La trasparenza e l’accesso ai document
1. TRA APERTURA E TRASPARENZA
2.3 Dalla teoria alla pratica: i problemi collegati con la concreta applicazione del Regolamento
Il Regolamento 1049/2001 offre una disciplina molto dettagliata per quanto riguarda la garanzia che il diritto di accesso ai documenti venga rispettato nel modo più agevole per i cittadini ed i residenti dell’Unione.
211 Da notare l’uguaglianza di rimedi che viene riconosciuta sia in caso di rifiuto di
rigetto di iscrizione di un’ICE, sia in caso di rifiuto di accesso ai documenti.
Il fatto che in entrambi i casi sia menzionato il ricorso all’Ombudsman europeo come possibile soluzione denota che si tratta di uno strumento consolidato e su cui oramai l’intera Unione sa di poter fare affidamento.
212 All’interno dell’articolo 10, III comma, c’è una cosa che mi ha colpito molto,
ovvero il fatto che il documento richiesto possa essere fornito anche in formato braille, stampa a grandi caratteri o nastro magnetico (formato probabilmente oramai obsoleto); una simile previsione dimostra che ci sia grande impegno per garantire pari opportunità anche per soggetti diversamente abili.
124
Nonostante ciò, questo terreno rimane tutt’oggi molto fertile per l’intervento costante dell’Ombudsman europeo su casi di cattiva amministrazione.
Tra i vizi più comuni possiamo trovare: eccessivi ritardi per il trattamento delle domande di accesso; le troppo estensive interpretazioni delle eccezioni che permettono il diniego all’accesso; e ancora, il fatto che non tutte le istituzioni, organi od organismi dell’Unione possiedono un pubblico registro atto alla facilitazione all’accesso.
Un problema piuttosto spinoso sul quale l’Ombudsman interviene spesso attiene al rigetto delle domande di accesso ai documenti.
Abbiamo visto che l’organo cui l’accesso viene richiesto, se ritiene di non dover aprire l’accesso a determinati documenti, notifica il rifiuto in forma scritta e motivata. E ciò per poter permettere al richiedente di poter esercitare quel minimo contraddittorio che il Regolamento gli mette a disposizione.
Una ragione spesso utilizzata per declinare l’accesso ai pubblici documenti è che la richiesta sia “irragionevole”, “vessatoria” e “ripetitiva”.
Questa possibilità, a sua volta, viene riconosciuta anche dall’Ombudsman europeo in quanto l’articolo 14, III comma del Codice di buona condotta amministrativa prevede in effetti che laddove la corrispondenza coi cittadini diventi violenta per l’eccessivo numero di lettere o mail inviate, o altrimenti ripetitiva o senza ragione, il richiedente non ha diritto ad alcuna risposta. Questa eccezione deve però essere utilizzata in modo strettamente limitato, il principio di apertura e trasparenza impone che l’amministrazione dell’Unione sia il più orientata possibile verso le esigenze dei cittadini.
Sull’istituzione, organo od organismo, infatti, incombe comunque l’obbligo di rendere noto al cittadino della propria volontà di interrompere il rapporto di corrispondenza tra di loro.
125
Ma da che cosa si evince che siamo di fronte ad una corrispondenza vessatoria?
Il solo dato numerico non è sufficiente; può costituire un indizio, ma sicuramente non prova in pieno il vizio.
Ma non costituisce una vera e propria prova neanche il fatto che la richiesta sia complessa, e che dunque in linea teorica potrebbe impiegare troppo tempo per l’organo a fornire una risposta esaustiva.
Proprio sotto quest’ultimo aspetto, e soprattutto con riferimento a richieste di accesso ai documenti rivolte alla Commissione, l’Ombudsman non ha mancato in varie raccomandazioni di sottolineare che l’istituzione debba mantenere un livello appropriato di disponibilità, diligenza ed obiettività, intervenendo con l’adozione di linea guida per un trattamento più facile e celere delle richieste che si presentano di particolare complessità.
Inoltre, neanche l’appellarsi della Commissione al principio di proporzionalità tra il fornire le informazioni richieste ed il tempo necessario per ricercarle può di per sé costituire causa di rigetto della richiesta.
Altresì, l’Ombudsman ha riaffermato più e più volte che questa serie di motivazioni non possono costituire motivo di rigetto all’accesso ai documenti, ma che esclusivamente le eccezioni contenute nel Regolamento 1049/2001 possono dar luogo al rifiuto.
Una vera e propria mancanza all’interno del Regolamento, che collide non poco con il modo di operare dell’Ombudsman, consiste nel fatto che, se una richiesta di accesso ai documenti viene presentata nei confronti dell’organo errato, il Regolamento non prevede alcuna norma che permetta un reindirizzamento della domanda, né tantomeno l’indicazione dell’organo più appropriato cui eventualmente rivolgerla213.
213 Al contrario, ad esempio, di quanto avviene in materia ambientale all’interno della
126
A dir la verità, una norma, seppur non vincolante, che imponga il reindirizzamento delle richieste errate, esiste, ed è l’articolo 22 del Codice di buona condotta amministrativa.
Al IV comma si può infatti leggere che, laddove una informazione venga richiesta ad un ufficiale non responsabile, questi deve, se il reindirizzamento è all’interno dello stesso organo, fornire al richiedente il nome ed il numero di telefono della persona responsabile, se invece la richiesta deve essere indirizzata verso altra istituzione, organo od organismo, l’ufficiale deve indirizzare il richiedente nella direzione giusta.
Ed è principalmente per questo motivo che l’Ombudsman riscontra casi di cattiva amministrazione laddove le istituzioni non provvedano ad indirizzare correttamente il richiedente, nonostante che il Regolamento non preveda tale dovere.
A mio avviso, una simile scelta non deve stupire più di tanto, e non deve farlo se pensiamo che il concetto di cattiva amministrazione è ben lontano dal coincidere col concetto di illegalità. Reindirizzare un richiedente verso l’organo più appropriato costituisce l’esternazione del dovere di cortesia che deve contraddistinguere le varie branche dell’amministrazione dell’Unione214; inoltre, poiché nessuna sanzione è applicabile all’istituzione che incorra in cattiva amministrazione, il rispetto di un semplice reindirizzamento può solo andare a favore del cittadino.
Infine, abbiamo visto che di fronte ad un doppio rifiuto dell’istituzione, organo od organismo di permettere l’accesso ai documenti, il richiedente ha la possibilità, oltre al ricorso alla Corte di Giustizia, di rivolgersi all’Ombudsman.
Quando il richiedente opta per questa seconda possibilità, generalmente, l’intervento dell’Ombudsman può dare una doppia conseguenza: o l’istituzione, organo od organismo permettono l’accesso ai documenti,
214 Cfr. Nota n.117
127
o altrimenti il rimedio più spesso utilizzato è la risoluzione amichevole, normalmente tramite spiegazioni più puntuali sul motivo di rigetto215. In conclusione, l’intervento dell’Ombudsman in questo settore è tanto ampio da non poter permettere una vera e propria classificazione dei rimedi adottati, e soprattutto, il suo intervento è principalmente ricollegato con l’iniziativa personale dei singoli richiedenti informazioni, per questo motivo la gamma di vizi e casi si estende ulteriormente.
Di converso, però, questo è un settore in cui il lavoro dell’Ombudsman risulta essere molto pregnante ed in cui il suo intervento è spesso richiesto.
2.3.1 L’intervento dell’Ombudsman sul caso Brexit
Un cittadino britannico216, nell’Agosto del 2017, si era rivolto alla
Commissione chiedendo l’accesso a dei documenti inerenti la Brexit, specificamente richiedendo i verbali ed i documenti lavorativi redatti nel rapporto tra Regno Unito e l’apposita commissione europea circa l’uscita della prima dall’Unione.
La Commissione, stante l’importanza del caso (che ancora oggi non trova una soluzione definitiva), aveva deciso di creare un apposito sito web, nel rispetto del principio di trasparenza, all’interno del quale inserire tutta la documentazione sulle negoziazioni dell’Accordo di uscita con il Regno Unito.
Dunque, la Commissione non aveva fatto altro che indirizzare il richiedente verso l’apposito sito web.
Nonostante ciò, fu presentata istanza di revisione della decisione. La Commissione, dopo aver registrato la richiesta di revisione, non aveva risposto né entro la scadenza imposta dal Regolamento 1049/2001, né tantomeno entro un termine ragionevole.
215 Cfr. Nota n.207
128
Il cittadino britannico proponeva dunque ricorso all’Ombudsman europeo il 5 dicembre 2017.
L’Ombudsman decise di aprire un’inchiesta sulla Commissione sul suo ritardo nel rispondere, durante la quale questa asserì di aver dato accesso parziale ai documenti al richiedente, allegando anche la risposta di quest’ultimo.
Il team investigativo dell’Ombudsman aveva dunque in seguito contattato la Commissione, riuscendo ad ottenere l’accesso ai documenti redatti da questa stessa in forma integrale e valutando così se il rilascio parziale fosse in linea con quanto disposto dal Regolamento 1049/2001. L’Ombudsman decise così di sentire le parti e le loro argomentazioni in merito.
Da un lato, il cittadino britannico affermò che la risposta della Commissione fosse in ritardo rispetto ai tempi stabiliti dal Regolamento, oltre al fatto che le negoziazioni sulla Brexit, vista la loro importanza, avrebbero dovuto essere rese il più trasparenti e pubbliche possibile. Dall’altro lato, la Commissione rispose che essa aveva adempiuto al proprio dovere di pubblicare tutti i documenti inerenti ai lavori preparatori sulla Brexit217, come esortata a fare anche da parte dell’Ombudsman.
Inoltre, la Commissione aveva anche permesso l’accesso ad ulteriori documenti su richiesta del cittadino britannico; nello specifico, quest’ultimo aveva richiesto l’accesso ai verbali degli incontri del Gruppo Relazioni interistituzionali e ai documenti che riportassero le bozze sulla posizione di tale Gruppo, oltre che i verbali degli incontri dei Capi delle Commissioni negoziatrici della Brexit.
Di questi documenti erano però stati oscurati alcuni dati sensibili, tra cui dei dati personali tutelati dalle eccezioni previste dal Regolamento 1049/2001 e alcuni paragrafi la cui rivelazione avrebbe compromesso
217 Nella decisione si può leggere di “draft negotiation positions for particular
negotiation topics, EU position papers, agendas of negotiation rounds, joint technical notes and press releases on its website”.
129
tanto le relazioni internazionali ed il processo decisionale inerente alla Brexit.
Il cittadino britannico, dal canto suo, replicava che i documenti che gli erano giunti erano stati “tagliati e censurati”, rendendoli in quel modo niente meno che inutili, sollecitando l’Ombudsman a seguire il caso con “estremo vigore”218, stante la grande importanza per il futuro
democratico dell’Europa.
Sentite le opinioni delle parti, l’Ombudsman passò alla fase decisionale. Dapprima, rilevò come il cittadino inglese non avesse specificato minimamente il motivo per il quale aveva necessità di accedere a tali dati personali, giustificazione richiesta dalla disciplina sul trattamento degli stessi.
Inoltre, il team dell’Ombudsman, dopo aver esaminato in forma integrale i documenti ai quali l’accesso era stato limitato, conveniva con la Commissione che una loro integrale pubblicazione avrebbe minato l’efficacia della Commissione nelle negoziazioni con il Regno Unito. Dunque, le censure apposte furono ritenute più che giustificate dall’Ombudsman.
Infine, circa l’aspetto per cui le censure ed i tagli all’interno dei documenti avrebbero reso gli stessi inutili, l’Ombudsman si trovava in disaccordo con il denunciante. Le censure, infatti, oltre che essere giustificate, erano anche limitate e non compromettevano il senso generale della documentazione.
Infine, l’Ombudsman riconobbe anche il grande impegno della Commissione nel rendere tutta la documentazione inerente alla Brexit il più trasparente ed aperta possibile, grazie soprattutto alla pubblicazione di tutta la documentazione sull’apposito sito web.
In conclusione, l’Ombudsman chiuse l’inchiesta senza alcun riscontro negativo per la Commissione.
218 Letteralmente, “utmost vigour”.
130
3. LE INIZIATIVE DELL’OMBUDSMAN IN MATERIA DI