In particolare, la cooperazione tra la Commissione e le giurisdizioni nazionali.
4) Coordinamento delle decisioni dei giudici nazionali.
Oltre a quanto già visto all’art. 16 sulla necessità che le decisioni dell’organo giurisdizionale non contrastino con quelle della Commissione, l’articolo 15 prevede l’esame da parte di quest’ultima delle sentenze rese in applicazione del diritto comunitario antitrust. Queste decisioni devono essere comunicate dagli stati senza indugio alla Commissione, immediatamente dopo che siano state notificate alle parti104. Più che di cooperazione si tratta qui di un
indiretto controllo verticale, che si estende ai documenti fondanti la sentenza. Questi documenti non rientrano nel meccanismo di scambio di cui all’art. 12, né possono fornire la prova di altre violazioni. Possono però valere come indizi. La trasmissione delle decisioni giurisdizionali alle autorità nazionali non è regolata a livello normativo e laddove sia opportuna, si svolgerà per il tramite della Commissione o secondo le regole nazionali.
In Italia è necessario un approfondimento normativo anche su questo tipo di relazioni, tutt’altro che marginali nel disegno complessivo del network.
102 Comunicazione sulla cooperazione tra le Commissione e le giurisdizioni nazionali, cit., §§ 29 e 30.
103 Regolamento n. 1/2003/Ce, art. 21 e Comunicazione sulla cooperazione tra le Commissione e le
giurisdizioni nazionali, cit.
104 Se interpretato estensivamente comprende, nell’ordinamento italiano, anche l’ipotesi della
Inoltre, la giurisdizione italiana non può essere formalmente ritenuta soggetta al vincolo del precedente amministrativo, ma su questo aspetto si attende una modifica della normativa processuale nazionale che rispetti le previsioni di coordinamento con la Commissione prescritte dal Regolamento n.1105. Su
questo aspetto è intervenuto anche il Libro Verde della Commissione sul risarcimento, che ha prospettato l’ipotesi di rendere la decisione amministrativa vincolante in sede civile, o almeno idonea ad invertire l’onere della prova106. La
seconda opzione pare una mediazione più equilibrata ed efficace tra le varie esigenze coinvolte, che verrà approfondita nel terzo capitolo.
Il sistema di applicazione decentrato sui giudici nazionali presenta poi delle specificità anche nelle interazioni reciproche dirette (ossia senza l’intervento della Commissione), dovute in gran parte al fatto che essi operano nei limiti del processo interno, con poteri e competenze ancor meno specialistici e armonizzati delle autorità amministrative. In alcuni stati, tuttavia, può verificarsi che anche l’autorità nazionale sia un giudice specializzato e non esista un autonomo livello amministrativo. Le complessità di rapporti sono note anche nei paesi ispirati al modello antitrust “comunitario”, in cui, come in Italia, il controllo è distinto tra il livello (con caratteristiche atipiche rispetto agli altri procedimenti amministrativi) e quello giurisdizionale - di merito e impugnatorio (competenza ripartita tra giudice amministrativo e ordinario, con problemi di competenze ed interpretazioni giurisprudenziali in costante mutamento). I problemi di coordinamento tra le giurisdizioni nazionali, di cui il Regolamento n. 1/2003/Ce si occupa appena, esulano in parte dall’ambito di questa analisi e sono devolute alla prassi e alle regole generali del diritto comunitario e di quello nazionale.
1.3 Procedimento e poteri della Commissione.
La disciplina del procedimento avanti alla Commissione è diffusamente disciplinata nei Regolamenti n. 1/2003/Ce e n. 773/04/Ce e funge da parziale modello anche per le norme nazionali che sovrintendono all’applicazione diretta
105 CASSINIS, op. cit., p. 738 riferisce dell’avanzatissima riforma tedesca del GWB (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschrankungen, su www.bundeskartellamt.de) in vigore dal 1 luglio 2005, che ha sottoposto a vincolo di precedente i giudici nazionali nei confronti degli accertamenti di violazioni degli artt. 81 e 82 da parte di qualsiasi autorità del network. L’a. fa poi un confronto con la situazione in Inghilterra e in Italia (in cui il giudice spesso segue l’orientamento dell’autorità, ma solo di fatto).
106 Libro Verde sul risarcimento, cit., quesito n. 8. In favore della seconda opzione anche CASSINIS, op. cit., p. 741.
degli artt. 81 e 82 del Trattato da parte delle autorità designate. Per comprendere il funzionamento del sistema di controllo antitrust e le problematiche applicative che esso pone è opportuno delineare i tratti essenziali del procedimento comunitario disegnato dal Regolamento. Nel secondo capitolo alcuni di questi istituti verranno ripresi in riferimento all’interpretazione che la giurisprudenza ha fornito107.
I poteri della Commissione sono fondati prima di tutto sull’art. 85 del Trattato, aggiornato dall’art. 4 del Regolamento n. 1. Le azioni comunitarie a tutela della concorrenza sono state previste inizialmente dagli artt. 84 e 85 del Trattato. La disciplina applicativa degli artt. 81 e 82, era già contenuta nell’art. 83 del medesimo Trattato, ma in un primo periodo non è stata trasposta in un regolamento, lasciando che fosse la Corte di giustizia a formulare i principi necessari per via giurisprudenziale108.
Il Regolamento n. 1 è intervenuto sul rapporto con le norme nazionali stabilendo che la norma interna antitrust può essere applicata anche se è interessato il commercio tra gli stati membri, purché siano soddisfatte due condizioni: 1) vanno applicate anche le regole comunitarie e 2) la norma nazionale non può legittimare un comportamento che quella comunitaria vieta (c.d. regola di convergenza, art. 3, comma 2°)109. All’attuale art. 3 del
Regolamento n.1/2003/Ce (applicazione diretta e decentrata degli artt. 81 e 82) si è giunti dopo un processo di graduale modifica legislativa, attraverso il Regolamento n. 17/62/Cee, il Libro Bianco sulla modernizzazione e la Proposta di regolamento del 2000110. Come già evidenziato, il Regolamento n. 1/2003/Ce
nasce dall’esigenza di sostituire il precedente Regolamento n. 17/62/Ceee, troppo dispendioso ed inefficiente, superato dalle necessità del mercato moderno111. Gli elementi essenziali della riforma sono soprattutto procedurali e
107 La giurisprudenza ad oggi esistente in materia è soprattutto relativa a decisioni adottate sulla base del
Regolamento n. 17/62/Cee.
108 Sentenza Corte giust., Walt Wilhelm, C-14/69. 109 FAULL, NIKPAY, op. cit., p. 99 ss.
110 Libro bianco sulla modernizzazione (COM) 101 def., in Gazz.uff.Un.eur. C 132, del 12 maggio 1999;
Proposta di Regolamento (COM) 582, del 27 settembre 2000.
111 FAULL, NIKPAY, op. cit., p. 89 ss. riassumono in alcuni punti gli elementi caratterizzanti del nuovo
Regolamento: incremento dell’applicazione degli artt. 81 e 82 (anche tramite le azioni civili, nonostante il Regolamento 1 da solo non paia sufficiente agli aa. per uno sviluppo significativo del private enforcement); ruolo della Commissione concentrato sull’applicazione delle regole, la promozione dell’interpretazione e dell’uniformità; autoresponsabilità delle imprese; effetto diretto: anche nel private enforcement potrà essere richiesta l’applicazione dell’art. 81 comma 3°; l’onere e lo standard della prova, il primo sull’autorità che contesta la violazione o l’impresa che invoca l’esenzione, il secondo, graduato a secondo della gravità
mirano a migliorare e modernizzare il sistema di controllo della concorrenza riguardo alle intese vietate ed agli abusi di posizione dominante. Lo strumento scelto per raggiungere l’obiettivo è l’incremento dell’applicazione decentrata e diretta degli artt. 81 e 82 del Trattato nella loro interezza (art. 1 e 3 del Regolamento n. 1/2003/Ce)112.
A tutela delle imprese è previsto che queste possano essere sentite e che sia loro garantita la riservatezza delle informazioni aziendali. In particolare, gli artt. 27 e 28 fissano il divieto generale di divulgazione delle informazioni all’esterno della rete (con le deroghe degli artt. 11, 12, 15 e 27 già citati), se coperte da segreto (segreti professionali, aziendali e informazioni riservate), o se contenute in documenti interni della Commissione o delle autorità113. Va
precisato che per “segreto commerciale” si intende un’informazione riservata che nasce o ricade su un dato settore imprenditoriale ed ha una rilevanza di mercato tale per cui, se rivelata, provocherebbe un danno all’impresa da cui proviene e a cui si riferisce. Come si è visto, vale il principio per cui le informazioni raccolte possono essere usate solo nell’ambito dell’indagine in cui sono state rinvenute ed al suo oggetto. Si vogliono così evitare le c.d. fishing
expeditions, ossia indagini alla cieca, avviate senza che sussista un reale
indizio di infrazione. Una volta acquisite, le informazioni possono circolare e le autorità possono utilizzarle, se ne garantiscono la riservatezza all’esterno. Ossia, se rifiutano ai terzi l’accesso alle informazioni riservate ed evitano di divulgarne i destinatari. La tutela può essere preservata solo se l’impresa abbia correttamente indicato i documenti che contengono segreti o informazioni riservate. Comunque, le autorità possono sempre usare le informazioni per impedire una violazione, nel rispetto di quanto sopra e dei diritti di difesa.
Nel dettaglio, il procedimento davanti alla Commissione si articola in vari momenti, tra i quali si segnalano in particolare, dopo la denuncia o l’iniziativa d’ufficio: le indagini, la comunicazione degli addebiti, la replica dell’impresa, della condotta.
112 Si è già fatto cenno alla previsione dell’applicabilità diretta dagli organi nazionali dell’art. 81, comma 3°,
relativo alle esenzioni dai divieti in materia di intese e abusi di posizione dominante. Inoltre, si introduce un sistema c.d. di eccezione legale, in cui l’autorità viene chiamata a verificare i presupposti di esenzione solo se necessario a revocare il beneficio (art. 1 n.2).
113 Tali limiti di divulgazione riguardano anche l’invio delle informazioni ai giudici nazionali secondo la
Comunicazione sulla cooperazione tra la Commissione e le giurisdizioni nazionali, cit., § 26 e gli artt. 20 e 21 del Regolamento n.1/2003/Ce. Le ragioni della limitazione sono la salvaguardia degli interessi della Commissione o del funzionamento della Comunità, non certo la protezione delle imprese; v. anche art. 287 Trattato.
l’audizione se richiesta, la consultazione dell’apposito Comitato, la decisione e la sua pubblicazione, se necessario con l’imposizione di un’ammenda o sanzione che deve poi essere eseguita. Sulle impugnazioni delle decisioni sono competenti il Tribunale di primo grado delle comunità europee ed in seconda istanza, la Corte di giustizia. Nei paragrafi che seguono si esamineranno brevemente tre degli aspetti procedimentali del public enforcement antitrust da parte della Commissione: l’indagine in senso ampio, la decisione e l’eventuale impugnazione.