavola da assoggettare a distillazione obbligatoria, l’Associazione presentò denuncia all’Ombudsman europeo affinché si pronunciasse in merito a tale diniego.

L’Ombudsman dapprima chiese il parere della Commissione europea, il quale venne successivamente trasmesso all’Associazione, che a sua volta emise le proprie osservazioni. Il tutto avvenne nel 1997.

Circa un anno dopo, l’Associazione intimò l’Ombudsman ad emettere il proprio parere in merito alle risultanze delle proprie indagini.

Il parere in questione però non giunse nei 2 mesi successivi, termine che l’Associazione riteneva fosse applicabile ai sensi dell’allora articolo 232 del TCE (oggi, articolo 265 del TFUE, disciplinante il ricorso per carenza), per cui decise di depositare un ricorso presso il Tribunale di Primo Grado dell’Unione europea affinché fosse accertata la carenza dell’Ombudsman.

A sostegno della posizione dell’Ombudsman intervenne il Parlamento europeo, il quale presentò un’eccezione di irricevibilità sulla base della motivazione per cui, da un lato, l’Ombudsman non poteva essere ritenuto un’istituzione dell’Unione, mancando la sua esplicita menzione

78 _{Causa T-103/99, 22 maggio 2000.}

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nella lista dell’attuale articolo 13 del TUE, e dall’altro lato perché il ricorso per carenza può essere presentato soltanto nei confronti delle istituzioni dell’Unione80_.

Oltre a ciò, all’Ombudsman non è permesso intervenire all’interno di questioni giurisdizionali già avviate dinanzi ad organi giudiziari, né tantomeno mettere in discussione la fondatezza di una pronuncia giurisdizionale.

Altra questione che venne sollevata dal Parlamento fu data dal fatto che comunque l’Ombudsman aveva emesso e trasmesso il proprio parere all’Associazione, seppur successivamente alla presentazione del ricorso da parte di quest’ultima, nel 1999.

L’Ombudsman, infatti, aveva a sua volta presentato eccezione al Tribunale affinché respingesse il ricorso per non luogo a statuire.

Infine, un’ultima eccezione sollevata dal Parlamento riguardò il fatto che l’Ombudsman non può essere ritenuto un suo organo, nonostante abbia il compito di nominarlo, in quanto svolge la sua attività in piena indipendenza, ed inoltre non lo può destituire dalla sua carica poiché tale compito spetta esclusivamente alla Corte di Giustizia.

L’Associazione ricorrente ammise in effetti la fondatezza dell’eccezione di irricevibilità del ricorso in merito alla natura non istituzionale dell’Ombudsman, allineandosi in ciò all’opinione del Parlamento, ma si rimise ugualmente al prudente apprezzamento del Tribunale affinché si pronunciasse in merito alla questione se l’Ombudsman fosse effettivamente o meno un organo del Parlamento.

Le motivazioni alla base di quest’ultima affermazione stavano intanto nel fatto che le norme riguardanti l’Ombudsman si trovavano (ma tutt’oggi si trovano) all’interno della sezione del Trattato dedicata al Parlamento, e successivamente nel fatto che il Parlamento, oltre a

80 _{Nell’attuale articolo 265 del TFUE vengono infatti menzionati, quali legittimati}

passivi nei cui confronti il ricorso può essere presentato: il Parlamento europeo, il Consiglio europeo, il Consiglio, la Commissione e la Banca centrale europea.

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nominare l’Ombudsman, ne redige anche lo statuto e le condizioni generali di funzionamento, per cui le azioni dei due organi sono immancabilmente collegate.

Ecco perché l’Associazione propone nuovamente il ricorso per carenza, ma stavolta nei confronti dell’inerzia del Parlamento riguardo al controllo sul ritardo dell’Ombudsman.

Il Tribunale, esaminata la questione, confermò l’orientamento del Parlamento (ma anche dell’Associazione) che escludeva l’Ombudsman dalle istituzioni dell’Unione, proprio in virtù della mancata menzione dello stesso nell’elenco che le prevede.

Inoltre, non fu ritenuto neanche ricevibile il ricorso per carenza nei confronti del Parlamento quale “controllore” dell’Ombudsman.

Infatti, il ricorso per carenza è utilizzabile solo nei confronti di un’istituzione che ometta di emettere un atto diretto nei confronti dell’interessato e che non sia un parere o una raccomandazione.

L’Ombudsman, anche se all’esito delle sue indagini dovesse riscontrare un caso di cattiva amministrazione, può al massimo riferire un parere al Parlamento, parere che non è vincolante né nei confronti del Parlamento, né nei confronti del soggetto del quale si ammette il caso di cattiva amministrazione. Per questo motivo non furono ravvisabili le condizioni per poter ammettere un ricorso per carenza né nei confronti dell’Ombudsman, né nei confronti del Parlamento europeo.

La controprova di quanto appena affermato, e cioè che l’Ombudsman europeo non è un’istituzione, la si riscontra nella collocazione della norma che disciplina l’Ombudsman nel TFUE, anche e soprattutto dopo il Trattato di Lisbona. L’articolo 228 si trova infatti ancora all’interno della Sezione dedicata al Parlamento europeo, dal quale in effetti viene eletto e le cui attività sono collegate81_.

81 _{ROBERTO MASTROIANNI, New perspectives for the European Ombudsman}

opnede by the Lisbon Treaty, in HERWIG C.H. HOFMANN and JACQUES ZILLER

(edited by), Accountability in the EU. The Role of the European Ombudsman, Cheltenham, UK, Northampton, MA, USA, 2017

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Una norma più specificamente dedicata al tema dello status dell’Ombudsman è l’articolo 10 dello Statuto.

Il I comma della norma esprime un principio di completa incompatibilità tra il mandato di Ombudsman europeo e qualunque altra funzione, politica o amministrativa, o qualunque attività professionale, retribuita o meno.

Al II comma viene invece definito il trattamento economico, affermando semplicemente che l’Ombudsman viene equiparato ad un giudice della Corte di Giustizia.

Infine, un’ultima menzione va fatta per quanto riguarda le sedi dell’Ombudsman europeo. Parlo di “sedi” perché effettivamente ce ne sono due. La sede principale si trova a Strasburgo, laddove ha sede anche l’Assemblea plenaria del Parlamento europeo, ma ci si accorse ben presto che una simile scelta non era sufficiente.

Infatti, il centro dell’attività amministrativa dell’Unione, e cioè il terreno di indagine primario dell’Ombudsman, è situato a Bruxelles, dove oltretutto si riunisce anche la Commissione Petizioni del Parlamento, organo che lavora a stretto contatto con l’Ombudsman e che agisce da punto di raccordo tra quest’ultimo ed il Parlamento stesso.

Per questo motivo, nel 1997, Söderman, l’allora Ombudsman in carica, decise di creare una sezione distaccata a Bruxelles, in modo da assicurare la sua presenza sul territorio in cui l’attività amministrativa europea è più viva82_.

82 _{Cfr. Nota n.13}

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2. LA FASE PRE PROCEDIMENTALE: questioni procedurali a carattere preliminare

Il modus operandi dell’Ombudsman europeo si struttura tendenzialmente come un procedimento, per accedere al quale è necessario che vengano rispettate alcune questioni preliminari.

Anzitutto, il punto di partenza è senza dubbio il già citato articolo 228 del TFUE, il quale, al I comma, recita “un mediatore europeo, eletto dal Parlamento europeo, è abilitato a ricevere le denunce di qualsiasi cittadino dell’Unione o di qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, e riguardanti casi di cattiva amministrazione nell’azione delle istituzioni, degli organi o degli organismi dell’Unione, salvo la Corte di Giustizia dell’Unione europea nell’esercizio delle sue funzioni giurisdizionali. Egli istruisce tali denunce e riferisce al riguardo”.

Entriamo nello specifico di ogni aspetto.