L’Ombudsman europeo: tra fiducia, neutralità e persuasione
71 ION POPESCU-SLĂNICEANU, DIANA MARILENA PETROVSZKI, COSMIN
2.3 I limiti alla giurisdizione
La giurisdizione dell’Ombudsman europeo è molto ampia, ampiezza che funziona come contro bilanciamento rispetto alla mancanza di vincolatività degli atti che lo stesso può adottare.
Ciò non toglie che la giurisdizione sia comunque priva di alcun tipo di limitazione.
Un primo limite esplicito ci viene indicato direttamente dalla norma in esame, e cioè l’Ombudsman non può sindacare l’operato della Corte di Giustizia e del Tribunale nell’esercizio delle loro funzioni giurisdizionali. Inoltre, sempre ricollegato con il rapporto con organi giurisdizionali, l’articolo 1, III comma dello Statuto stabilisce a chiare lettere che l’Ombudsman non può intervenire su procedimenti già avviati, né può mettere in discussione la fondatezza di una decisione giudiziale già passata in giudicato.
L’insieme di queste norme rende chiaro il concetto che la Corte di Giustizia sia l’organo principale ed indiscusso per l’interpretazione delle leggi dell’Unione. Quindi, comunque c’è una sorta di rapporto gerarchico tra le due istituzioni.
La limitazione della giurisdizione dell’Ombudsman nei confronti della Corte di Giustizia e del Tribunale dell’Unione non è però assoluta, c’è comunque un campo in cui può agire. La norma infatti parla di “esercizio delle loro funzioni giurisdizionali”; questa precisazione fa sì che si apra la possibilità per l’Ombudsman di poter sindacare l’operato della Corte e del Tribunale laddove esercitino funzioni di
88 Cfr. Nota n.2
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amministrazione dell’Unione, come ad esempio per quanto riguarda le procedure di assegnazione di appalti, la gestione di tirocini, o ancora per quanto riguarda l’accesso ai documenti89.
Il secondo limite che l’Ombudsman incontra è un limite ricavabile implicitamente dalla norma che sto esaminando: l’Ombudsman non può accogliere le denunce rivolte nei confronti di amministrazioni, organi od autorità nazionali.
Per quanto questo limite sembri essere piuttosto chiaro ed inequivocabile, spesso e volentieri l’Ombudsman si ritrova a dover rigettare le denunce derivanti da parte dei cittadini proprio per questo motivo. Nonostante ciò, l’Ombudsman nel rigettare la denuncia può reindirizzare i cittadini che l’abbiano presentata verso l’autorità competente per poter ottenere la giustizia che richiedono90.
2.3.1 Sul reindirizzamento delle denunce: il contributo della Rete Europea degli Ombudsmen nazionali
L’Ombudsman europeo spesso riceve, erroneamente, denunce rivolte nei confronti di amministrazioni nazionali.
Sin dai primi anni di attività dell’ufficio dell’Ombudsman, il numero di denunce simili è sempre stato piuttosto elevato. È proprio per questo motivo che Söderman si è impegnato a fondo per la creazione di quella che oggi conosciamo come la Rete Europea degli Ombudsmen nazionali.
La Rete è un utile strumento sia di dialogo tra l’Ombudsman europeo e i suoi omologhi a livello nazionale/regionale, sia di reindirizzamento di tutte quelle denunce inerenti ai casi di cattiva amministrazione commessi da organi nazionali trasmesse in modo sbagliato all’Ombudsman europeo. Si tratta per lo più di uno strumento di
89 MARCO INGLESE, Il Mediatore europeo e il diritto ad una buona
amministrazione: recenti sviluppi nel rapporto tra i cittadini e le istituzioni dell’Unione europea, in Il diritto dell’Unione Europea, 2018, pp.309 – 335
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collaborazione il cui corretto funzionamento permette anche una più celere e soddisfacente risoluzione delle lamentele presentate dai cittadini91.
Oltretutto, dal sito internet dell’Ombudsman europeo è possibile accedere ad una pagina dedicata in cui trovare una lista alfabeticamente ordinata dei vari ombudsmen e difensori civici nazionali non solo degli Stati membri, ma anche tanto degli Stati candidati per entrare a far parte dell’Unione, quanto degli Stati che fanno parte dell’Area Economica Europea92, con annessa ogni informazione utile per poterli contattare93.
3. IL MODUS OPERANDI DELL’OMBUDSMAN EUROPEO: il procedimento nei suoi vari aspetti
È giunto il momento di entrare nel cuore dell’attività dell’Ombudsman, ovvero quella di indagare sui casi di cattiva amministrazione, per vedere in effetti come opera.
Una volta che le questioni a carattere preliminare vengono ritenute rispettate, è possibile dare avvio alla procedura vera e propria, il cui inizio può essere di due tipologie: ad iniziativa di parte o ad iniziativa d’ufficio.
Le norme che prevedono questa doppia iniziativa sono: l’articolo 228 del TFUE, l’articolo 3 dello Statuto, e gli articoli 2 ed 8 delle Disposizioni di attuazione.
91 Sulla pagina internet dell’Ombudsman europeo, alla sezione dedicata ai Difensori
civici nazionali, si può leggere a chiare lettere quale sia l’intento della creazione di tale Rete, e cioè “La rete europea dei difensori civici, istituita nel 1996, collega il
Mediatore europeo e i difensori civici nazionali e regionali al fine di garantire che i denuncianti possano ricevere il livello di assistenza adeguato. Coadiuva la condivisione di informazioni sul diritto dell’UE e il relativo impatto negli Stati membri e agevola la cooperazione tra i difensori civici, al fine di salvaguardare i diritti dei cittadini dell’Unione e dei singoli individui ai sensi del diritto dell’UE.”
https://www.ombudsman.europa.eu/it/european-network-of-ombudsmen/about/it 92 Cfr. Nota n.3
93https://www.ombudsman.europa.eu/it/european-network-of- ombudsmen/members/national-ombudsmen#es
51 3.1 I due tipi di iniziativa
L’iniziativa di parte è prevista dall’articolo 2 dello Statuto che indica, al III e IV comma, dei requisiti formali affinché la denuncia presentata possa essere ritenuta valida: deve risultare chiaramente l’identità del denunciante; deve essere espresso chiaramente quale sia l’oggetto della denuncia; infine, la denuncia deve essere presentata entro 2 anni dal momento in cui il denunciante è venuto a conoscenza del presunto fatto di cattiva amministrazione.
Un primo sbarramento all’ammissione della denuncia è quello di non aver dapprima esperito tutti i passi amministrativi appropriati di fronte alle autorità o istituzioni competenti. All’Ombudsman ci si rivolge solo in extrema ratio, solo se non esistono altri rimedi utili.
Una simile previsione, ma più mirata, la troviamo all’VIII comma, inerente ai rapporti di lavoro tra istituzioni od organi comunitari coi loro dipendenti od altri agenti: anche in questo caso è possibile rivolgere una domanda all’Ombudsman, ma solo dopo aver tentato ogni altro rimedio interno, e comunque non prima che sia scaduto il termine fissato per l’autorità interessata per rispondere.
Inoltre, nei primi anni di attività dell’Ombudsman, la maggior parte delle denunce veniva presentata tramite lettera94. Oggi, grazie alle nuove tecnologie, è possibile andare sul sito ufficiale dell’Ombudsman europeo e seguire il percorso guidato, per giunta molto semplice ed intuitivo, per poter presentare una denuncia in via telematica95.
Una caratteristica interessante per questo tipo di denunce è che non è richiesto alcun tipo di interesse personale affinché esse siano ammissibili, ma anzi, è possibile anche far valere un interesse pubblico, purché ci sia un fatto riconducibile ad una cattiva amministrazione; infatti, né i Trattati, né lo Statuto, né altre fonti che regolano l’operato
94 Cfr. Nota n.81
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dell’Ombudsman prevedono la necessità di presentare una denuncia basata su un interesse personale.
Una simile possibilità distingue sicuramente l’Ombudsman dalla Corte di Giustizia, rendendo il primo più flessibile e più facilmente utilizzabile da parte dei denuncianti96.
Il Trattato di Lisbona, nel modificare il TFUE, e di conseguenza anche il contenuto dell’attuale articolo 228, ha permesso l’introduzione di un obbligo implicito incombente sull’Ombudsman, ovvero quello per cui, una volta che una denuncia viene presentata, egli (od ella) ha l’obbligo di esaminarla. Parlo di obbligo implicito poiché, scorrendo le parole della norma, possiamo leggere che l’Ombudsman “istruisce tali denunce e riferisce al riguardo”. La parola chiave è proprio “riferisce”, poiché richiede che l’Ombudsman dia un esito finale alla denuncia presentata97.
Infine, per la redazione di una denuncia non è necessaria l’assistenza legale di un avvocato98.
Una volta che l’ufficio dell’Ombudsman riceve la denuncia, questa deve essere passata ad un controllo di ammissibilità, che si divide in due fasi, previste dall’articolo 3 delle Disposizioni di Attuazione.
La prima fase è volta a controllare che la denuncia ricada all’interno del suo mandato e della sua giurisdizione. Di solito, da questa prima scrematura vengono scartate le denunce rivolte nei confronti di autorità nazionali o dell’attività giurisdizionale della Corte di Giustizia, e cioè quelle denunce che si scontrano palesemente con quei limiti visti sopra. Quando la denuncia passa il vaglia di questa prima fase, non è certo che questa venga esaminata perché ammissibile; potrebbe ancora risultare inammissibile.
La seconda fase, infatti, è volta ad accertare che la denuncia, nonostante ricada all’interno della giurisdizione dell’Ombudsman, sia ancora
96 Cfr. Nota n.70
Non a caso si parla di “user-friendly mechanism”.
97 Cfr. Nota n.3 98 Cfr. Nota n.81
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ammissibile. Il controllo che viene svolto è volto ad analizzare la correttezza dei requisiti formali della denuncia di cui ho parlato poco sopra.
Quindi, una denuncia è inammissibile quando: il denunciante e l’oggetto non sono identificati; i fatti denunciati sono, o sono stati, oggetto di una procedura giudiziaria; è spirato il termine ultimo per presentare denuncia; non sono stati esperiti i rimedi alternativi e preventivi per il fatto lamentato.
Laddove l’Ombudsman non sia ancora certo dell’eventualità di chiudere il caso, può chiedere al denunciante di fornirgli ulteriori informazioni a sostegno della sua denuncia.
Se la denuncia presentata passa entrambi i sistemi di controllo, l’Ombudsman intraprenderà il percorso investigativo che ritiene più opportuno99.
Vorrei sottolineare un aspetto peculiare che ci dimostra la grande flessibilità dell’Ombudsman: il fatto che vengano presentate denunce inammissibili, non sempre fa sì che queste vengano semplicemente rigettate ed accantonate in un angolo. Infatti, quando l’Ombudsman comincia a ricevere molte denunce riguardanti fatti simili, seppur inammissibili, ha a propria disposizione lo strumento che esaminerò poco più avanti, e cioè le indagini di propria iniziativa con le quali può far chiarezza su temi che sembrano non essere solo dei casi sporadici di presunta cattiva amministrazione, seppur presentati nel modo sbagliato. La maggior parte delle denunce che vengono presentate possono essere racchiuse in cinque categorie: denunce riguardanti gare di appalto e contratti; denunce riguardanti il ruolo della Commissione come “Guardiano dei Trattati”; denunce riguardanti le procedure di impiego, o provenienti da coloro che sono già impiegati; denunce circa il rifiuto sull’accesso ai documenti; infine, un’ultima categoria a carattere
99 Cfr. Nota n.70
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residuale e generico, che fa riferimento a tutti gli altri casi di cattiva amministrazione100.
L’altro tipo di iniziativa per l’avvio di indagini è l’iniziativa d’ufficio direttamente da parte dell’Ombudsman, per la quale non vale alcun termine di decadenza dal momento della presunta commissione del fatto di cattiva amministrazione101.