L’evoluzione del quadro normativo

Il diritto di accesso ai documenti, come visto nel precedente paragrafo, costituisce una tappa fondamentale per l’evoluzione della trasparenza all’interno dell’Unione europea.

Senonché, tale diritto ha attraversato negli anni una evoluzione esponenziale: dal punto di partenza in cui l’accesso ai documenti veniva visto come una sfida per le istituzioni comunitarie, al punto odierno in cui viene riconosciuto come un diritto.

Il momento iniziale in cui all’interno dell’Unione europea si è cominciato a parlare di “trasparenza” fu già nel 1992, in occasione dell’adozione del Trattato di Maastricht. In una dichiarazione annessa al Trattato, precisamente la Dichiarazione n.17, già si cominciava a leggere qualche riferimento allo svolgimento delle attività europee alla luce di un embrionale principio di trasparenza.

203 _{Cfr. Nota n.70}

204 _{Evidentemente, in contrapposizione con l’autoproclamato ruolo della Commissione}

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Nella Dichiarazione, rinominata proprio “Dichiarazione sul diritto di accesso alle informazioni”, si poteva leggere che “La Conferenza considera che la trasparenza nel processo di assunzione di decisioni rafforza la natura democratica delle istituzioni e la fiducia del pubblico nell’amministrazione”. Oltre a ciò, la stessa Conferenza sollecitava Commissione e Consiglio a proporre delle misure che garantissero un miglior accesso pubblico alle informazioni detenute da parte delle istituzioni entro un termine ristretto, ovvero non oltre il 1993205_.

Già l’idea della trasparenza cominciava a fare capolino nel panorama europeo.

Un passo avanti si ebbe invece nel 1997, con il Trattato di Amsterdam, poiché il principio del libero accesso ai documenti divenne parte del Trattato stesso come fonte di diritto primario inserendolo all’interno dell’ormai ex articolo 255 TCE, diventando a sua volta un vero e proprio diritto (oggi articolo 15 del TFUE).

Poiché la norma rimandava alla regolamentazione da parte del Consiglio circa le modalità esecutive del diritto, ecco che nel 2001 entrò in vigore il Regolamento che ancora oggi costituisce la stella polare per l’accesso ai documenti, e cioè il Regolamento 1049/2001206.

Con l’adozione del suddetto Regolamento il panorama all’interno dell’Unione mutò in maniera drastica.

In primo luogo, fu data la possibilità di richiedere l’accesso ai documenti di Parlamento, Consiglio e Commissione.

In secondo luogo, si ebbe un’inversione di tendenza. Solo fino ad un paio di anni prima dell’adozione, la regola generale voleva che vigesse

205 _{Declaration No 17 on the right of access to information, annexed to the Final Act}

of the Treaty on European Union signed in Maastricht on 7 February 1992, “The

Conference considers that transparency of the decision-making process strengthens the democratic nature of the institutions and the public’s confidence in the administration. The Conference accordingly recommends that the Commission submit to the Council no later than 1993 a report on measures designed to improve public access to the information available to the institutions.”

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il principio della confidenzialità sul trattamento dei documenti, consentendo l’accesso ai documenti solo in via eccezionale.

Grazie all’entrata in vigore del Regolamento 1049, le richieste di accesso ai documenti si innalzarono esponenzialmente da parte di coloro che ne avevano diritto. Una stima della Commissione dimostrò che le richieste di accesso aumentarono di circa il 50% per ogni anno successivo207_.

Ma non solo, perché questo Regolamento ha permesso anche l’accesso a documenti che sino ad allora erano sempre stati segreti e mai resi pubblici. In questo modo è possibile notare la prorompenza con cui il principio di trasparenza si è imposto all’interno dell’Unione.

Il diritto di accesso ai documenti è stato poi anche inserito all’interno della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea all’articolo 42208, innalzando ulteriormente la sua importanza e facendolo diventare un diritto fondamentale.

Infine, l’ultima (fino ad oggi) evoluzione in materia di accesso ai documenti è avvenuta grazie all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona che ha esteso ancora di più gli organi nei cui confronti è possibile richiedere l’accesso: dal precedente articolo 255 del TCE, in cui era possibile richiedere l’accesso ai documenti solo di tre delle istituzioni dell’Unione (e dunque una gamma di soggetti molto ristretta), all’odierno articolo 15 del TFUE grazie al quale la richiesta di accesso può essere promossa nei confronti di tutte le istituzioni, ma anche di tutti gli organi ed organismi dell’Unione.

L’ampliamento dei soggetti cui richiedere l’accesso ai documenti è stato più che notevole, rendendo il principio di trasparenza ancora più operativo.

207 _{Cfr. Nota n.117}

208 _{Articolo 42 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione europea “Qualsiasi}

cittadino dell’Unione o qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione”.

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Un’ultima osservazione merita di essere fatta. Alla luce del forte ampliamento posto in essere da parte del Trattato di Lisbona, probabilmente anche il Regolamento 1049/2001 meriterebbe ad oggi una revisione. Dal momento della sua entrata in vigore ad oggi sono passati ben diciotto anni, fatti di nuova giurisprudenza della Corte di Giustizia e dell’Ombudsman europeo, ma fatti anche di esperienza acquisita alla luce della sempre più frequente applicazione del Regolamento da parte degli organismi europei stessi.

Quindi, probabilmente anche il Regolamento meriterebbe una rivisitazione in chiave un po’ più moderna209_.

2.2 La disciplina

2.2.1 Legittimazione attiva e passiva

Quando si parla di legittimazione, bisogna distinguere tra legittimazione attiva e passiva e fare attenzione alle fonti cui fare riferimento.

Per quanto riguarda la legittimazione attiva, questa non comporta grandi problemi, in quanto viene riconosciuta a tutti i cittadini europei e alle persone fisiche o giuridiche che risiedano, o abbiano la propria sede principale, sul territorio dell’Unione.

Questo diritto viene riconosciuto all’interno dell’articolo 15 del TFUE, dell’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali e anche all’interno dell’articolo 2 del Regolamento.

Il Regolamento, però, ammette una soluzione ulteriore, poiché al II comma dell’articolo 2 prevede la possibilità per l’organo cui la domanda viene rivolta di ammettere all’accesso ai documenti anche soggetti che non rientrino all’interno dei parametri di cui sopra, dunque né che siano cittadini, né che risiedano stabilmente all’interno dell’Unione.

Dunque, è possibile affermare che la legittimazione attiva è molto ampia.

209 _{Cfr. Nota n.207}

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Quando si fa riferimento, invece, alla legittimazione passiva, c’è da prestare un pochino più di attenzione.

Leggendo lo stesso articolo 2, saremmo portati a pensare che la domanda di accesso ai documenti possa essere rivolta soltanto alle istituzioni dell’Unione, che a loro volta ricomprenderebbero soltanto Parlamento, Consiglio e Commissione stando alla mera lettera dell’articolo 1 del Regolamento.

In realtà, una simile elencazione non è altro che il frutto di una dizione a dir poco obsoleta e alla mancanza di revisione del Regolamento, il quale ancora non tiene conto delle novità che il Trattato di Lisbona ha apportato anche in questo settore.

Ecco dunque che per ricavare la legittimazione passiva rispetto all’accesso ai documenti, è necessario andare a leggere l’articolo 15 del TFUE, il quale l’ha estesa a tutte le istituzioni, agli organi ed agli organismi dell’Unione, ampliando così considerevolmente la gamma di soggetti cui richiedere l’accesso.

2.2.2 I documenti oggetto della domanda di accesso

Il III comma dell’articolo 2 permette l’accesso a tutti i documenti che siano detenuti da ciascuna istituzione, organo od organismo dell’Unione, ovvero che siano o formati dall’organo stesso, o comunque che siano stati da esso ricevuti.

Ma cosa effettivamente si intende per “documento”?

L’articolo 3, lettera A lo chiarisce con una definizione positiva, affermando che per “documento” si intende “qualsiasi contenuto informativo, a prescindere dal suo supporto (testo su supporto cartaceo o elettronico, registrazione sonora, visiva o audiovisiva) che verta su aspetti relativi alle politiche, iniziative e decisioni di competenza dell'istituzione”.

Nonostante la definizione molto ampia che viene data di “documento”, esistono delle eccezioni che ne precludono l’accesso.

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L’articolo 3 prevede due tipologie di eccezioni: una assoluta ed una relativa.

L’eccezione assoluta viene posta a tutela, da un lato, dell’interesse pubblico, precludendo la divulgazione di documenti che potrebbero mettere in pericolo la sicurezza pubblica, la difesa o comunque questioni militari, le relazioni internazionali, o la politica finanziaria, economica o monetaria tanto dell’Unione quanto degli Stati membri, dall’altro lato, dell’interesse di privati, evitando di mettere a repentaglio la loro vita privata o la loro integrità, in conformità della legislazione posta a tutela della privacy210.

Le eccezioni relative sono invece contenute all’interno dei commi II e III, distinguendo anche qua tra quelli che sono interessi privati o pubblici.

Infatti, gli organi dell’Unione possono rifiutare di divulgare documenti inerenti privati laddove questi possano danneggiare i loro interessi commerciali, la loro partecipazione a procedure giurisdizionali od il loro piano contabile. Se, però, vi è un interesse pubblico superiore, allora è permessa la divulgazione.

Inoltre, la divulgazione può essere rifiutata inerentemente a documenti contenenti lavori preparatori interni o riflessioni da parte di una istituzione, organo od organismo, laddove essa potrebbe compromettere il processo decisionale interno, ma anche qua, sempre che non vi sia un interesse superiore per il quale è necessaria la divulgazione.

Vige, però, il principio di scindibilità del documento in base al quale è possibile divulgare quelle parti del documento che non siano coperte da riservatezza.

Inoltre, l’eccezione di riservatezza ha una scadenza temporale, fino ad un massimo di 30 anni, termine oltre il quale i documenti devono essere

210 _{Da notare, viene sempre effettuato un bilanciamento di interessi, sia pubblici che}

privati, a dimostrazione del fatto che, seppur l’accesso ai documenti oggi ha valore di diritto fondamentale, non è del tutto libero e assoluto.

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resi accessibili, a meno che non si tratti di documenti sensibili privati per i quali la riservatezza, se necessario, può continuare a vigere.

2.2.3 La domanda di accesso

Le norme che attengono alla presentazione della domanda per l’accesso ed alla sua trattazione sono gli articoli da 6 a 10 del Regolamento. La domanda deve essere presentata in forma scritta, sia essa cartacea o elettronica, in una qualunque delle lingue dell’Unione europea. Inoltre, in ordine di facilitare ulteriormente il richiedente, laddove la domanda proposta non fosse sufficientemente chiara, l’organo cui è rivolta può chiedere chiarimenti, eventualmente anche assistendolo.

È interessante notare, sempre sulla scia della piena collaborazione da parte delle istituzioni, organi od organismi nei confronti dei cittadini, che il IV comma dell’articolo 6 prevede che le prime debbano fornire informazioni ed assistenza ai secondi sulle modalità e sul luogo di presentazione delle domande di accesso ai documenti.

La domanda deve essere presentata all’organo interessato, il quale la prende in carico “prontamente”, notificando a propria volta un avviso di ricevimento al richiedente. Dal momento in cui la domanda viene registrata, l’organo concede l’accesso entro 15 giorni.

L’accesso, tanto totale quanto parziale, può essere negato al richiedente in forma scritta motivata.

La motivazione è utile al richiedente per presentare una sorta di impugnazione nei confronti dell’organo stesso, ovvero la presentazione, entro 15 giorni dalla notificazione del rifiuto, di una domanda di conferma.

Con la domanda di conferma, l’interessato chiede all’istituzione, organo od organismo di rivedere la propria posizione circa il rigetto all’accesso ai documenti richiesti. Se la domanda di conferma va a buon fine, nulla quaestio poiché viene garantito l’accesso ai documenti richiesti.

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Laddove, invece, l’organo interessato continua a negare l’accesso (nuovamente in forma scritta e motivata), questi ha il dovere di informare il cittadino di una doppia possibilità a sua disposizione: o avviare un ricorso giurisdizionale nei confronti dell’organo interessato, o altrimenti presentare denuncia all’Ombudsman europeo, segnalando un caso di cattiva amministrazione211_.

Quando l’accesso viene consentito, il Regolamento prevede, all’articolo 10, tutte le modalità per potervi accedere.

Ai documenti si può accedere sia nel luogo in cui sono tenuti, o altrimenti è possibile richiedere una copia (anche in formato elettronico, o comunque in formati già esistenti212_{). Le spese per le copie possono}

essere poste a carico del richiedente, ma solo limitatamente a quelle strettamente necessarie per le copie e per la spedizione.

Infine, le istituzioni, organi od organismi dell’Unione devono tenere un registro dei documenti, preferibilmente sottoforma di formato elettronico, per permettere ai cittadini (o residenti) di poter più facilmente esercitare il proprio diritto di accesso.

2.3 Dalla teoria alla pratica: i problemi collegati con la concreta